一、問題的提出

近年來，治理理論的中國化引入和應(yīng)用，折射出我國社會正在經(jīng)歷新一輪的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，創(chuàng)新社會治理已然成為我國國家發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念的重要組成部分，基層治理改革也已進(jìn)入黨和政府的核心話語體系。在“全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為實(shí)現(xiàn)中國“現(xiàn)代國家構(gòu)建”目標(biāo)的過程中，治理理論的適用性及有效性必然會經(jīng)歷中國本土經(jīng)驗(yàn)的挑戰(zhàn)和檢驗(yàn)，并最終在實(shí)踐應(yīng)用中體現(xiàn)出治理的“中國化方式”［1］。

改革開放前，我國城市基層社會的治理體系主要是以“單位制”為主、“街居制”為輔的管理體制，這一傳統(tǒng)基層管理體制的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家對社會的控制和滲透。改革開放后，隨著單位制的解體，各種社會矛盾和問題不斷向基層沉積和轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城市基層社會出現(xiàn)管理上的“真空”［2］（P52）。同時，隨著社會管理體制與公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，各級政府不斷將大量行政性、社會性事務(wù)向基層轉(zhuǎn)移，來自于組織體系改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重壓力使得城市基層治理體系呈現(xiàn)“全能化”“行政化”趨勢。針對上述治理困境，越來越多的學(xué)者開始將目光由“自治”轉(zhuǎn)向“共治”。隨著全球治理理論與治理實(shí)踐的發(fā)展，一種多元主體共治的體系應(yīng)勢而生，以應(yīng)對日益多樣化、復(fù)雜化的社會需求和碎片化、封閉式的官僚體制。由此，“多元共治”進(jìn)入新一輪城市基層治理創(chuàng)新視閾，發(fā)揮多元主體共同治理的作用、重塑社區(qū)并推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，成為近年來我國基層治理實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和改革新境界?；诙嘣仓误w系在全球范圍內(nèi)帶來的深遠(yuǎn)影響，政府購買服務(wù)作為備受各國推崇、應(yīng)用廣泛的治理工具應(yīng)運(yùn)而生，并迅速發(fā)展成為推動我國基層治理體系改革和創(chuàng)新的有力模式。近年來，上海、北京、深圳等地先后在購買社會組織服務(wù)方面進(jìn)行了積極而有益的探索，形成了一系列特色鮮明的地方模式。［3］（P91）當(dāng)前，在政府職能轉(zhuǎn)變、國家向社會賦權(quán)增能的過程中，政府購買社會組織服務(wù)已然成為我國城市基層多元共治中的一項(xiàng)重要創(chuàng)新舉措，源于實(shí)踐并用于指導(dǎo)實(shí)踐。正是在這種背景下，G市政府在全國率先啟動基層治理體制的改革創(chuàng)新。2011年，G市決定全面推進(jìn)街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)，并規(guī)定2012年6月底之前，完成全市所有街道家庭綜合服務(wù)中心的基本建設(shè)工作，同時推廣G市政府購買社會組織服務(wù)模式。項(xiàng)目通過政府購買社會組織服務(wù)的方式，由社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營，采用“3+2”的服務(wù)模式，即根據(jù)各街區(qū)服務(wù)需求的實(shí)際情況，以“長者、青少年和家庭”等重點(diǎn)群體的服務(wù)為核心，以“義工、外來工、婦女兒童、殘障人士、社區(qū)矯正、社區(qū)發(fā)展等”服務(wù)為輔，以項(xiàng)目制運(yùn)作的形式，面向全體社區(qū)居民提供專業(yè)的、多樣化的、優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。

