謝智康

（中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430073）

黨的十九大報告指出，要落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重心，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。在推進城鎮(zhèn)化進程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時期，社會經(jīng)濟發(fā)展增速明顯加快，城鎮(zhèn)建設用地的需求顯著增加。在確保18億畝耕地紅線的前提下，同時要滿足城鎮(zhèn)建設用地的需求，國土資源部提出了“保經(jīng)濟增長，保耕地紅線”行動。要解決好這一問題，僅僅依靠向城鎮(zhèn)郊區(qū)外部擴張無法滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，亟需尋找新形式下的解決方案。

2017年湖北省人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該省農(nóng)村地區(qū)人口為2 402.11萬人，占總?cè)丝诘?0.70%，較2010年減少了477.15萬人。由于宅基地具有福利分配和無償使用的特性，導致其閑置浪費、一戶多宅、使用面積超標、違法占用耕地等現(xiàn)象十分嚴重，農(nóng)村人口數(shù)量減少與用地面積增加之間反差明顯[1]。相反，城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長，建設用地日趨緊缺，與農(nóng)村宅基地面積不降反增的矛盾日益突出。在政府政策的合理引導下，通過法律形式對宅基地的各項長期權(quán)利予以確認[2]，對自愿退出的農(nóng)戶進行合理補償，以此提高農(nóng)村集體建設用地的利用率，緩解城鎮(zhèn)建設用地緊缺的現(xiàn)狀。建立農(nóng)村宅基地退出機制是解決其低效閑置的措施之一[3]。通過將退出后的宅基地重新整理、復墾，可以有效保護耕地資源，提高土地資源的利用效率，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作提供內(nèi)生動力。

眾多學者對宅基地退出意愿和影響因素進行了大量的理論和實踐研究。萬亞勝等[4]利用安徽省金寨縣調(diào)查數(shù)據(jù)分析了農(nóng)戶的退出意愿，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)戶愿意退出現(xiàn)有宅基地；而晏志謙等[5]調(diào)查發(fā)現(xiàn)成都市雙流區(qū)的農(nóng)戶普遍不愿意退出宅基地，其中以擁有適度面積宅基地的農(nóng)戶退出意愿最弱，而宅基地面積較大或者較小的農(nóng)戶退出意愿相對較高；孫艷梅等[6]通過對新疆維吾爾族自治區(qū)特克斯縣農(nóng)戶進行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，選擇退出宅基地的農(nóng)戶較少。朱新華[7]對進行戶籍制度改革的重慶市和未改革的武漢市進行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對農(nóng)戶退出意愿具有顯著的正向影響，并且隨改革力度的加大而增強；楊雪峰等[8]發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)戶退出宅基地的因素分為推力和拉力，并且對兩代人的影響程度存在差異；黃敏等[9]認為年齡對農(nóng)戶的退出意愿有顯著的負影響，年齡越大的農(nóng)戶越不愿意退出現(xiàn)有的宅基地；鄧梅娥等[10]認為家庭年均總收入高的農(nóng)戶，在合理的宅基地退出補償下愿意退出現(xiàn)有宅基地；彭長生[2]對農(nóng)戶退出意愿及產(chǎn)權(quán)認知進行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對宅基地繼承權(quán)和抵押權(quán)的認知狀況對其退出意愿有顯著影響，而對宅基地所有權(quán)和處置權(quán)的認知狀況對其退出意愿影響并不顯著。大部分學者從農(nóng)戶個體特征、家庭特征和宅基地特征三大因素入手研究了宅基地退出意愿，缺乏對其他主、客觀因素的考慮。

基于湖北省蘄春縣401份農(nóng)戶調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，從農(nóng)戶的個體特征、家庭特征、宅基地特征、宅基地政策認知和其他因素5個方面多角度、系統(tǒng)地分析了影響宅基地退出意愿的因素，通過實證分析提出了相應的政策建議，以期為當?shù)亻_展宅基地退出工作提供借鑒。