在此背景下，RB街道家庭綜合服務(wù)中心的項(xiàng)目建設(shè)（以下簡稱RB項(xiàng)目）得以迅速鋪開。筆者在對RB項(xiàng)目進(jìn)行長時間參與式觀察后，注意到一個令人困惑的現(xiàn)象：近年來政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作的制度化取得了很大進(jìn)展，不論是政府官員的素質(zhì)，還是法令法規(guī)的制定完善等方面都有了很大進(jìn)步，但“行政關(guān)系人緣化”［4］（P215）的現(xiàn)象并沒有因此得到明顯改善。張云昊提出在基層政府實(shí)際運(yùn)行中，一個引人關(guān)注的是，無論是正式權(quán)力的獲取或行使，還是各種資源的競爭和分配，都存在著一種非正式的途徑，即通過個人或團(tuán)體的私下“關(guān)系行為”去獲取或行使職權(quán)，以爭取資源和現(xiàn)實(shí)利益最大化。［5］（P91-98）還有學(xué)者進(jìn)一步指出，當(dāng)今中國的非正式關(guān)系已經(jīng)廣泛滲透到政治、經(jīng)濟(jì)與社會生活的方方面面，利用非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來獲取資源和權(quán)力，已經(jīng)成為中國社會一個普遍存在的現(xiàn)象。本文將以RB項(xiàng)目為例，透過RB街道基層治理過程中呈現(xiàn)的各種“關(guān)系”，描述和解釋“關(guān)系”形成和運(yùn)作背后的動力機(jī)制，并進(jìn)一步探討G市基層治理的特殊樣態(tài)和空間格局。

二、基層治理的空間形態(tài)：各種“關(guān)系”的容器

“關(guān)系”在中國不僅僅指代關(guān)系結(jié)構(gòu)本身，它還有著伸縮的邊界和豐富的內(nèi)涵。中國人對于“關(guān)系”的理解不單單是指只有通過交往才能結(jié)成的紐帶，而更多還是指一種空間概念，或者說一種格局或布局性的概念。［6］（P135）早在20世紀(jì)40年代，費(fèi)孝通就指出：中國傳統(tǒng)社會的結(jié)構(gòu)狀態(tài)是“差序格局”，這種格局就“好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋”，“每個人都是他社會影響所推出的圈子的中心”，“一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄”［7］。因而，中國的社會關(guān)系是從一個人一個人逐漸推出去的，是私人聯(lián)系的增加，而社會范圍就是一張由私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。

（一）人情、面子與權(quán)力的“私”化

在中國，個人的社會關(guān)系成為個人社會地位的重要決定因素之一。［8］人們不僅依據(jù)個人本身的屬性和他所支配的資源來判斷一個人權(quán)力的大小，而且還會進(jìn)一步考慮他所屬的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。個人的社會關(guān)系網(wǎng)愈大，則代表他能夠運(yùn)作的資源就愈多，他在別人心目中的權(quán)力形象也就愈大，因而我們說講究人情法則的社會必然是一個關(guān)系取向的社會。［9］（P22）質(zhì)言之，在中國這種關(guān)系取向的社會中，個人所擁有的社會關(guān)系也是一種十分重要的權(quán)力。

“關(guān)系”和“人情”兩個詞本身并無貶義，隨著改革開放的深化及其所裹挾的高度市場化和貨幣化浪潮的侵襲，傳統(tǒng)的熟人社會向現(xiàn)代的陌生人社會快速轉(zhuǎn)型，城市基層在單位制時代所仰賴的人情和關(guān)系法則不斷被打破，“公共性和私人性”①的界限變得模糊不清。城市基層社會分化日益明顯，以利益為評判標(biāo)準(zhǔn)的時代逐漸成形，在這樣的背景下，傳統(tǒng)社會中人情往來上的“關(guān)系”發(fā)生了異化，隨之產(chǎn)生的是公共性的喪失和私人性的擴(kuò)展。城市基層治理是一項(xiàng)“公”的事業(yè)，是以所有人的福祉和公共服務(wù)為旨趣的，講求公平和公正。和鄉(xiāng)村社會的“非程式化”［10］（P59）有類似之處，城市基層社會也講求人情和面子，基層干部利用人情和面子做工作本來無可厚非。早有學(xué)者對此進(jìn)行過研究，并提出這是制度執(zhí)行過程中的一種“變通”手法。然而，任由異化的人情關(guān)系規(guī)則在城市基層治理中不斷擴(kuò)張卻是不可取的。正是在這個意義上，孫立平從社會資源配置的角度分析了中國當(dāng)前社會關(guān)系模式的兩個基本組成部分：縱向的庇護(hù)主義關(guān)系和橫向的工具性個人關(guān)系。［11］（P22-32）楊美慧進(jìn)一步證實(shí)，中國社會中的“關(guān)系”構(gòu)成了與國家正式分配相對應(yīng)的非正式的資源配置方式。［12］不論是縱向的庇護(hù)主義關(guān)系還是橫向的工具性個人關(guān)系，都屬于“私”的邏輯，與基層治理中的公共性有本質(zhì)差異，“關(guān)系”（或稱非正式關(guān)系）的運(yùn)作容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)的形成，在基層治理中很可能造成庇護(hù)主義盛行，派系斗爭激烈，從而改變城市基層治理的性質(zhì)，衍生出一系列嚴(yán)重的社會問題。G市RB項(xiàng)目的實(shí)踐再一次證明，對非正式關(guān)系的運(yùn)作在基層治理中有著典型的“化公為私”的作用。

值得關(guān)注的是，不論是社會組織還是各級政府，在很多項(xiàng)目實(shí)施中，其行為的主要動力都是“私”而非履行自身服務(wù)職能的“公”。甚至一些政府組織還鼓勵社會組織采用體制內(nèi)部盛行的做法，運(yùn)用“關(guān)系”去化解矛盾，而不是依靠自身的專業(yè)能力去爭取組織利益?！爸仃P(guān)系而輕能力”的普遍現(xiàn)象似乎也預(yù)設(shè)著，社會組織進(jìn)入基層治理空間中并非我們想象的那樣“高大上”，而經(jīng)常是謹(jǐn)小慎微，夾縫求生的狀態(tài)，展現(xiàn)在社會組織面前的基層政權(quán)“機(jī)關(guān)”重重，稍有不慎就可能落得“退場”的結(jié)局。

（二）庇護(hù)關(guān)系下的“暗箱”操作

周雪光在詳細(xì)比對中國官僚制度與韋伯式官僚制度的基礎(chǔ)上提出，中國官僚體制中的向上負(fù)責(zé)制誘發(fā)了以人際關(guān)系來規(guī)避風(fēng)險的傾向，所謂的“行政關(guān)系人緣化”指的就是中國政府組織內(nèi)部的人緣化傾向。對于上級官員而言，在正式規(guī)章制度缺失的情況下，需要利用人際關(guān)系來確保政治的忠誠和任務(wù)的完成；而對于下級官員來說，一方面需要人際關(guān)系來降低或規(guī)避在完成任務(wù)過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險，另一方面自身的晉升、獎懲和職業(yè)生涯在很大程度上直接取決于上級的主觀評判，其中非正式關(guān)系發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。正是中國政府官僚體制中的不確定性和風(fēng)險性導(dǎo)致了政府官員需要經(jīng)營自身的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，動員網(wǎng)絡(luò)資源完成上級任務(wù)，出現(xiàn)問題時又能夠規(guī)避風(fēng)險。這些做法加劇了政府官員在非正式關(guān)系基礎(chǔ)上形成的共謀行為，而行政關(guān)系人緣化則成為這些應(yīng)對策略所導(dǎo)致的后果。在這種背景下，行政關(guān)系的人緣化帶來了官僚體制內(nèi)部庇護(hù)關(guān)系的生產(chǎn)。作為一種特殊的非正式關(guān)系，庇護(hù)關(guān)系的形成和維系在于互惠互利的利益交換以及彼此之間信任和忠誠的情感融入。