1 研究數(shù)據(jù)來源與方法

1.1 研究區(qū)概況

研究對象為選取湖北省具有代表性的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)蘄春縣，調(diào)查不同區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展水平下農(nóng)戶宅基地退出意愿程度。該地區(qū)隸屬于黃岡市，地處長江中下游以北，京九鐵路中段，鄂皖兩省交匯處；東連安徽，北倚大別山，地勢北高南低，地貌復雜。特殊的地理位置致使該區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較落后，農(nóng)民較為貧窮。全縣總?cè)丝?02.1萬人，轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦15個、省級園區(qū)2個、國家級濕地公園1個，共有村委會567個。全縣國土總面積為23.98萬hm2，其中，耕地面積5.6萬hm2，林地面積10.39萬hm2，水域面積3.11萬hm2。

1.2 數(shù)據(jù)來源

2017年7月通過分層抽樣的方法，對蘄春縣7個鎮(zhèn)28個村進行隨機問卷調(diào)查，調(diào)查對象為家庭戶主。通過訪談填寫問卷的方式，共獲調(diào)研問卷408份，其中有效問卷401份，問卷有效率為98.28%。

調(diào)查問卷主要有兩部分內(nèi)容。（1） 農(nóng)戶的個人信息：包括農(nóng)戶姓名、地址、電話和調(diào)查日期等；（2）農(nóng)戶宅基地相關(guān)信息：包括個體特征、家庭特征、宅基地特征和政策認知4個方面。

1.3 研究方法

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，將愿意退出宅基地的農(nóng)戶界定為Y=1，不愿退出的農(nóng)戶界定為Y=0。運用Stata 13.0軟件構(gòu)建Logistic二元回歸模型，對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素進行實證分析。模型如下：

式中，P表示農(nóng)戶愿意退出的概率，1-P表示農(nóng)戶不愿退出的概率，α代表常數(shù)項；x表示影響農(nóng)戶退出意愿的相關(guān)因素（表1），β代表變量的回歸系數(shù)，μ為隨機誤差項。

表1 影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的因素Table 1 Factors influencing farmers’homestead exit willingness

2 結(jié)果與分析

2.1 樣本特征

2.1.1 農(nóng)戶個體特征 包括被調(diào)查戶主的性別、年齡、受教育年限、專業(yè)技能4個指標。在被調(diào)查的農(nóng)戶中，男性戶主占91.02%，男性作為家庭戶主比例明顯較大，表明蘄春縣擁有家庭決策權(quán)的多為男性。小學及以下文化程度占比55.11%，初中文化占比30.42%，表明戶主文化水平普遍較低。大部分戶主未受過專業(yè)技能培訓，從事農(nóng)業(yè)的調(diào)查戶（258戶）占64.34%，從事非農(nóng)業(yè)的調(diào)查戶（143戶） 占35.66%，非農(nóng)行業(yè)以工業(yè)和服務業(yè)為主。

2.1.2 家庭特征 包括家庭總?cè)藬?shù)、外出務工人數(shù)占比、家庭年收入3個指標。家庭成員在4～7人的農(nóng)戶占60.35%，表明該區(qū)域家庭人口數(shù)相對較多。家庭外出務工人數(shù)≤1人的農(nóng)戶占比最大，為66.83%；外出務工人數(shù)≥3人的農(nóng)戶占10.97%；大部分農(nóng)戶選擇留在農(nóng)村，且由于家庭人口數(shù)量較多，不愿意退出宅基地。家庭收入以短工、外地打工、單位工資等工資性收入和補貼、救濟、子女饋贈、養(yǎng)老保險等轉(zhuǎn)移性收入為主，其中以工資性收入作為家庭主要收入來源的農(nóng)戶有253戶，占63.09%；家庭年收入在1萬元以下的農(nóng)戶有101戶，占25.19%；家庭年收入為1萬~3萬元的農(nóng)戶占45.39%，表明該地區(qū)大部分農(nóng)戶的家庭年收入偏低。