隨著改革的進(jìn)一步深化，單純的行政“依附性庇護(hù)”逐漸演變成政治與經(jīng)濟(jì)行動者的“共生性庇護(hù)”關(guān)系。在共生性庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，政府官員作為權(quán)力的持有者，利用所掌握的公共資源支配權(quán)與被庇護(hù)者進(jìn)行交換，以獲取高額回報。而隨著G市政府購買服務(wù)的全面鋪開，一些經(jīng)濟(jì)行動者偽裝成專業(yè)服務(wù)類社會組織，與政府官員形成一種新的“共生性庇護(hù)”關(guān)系。在RB項(xiàng)目的競標(biāo)過程中，盡管大家形式上看到的都是按照正規(guī)程序開展各種活動，但還有更多對競標(biāo)起關(guān)鍵性作用的活動是在我們視野之外的，而這些活動恰恰就是那些上不了臺面的、逆制度程序的“非常規(guī)行動”②。這些非常規(guī)行動熱衷于追求庇護(hù)關(guān)系以實(shí)現(xiàn)自身現(xiàn)實(shí)利益最大化的目標(biāo)，而H先生就是一個地道的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營者。誠如前文所述，對于RB街道的主要領(lǐng)導(dǎo)而言，相對于體制內(nèi)部的熟人和外面的生人來說，與熟稔分利規(guī)則并游刃有余的H先生打交道，要容易和方便得多。由此，我們可以認(rèn)識到，在由基層政府掌控的、有待分配的基層資源和機(jī)會面前，基層干部在正式組織內(nèi)部進(jìn)行尋租行為是有一定風(fēng)險和難度的，但通過與體制外的行動者建立共生庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，相對來說風(fēng)險不大且收益也更高。

有學(xué)者提出，國家并不是一個統(tǒng)一的整體，而是被各種裂痕所圍困的結(jié)構(gòu)。裂痕之一產(chǎn)生于國家結(jié)構(gòu)同一層次上（國家權(quán)力）的不同代理人之間，不同代理人具有不同的行動目標(biāo)和價值取向；裂痕之二是由于政府官員對國家的忠誠不斷下降而產(chǎn)生［13］（P70），這進(jìn)一步誘發(fā)了體制外被庇護(hù)者趨向于到政府組織內(nèi)部需求庇護(hù)。庇護(hù)關(guān)系多數(shù)是一種工具性關(guān)系，庇護(hù)者和被庇護(hù)者不過是利用這種非正式關(guān)系進(jìn)行權(quán)力與利益的交換，以實(shí)現(xiàn)各自現(xiàn)實(shí)利益的最大化。那些所謂的在庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中形成的各種“朋友關(guān)系”“兄弟關(guān)系”不過是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的偽裝，在絕大多數(shù)情況下，只有依靠經(jīng)濟(jì)利益的紐帶，彼此間的關(guān)系才能得以維系。有趣的是，盡管如此，我們還是可以觀察到庇護(hù)關(guān)系形成的基礎(chǔ)是相互熟悉、相互信任的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而庇護(hù)關(guān)系又不是純粹的利益關(guān)系。

三、基層治理的空間實(shí)踐：正式權(quán)力的非正式運(yùn)作

布林克霍夫認(rèn)為，一個支持性的法律框架對具有活力的非政府性組織和充滿生氣的公民社會的出現(xiàn)，以及構(gòu)建有效的伙伴關(guān)系都是首要的［14］（P3-18）。G市意欲通過購買服務(wù)的創(chuàng)新舉措改變以往政府單一提供公共服務(wù)的格局，并推動社會治理體制的改革，然而實(shí)然與應(yīng)然之間卻存在著偏離。G市關(guān)于政府購買服務(wù)的制度框架仍不成熟，相關(guān)體系尚在進(jìn)一步摸索并不斷調(diào)整中。

（一）項(xiàng)目招標(biāo)：兩種不同的版本

事實(shí)上，關(guān)于G市RB項(xiàng)目的公開招標(biāo)一直存在著兩個版本。一種是經(jīng)過政府和學(xué)術(shù)界的一致認(rèn)可，用于對外交流的“官方”正式版本。各街道確立項(xiàng)目需求意向后通過公開招投標(biāo)的方式選擇社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，在中標(biāo)機(jī)構(gòu)公示過后區(qū)民政局、項(xiàng)目所在街道和中標(biāo)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)三方簽訂合同。區(qū)民政局為合同組織實(shí)施的監(jiān)督方（丙方），街道辦事處為服務(wù)的購買方（甲方），社工機(jī)構(gòu)為服務(wù)的提供方（乙方），合同以三年為一個周期，周期內(nèi)一年一簽。在合同期內(nèi)民政局組織第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行一年兩次的服務(wù)評估和不定期的服務(wù)抽查工作，目的是考核中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)服務(wù)開展和項(xiàng)目落實(shí)情況。評估成績結(jié)果為不合格的社工機(jī)構(gòu)自動不再續(xù)約，評估成績結(jié)果為基本合格的社工機(jī)構(gòu)由區(qū)民政局責(zé)令其在期限內(nèi)完成整改工作，對評估成績結(jié)果為合格及以上的社工機(jī)構(gòu)報批發(fā)放下一筆服務(wù)經(jīng)費(fèi)③，實(shí)現(xiàn)“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”的家庭綜合服務(wù)中心創(chuàng)新模式。

在正式的版本之外，筆者通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作遠(yuǎn)比上述文件規(guī)范要復(fù)雜得多，我們暫且把它稱為一種隱性化的實(shí)際版本。也有其他學(xué)者注意到這一點(diǎn)并指出，“人脈”的關(guān)系運(yùn)作在社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)獲取項(xiàng)目中起到舉足輕重的作用，在某些項(xiàng)目的招投標(biāo)中就出現(xiàn)了可能的“陪標(biāo)”現(xiàn)象。［15］（P99-121）

什么叫“陪標(biāo)”？為什么需要“陪標(biāo)”？只有弄清楚這兩個問題，才有可能揭開實(shí)際版本的廬山真面目。所謂陪標(biāo)，是指在項(xiàng)目進(jìn)入招投標(biāo)程序前，服務(wù)采購方就已經(jīng)確定了意向機(jī)構(gòu)，然后由意向機(jī)構(gòu)自行聯(lián)系和邀請關(guān)系機(jī)構(gòu)共同參加競標(biāo)，以便確保意向機(jī)構(gòu)達(dá)到中標(biāo)目的的舉動。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第28條規(guī)定：“投標(biāo)人少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)?！辈浑y看出，即便采購方已經(jīng)有了意向單位，但還至少要有另外兩家具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目能力、資信良好的法人或者其他組織參與投標(biāo)，否則會導(dǎo)致流標(biāo)和重新招標(biāo)。因此，為了能夠確定無疑地投中標(biāo)底，采購方都會有意無意地暗示，要求意向機(jī)構(gòu)事前邀請其他兩家關(guān)系機(jī)構(gòu)參與競標(biāo)，以確保招標(biāo)流程在形式上符合程序。

這種現(xiàn)象，在G市政府購買服務(wù)全面鋪開的過程中逐漸成為一種“常態(tài)”。凱特爾的研究發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)“并不總是那么容易發(fā)展或促進(jìn)競爭”，“為社會服務(wù)尋找供應(yīng)商，特別是合格的非營利組織，常常不是一件容易的事情”［16］（P132）。作為一個新出現(xiàn)的新生事物，取得合法注冊身份且具備一定資質(zhì)同時還具有相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的社工機(jī)構(gòu)本就不多，如若按照招投標(biāo)的正常程序進(jìn)行，則有可能出現(xiàn)重復(fù)流標(biāo)的現(xiàn)象。出于自身利益考慮，采購方傾向于招標(biāo)前會與競標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行洽談溝通，并最終達(dá)成一定合作意向，這就有可能催生違規(guī)行為，產(chǎn)生一些隱性契約或是內(nèi)部約定等。政府購買公共服務(wù)的過程，實(shí)際上是公共權(quán)力干預(yù)下的利益分配過程。［17］（P82）曾永輝指出在一般情況下，招標(biāo)公司由街道具體負(fù)責(zé)，這就造成凡是與街道關(guān)系密切的機(jī)構(gòu)都能夠得到“關(guān)切”和“特殊照顧”，甚至可以量身定制招標(biāo)文件中“商務(wù)部分和技術(shù)部分”的得分設(shè)置，人為操控評標(biāo)專家組人員，導(dǎo)致“蘿卜標(biāo)”“圍標(biāo)”等有失公允的現(xiàn)象時有發(fā)生。［18］（P101）

（二）政府購買：非正式關(guān)系主導(dǎo)下的“競爭”