2.1.3 宅基地特征 包括宅基地數(shù)量、人均宅基地面積、宅基地住房結(jié)構(gòu)3個方面。只有1處宅基地的農(nóng)戶有334戶，占83.29%，表明該地區(qū)大部分農(nóng)戶為“一戶一宅”。宅基地使用面積≤140m2的農(nóng)戶有287戶，占71.57%；一部分農(nóng)戶的宅基地使用面積超出規(guī)定標準，存在浪費現(xiàn)象。擁有宅基地使用權(quán)證或已辦理暫未取得證的農(nóng)戶僅占樣本量的1/2，表明該地區(qū)農(nóng)戶缺乏獲取宅基地使用權(quán)證的意識。有83.29%的農(nóng)戶宅基地住房結(jié)構(gòu)為磚、石料或水泥結(jié)構(gòu)，僅14.22%的農(nóng)戶宅基地住房是鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，表明該區(qū)域農(nóng)戶住房條件相對較差。

2.1.4 政策認知及其他 包括人均宅基地面積標準、“一戶一宅”政策和城鎮(zhèn)購房情況。74.06%的農(nóng)戶不了解人均宅基地面積標準，62.09%的農(nóng)戶不了解“一戶一宅”政策。當?shù)赜嘘P(guān)宅基地的基本政策普及程度明顯較低，多數(shù)農(nóng)戶對“一戶一宅”和宅基地退出政策不了解。在被調(diào)查農(nóng)戶中，有87戶已經(jīng)或正準備在城鎮(zhèn)購房，但現(xiàn)在仍居住在農(nóng)村地區(qū)，占樣本量的21.70%。

2.2 農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素分析

由Logistic二元回歸結(jié)果（表2）可以看出，戶主年齡、戶主是否受過技能培訓、家庭總?cè)丝跀?shù)、家庭外出務工人數(shù)占比、家庭年收入、宅基地數(shù)量、是否了解“一戶一宅”政策、是否已經(jīng)或正準備在城鎮(zhèn)購房8個因素對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響顯著。

2.2.1 農(nóng)戶個體特征因素的影響 戶主年齡對宅基地退出意愿有顯著的消極影響，即：戶主年齡越大，退出意愿越弱。主要原因是農(nóng)戶年齡越大，思想觀念越不容易改變，不能適應新環(huán)境，需要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計，因此對宅基地的需求較強。

是否受過技能培訓對宅基地退出意愿有顯著的積極影響。受過技能培訓的農(nóng)戶，即使離開了農(nóng)村，也有維持基本生計的能力，因此，在合理補償機制下愿意選擇退出宅基地。

戶主性別對農(nóng)戶的宅基地退出愿意無顯著影響。愿意退出宅基地的農(nóng)戶中，男性有128人，占男性總數(shù)的35.07%；女性有15人，占女性總數(shù)的41.67%。不愿意退出宅基地的農(nóng)戶中，男性有237人，占男性總數(shù)的64.93%；女性有21人，占女性總數(shù)的58.33%。

農(nóng)戶受教育水平對其宅基地退出意愿無顯著影響。本回歸結(jié)果與常規(guī)認知有所差異，可能與所調(diào)查對象文化水平普遍較低有關(guān)。隨著農(nóng)戶受教育水平的提高，農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)政策和宅基地政策了解更加深入，接受新事物、新環(huán)境和新政策的能力更強，終將會對其宅基地退出意愿產(chǎn)生影響。

2.2.2 農(nóng)戶家庭特征因素的影響 家庭總?cè)藬?shù)對宅基地退出意愿有顯著的消極影響，即：家庭人口數(shù)越多，宅基地退出意愿越弱。主要是因為家庭人數(shù)越多，需要的房屋面積越大，生活成本越高，目前的退出補償措施尚不能滿足其生活需求。