組織研究很早就發(fā)現(xiàn)，組織成員間不僅有建立在正式結(jié)構(gòu)之上的正式關(guān)系，同時也有與組織正式結(jié)構(gòu)不同的非正式關(guān)系（也被稱為社會關(guān)系或私人關(guān)系）。正式關(guān)系一般指的是按制度執(zhí)行的關(guān)系，具有一般性和普遍性的特征，在官僚體制內(nèi)指的是科層關(guān)系，表示公事公辦；非正式關(guān)系多指代正式關(guān)系之外的各種社會關(guān)系，具有特殊性，組織成員間的互動因社會關(guān)系的迥異而截然不同。非正式關(guān)系不僅體現(xiàn)為互惠的和特殊的人際關(guān)系，而且深深根植于中國傳統(tǒng)的深層文化和合乎情理的邏輯之中。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著重大變遷，非正式關(guān)系延伸到更為廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。非正式關(guān)系的運(yùn)用在基層政府運(yùn)行中表現(xiàn)得相當(dāng)深刻和廣泛，相對于科層制體系的程式化和制度化的剛性約束，非正式關(guān)系所創(chuàng)造的靈活性空間對基層官員而言，更具有吸引力。非正式關(guān)系不僅是政府官員獲取權(quán)力資源的決定性因素，而且還是權(quán)錢交易活動實(shí)現(xiàn)的重要依托。RB項(xiàng)目之中是否存在權(quán)錢交易的違規(guī)內(nèi)幕，根據(jù)筆者有限的調(diào)查，還不得而知，但是我們卻可以從RB項(xiàng)目背后復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中找到一些蛛絲馬跡。

結(jié)合RB項(xiàng)目的實(shí)踐可以認(rèn)識到，較為明顯的是通過“臺面下”的談判和極有可能存在的、制度外的私下交易來“購買”公共服務(wù)。不僅如此，G市所謂的競爭性招投標(biāo)就筆者看來更像是一場“表演”，社工機(jī)構(gòu)在臺上演戲，政府在臺下看戲。由此，G市自上而下發(fā)起的這場政府購買服務(wù)的運(yùn)動其實(shí)是政府主導(dǎo)下的一場“造勢”，而所謂的“表演”其實(shí)就是當(dāng)購買服務(wù)的倡導(dǎo)者（例如學(xué)者、改革派官員等）意圖建立多元共治社會治理模式的時候，基層政府就需要和社會組織相互配合在基層造“勢”來迎合這種意圖。

或許正如斯萊克所指出的，政府購買公共服務(wù)不像是出于對公共的經(jīng)濟(jì)理性的信仰，而更像一種象征性的政治行為，它并不追求競爭和低成本，而只用來向外界表態(tài)“政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫了出來，它并不侵占私人市場，變得越來越小、越來越有效了”［19］(P296-315)。顯然，對于G市基層政府而言，對政府購買家庭綜合中心服務(wù)項(xiàng)目的關(guān)注并不在于項(xiàng)目效益，而是對“象征意義的追求遠(yuǎn)勝于服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)踐”，購買不再是一種“政策工具”，而搖身一變成為一項(xiàng)“政治任務(wù)”。綜上，G市政府購買公共服務(wù)歸根結(jié)底并沒有形成一種真正意義上的契約式市場行為，而仍舊停留在政府“自上對下”的行政行為上。

四、基層治理的空間格局：正式與非正式的耦合

隨著G市政府購買服務(wù)的推進(jìn)，筆者發(fā)現(xiàn)基層政府組織的治理能力并沒有得到很大改善，相反，大量謀利行為和越位行為的存在，導(dǎo)致基層政權(quán)的合法性被逐步消解。中國城市基層治理尚未真正實(shí)現(xiàn)制度化治理，而是充滿了半正式和非正式的治理技術(shù)，本文將這種半正式或非正式的治理實(shí)踐所生產(chǎn)出的基層治理空間視為一種“半制度化”的治理空間。所謂“半制度化”指的是從普遍認(rèn)可的固定化模式向特殊的、不固定的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)化的過程，在基層規(guī)則混亂的治理實(shí)踐中，G市的基層治理并沒有朝著規(guī)范化、有序化的方向變遷，而是向著多重規(guī)則甚至無規(guī)則的方向發(fā)展。G市的實(shí)踐最終證明，中國城市基層治理空間既不同于西方的公民社會，也不是像制度設(shè)計層面描述的多元共治結(jié)構(gòu)，而是充滿了種種實(shí)用性、技術(shù)性的治理痕跡，以一種“中國特色”的基層治理樣態(tài)存在著，且將長期存在下去，這是一種“半制度化”的彈性治理空間，意味著低規(guī)范性、低組織性以及高自利性。

RB項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)表明，脫離了正式制度規(guī)則束縛的基層官員變得日益追求個人利益最大化，行政關(guān)系人緣化以及非正式關(guān)系的運(yùn)作導(dǎo)致正式制度規(guī)則下的合法性開始消解?；鶎庸賳T為了規(guī)避謀利的風(fēng)險，會有選擇地執(zhí)行政策安排，刻意歪曲理解甚至規(guī)避正式制度的設(shè)置?；鶎诱男袆舆壿嬕餐怯苫鶎庸賳T的動機(jī)所決定，政府行為的關(guān)鍵是由主要負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人所左右的，領(lǐng)導(dǎo)人的趨利行為暗示著其掌權(quán)的政府組織的行為方式也將是趨利性的。質(zhì)言之，基層政府將“政府購買社會組織服務(wù)，創(chuàng)新基層治理”這一國家意志僅僅用于服務(wù)自身意志的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)合RB項(xiàng)目的實(shí)踐，筆者發(fā)現(xiàn)這些非正式制度的嵌入使得基層治理機(jī)制發(fā)生嬗變，同時亦引發(fā)制度自身的調(diào)整。隨著現(xiàn)代治理規(guī)模的不斷擴(kuò)大，正式制度得以貫徹執(zhí)行的鏈條相應(yīng)拉長，更多的政府部門和官員參與到執(zhí)行的過程中。但是，身處其中的官員并不是機(jī)械性地執(zhí)行上級命令的“應(yīng)聲蟲”，而是由帶有各自想法、情感、利益的社會人構(gòu)成，他們也遵循自利人原則，并追求現(xiàn)實(shí)利益最大化。在RB項(xiàng)目的實(shí)施中，我們可以窺見一二：在S社工服務(wù)機(jī)構(gòu)不能順利中標(biāo)甚至產(chǎn)生質(zhì)疑抗?fàn)幍南敕〞r，街道辦的直管領(lǐng)導(dǎo)能夠從中進(jìn)行干預(yù)和強(qiáng)勢回應(yīng)，在一定程度上體現(xiàn)了基層政權(quán)對正式規(guī)則的遵守，但是為了避免S社工服務(wù)機(jī)構(gòu)不服從安排而中途撤出投標(biāo)，直管領(lǐng)導(dǎo)不得不搬出未來合作機(jī)會和領(lǐng)導(dǎo)面子進(jìn)行說服，最終使得正式規(guī)則被非正式關(guān)系所打破。從實(shí)用性來看，這種“半制度化”的實(shí)體治理方式確實(shí)能夠達(dá)到官民兩便的治理效果［20］，但不容忽視的是如何把握“正式與非正式”之間的度，塑造“正式與非正式”之間總體性的“利益平衡”，成為下一步繼續(xù)研究的方向。值得一提的是，本文并不是要對現(xiàn)有基層治理模式進(jìn)行一種道德或價值上的評判，而是在于通過分析和揭示基層政權(quán)的關(guān)系運(yùn)作機(jī)制，展現(xiàn)不同場景和情境下基層治理空間的動態(tài)面向，進(jìn)而深刻理解具有中國特色的治理實(shí)踐的復(fù)雜性和多變性。

五、結(jié) 語

在半制度化的治理模式中，政府購買服務(wù)項(xiàng)目并沒有真正按照國家意志發(fā)揮作用，社會組織獲得項(xiàng)目主要依靠的是“關(guān)系”而不是“能力”。G市政府購買服務(wù)的大動作并沒有真正帶來城市基層治理向多元共治機(jī)制的轉(zhuǎn)型，也沒有帶來基層社會力量的壯大與基層自治的出現(xiàn)，但同時這也并不意味著國家對基層社會治理沒有進(jìn)行有力形塑，事實(shí)的真相似乎介于“國家權(quán)力弱化”與“社會力量不足”兩種觀點(diǎn)之間。根據(jù)這一理路，與其把政府購買服務(wù)視為一個培育社會力量的過程，或是一個國家試圖重新控制社會的動員嘗試，不如把它視為一個國家與社會在基層互動的事件，這一事件的動力來自于國家的主動變革，卻受到了基層政權(quán)非正式運(yùn)作邏輯的消解，受到了基層社會既有關(guān)系結(jié)構(gòu)的制約，導(dǎo)致整個基層治理空間規(guī)則的混亂，使得整個政府購買服務(wù)的過程呈現(xiàn)出一種碎片化的面向，其結(jié)果既不是國家希望看到的，也不是基層社會希望看到的。這就進(jìn)一步引發(fā)筆者的思考：在基層治理新舊困境迸發(fā)的過程中，如何找回國家自主性，又如何找回社會自主性。