外出務工人數(shù)占比和家庭年收入對宅基地退出意愿均有顯著的積極影響。主要原因是外出務工人數(shù)占比越高，家庭非農(nóng)收入比重越大，對農(nóng)村的依賴性越弱；家庭收入越高，擁有的財力更大，對改變現(xiàn)有的生活水平、生活質(zhì)量和生活環(huán)境有更高的要求，選擇退出宅基地的概率越高；收入來源較為豐富，農(nóng)業(yè)收入占比較低的家庭，對農(nóng)村宅基地的依賴性較弱，更容易選擇退出。

2.2.3 宅基地特征因素的影響 農(nóng)戶擁有的宅基地數(shù)量對其宅基地退出意愿有顯著的積極影響，即：宅基地數(shù)量越多，在得到合理補償后更偏向于選擇退出現(xiàn)有宅基地。

人均宅基地面積和住房結(jié)構(gòu)對農(nóng)戶的宅基地退出意愿均無顯著影響。主要原因是調(diào)研過程中農(nóng)戶對人均宅基地面積和住房結(jié)構(gòu)的表述存在一定的偏差，可能對實證結(jié)果產(chǎn)生影響；住房結(jié)構(gòu)為磚混的農(nóng)戶有391戶，茅草土木的房屋結(jié)構(gòu)只有10戶，磚混結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶占比97.51%，住房結(jié)構(gòu)類型單一，無法反映該因素對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響。

2.2.4 政策認知和其他因素的影響 了解“一戶一宅”政策的農(nóng)戶對宅基地退出的了解更為透徹，退出意愿明顯較高。已經(jīng)或準備在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)戶長時間脫離農(nóng)村生活，對農(nóng)村及宅基地的依賴程度較低，在政府宣傳引導和合理補償下，更愿意退出宅基地轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)居住。僅了解人均宅基地面積標準的農(nóng)戶，可能因不了解“一宅一戶”或宅基地退出的具體政策和補償標準，從而對其宅基地退出意愿無明顯影響。

表2 Logistic二元回歸模型結(jié)果Table 2 Results of Logistic binary regression model

3 政策建議

在理論分析和實證分析的基礎上，從研究區(qū)域農(nóng)戶的訴求出發(fā)，對宅基地退出工作提出如下對策和建議：

（1）明確宅基地產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度。明確農(nóng)戶取得宅基地的權(quán)利和義務，詳細記錄和分析當?shù)亻e置宅基地的情況，根據(jù)實際情況積極引導農(nóng)戶退出宅基地。

（2）加大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能培訓力度，提高農(nóng)戶可持續(xù)生計能力。為農(nóng)戶提供公益性技能培訓，提高農(nóng)戶職業(yè)技能和技術(shù)水平，拓寬就業(yè)渠道，便于實現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)；引入勞動密集型產(chǎn)業(yè)，廣泛吸納就業(yè)，鼓勵和引導農(nóng)戶從傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成規(guī)?；吞厣纳a(chǎn)模式，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)戶可持續(xù)生計能力。

（3） 保障農(nóng)戶基本權(quán)益，制定合理退出補償制度。嚴格規(guī)范宅基地的退出程序，制定合理的安置程序和補償制度，確保當?shù)卣皶r將退出補償款項發(fā)放到戶。針對不同區(qū)域的具體情況，在保證退出補償制度公平性和合理性的前提下，因地制宜賦予農(nóng)民多樣化的選擇權(quán)利，分步推進宅基地的退出工作，嚴格控制規(guī)范結(jié)余指標的使用和收益分配，維護農(nóng)村土地管理秩序[11]。

（4）加強政府宣傳力度，充分發(fā)揮基層組織靈活性。加大宅基地相關(guān)政策的宣傳力度，加強基層干部對相關(guān)政策的學習，切實做好政策普及工作，讓農(nóng)戶及時獲知政策信息；充分發(fā)揮基層組織靈活性，采用集中講解、入戶解答等多種方式進行宣傳，科學有效的引導農(nóng)戶做出選擇。