找回國家自主性：公共性再造。誠如前文所述，國家是普遍意義上“公”的代表，而基層治理的實(shí)踐所反映的卻是基層官員、體制外被庇護(hù)者乃至社會組織“私”的利益表達(dá)問題。國家的制度安排被官僚體制所吸納并按照官僚體制內(nèi)部的規(guī)則和共謀邏輯執(zhí)行，國家的項(xiàng)目資金被基層所俘獲并按照體制外被庇護(hù)者與基層官員內(nèi)部約定的利益規(guī)則完成分配，基層治理遭遇到大量私利和無原則行為，資源再分配中國家自主性喪失的問題得以凸顯。要形塑國家的“公”而克服其他主體的“私”就必然要找回國家自主性，而公共性再造成為近年來加強(qiáng)國家政權(quán)建設(shè)的可行性路徑之一。無論是政治領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域，公共性問題都是現(xiàn)代國家發(fā)展的一個核心議題。從前文的分析中，我們可以得知，無論是國家本身治理轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性還是制度執(zhí)行的低效性及基層社會實(shí)踐的具體化，都是造成公共性喪失的主要影響因素。

找回社會自主性：社會性歸位。根據(jù)米格代爾“社會中的國家”的分析路徑可知，國家影響著社會，社會也反過來影響著國家，國家與社會力量的對比是持續(xù)變動的，但是不管如何變動，他們中的任何一方都無法建立起絕對的權(quán)威。最終，國家與社會的持續(xù)博弈導(dǎo)致形成一個“社會中的國家”，國家的有限性是顯而易見的，如果我們理解了國家內(nèi)生的有限性，那么實(shí)現(xiàn)社會性的歸位，推動社會發(fā)揮其不可替代的作用是大勢所趨。一是完善利益表達(dá)機(jī)制。加強(qiáng)社會組織利益訴求的制度建設(shè)，從制度上保障落實(shí)自下而上的話語權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；加強(qiáng)社會組織利益訴求表達(dá)的法律體系建設(shè)，有針對性地根據(jù)社會組織的非營利性特征因地制宜制定相關(guān)的政策法規(guī)，并將社會組織表達(dá)利益訴求的方式和程序進(jìn)一步納入法律法規(guī)體系中；合理發(fā)揮自媒體在利益表達(dá)中的作用，應(yīng)用媒體理性表達(dá)社會組織利益訴求的功能。二是推進(jìn)社會組織分類。對社會組織進(jìn)行分類有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求的多元化回應(yīng)，有助于推動公共服務(wù)品質(zhì)向縱深化發(fā)展。

注釋：

①公共性一般指代事物不以個人意志為轉(zhuǎn)移，是一套大眾認(rèn)可的社會運(yùn)作機(jī)制；私人性則往往是個體經(jīng)濟(jì)地位、認(rèn)知方式和情感偏好等的體現(xiàn)。

②根據(jù)學(xué)者張兆曙的研究指出，非常規(guī)行動就是指那些在安排社會行動的過程中“不按套路（或常規(guī)）出牌”，或者在例行化的行動程序和路徑之外“另起爐灶”的行動。

③按照G市2011年9月發(fā)布的《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施辦法》規(guī)定，一年一撥款（分三次），政府購買服務(wù)資金在合約簽訂生效之日起15個工作日內(nèi)撥付55%，年度中期評估結(jié)束后15個工作日內(nèi)撥付40%，年度末期評估合格后撥付5%。