關(guān)鍵詞 行政違法行為 檢察監(jiān)督 行政公益訴訟

作者簡介：潘威偉，崇左市人民檢察院民事行政檢察科副科長，二級檢察官，研究方向：民事行政檢察業(yè)務(wù)。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.168

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！痹撜撌龀浞煮w現(xiàn)了黨和國家加強行政違法行為檢察監(jiān)督的決心，進而實現(xiàn)促進依法行政、推進依法治國的目的。監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)聚焦監(jiān)督主責主業(yè)，行政違法行為的檢察監(jiān)督成為檢察機關(guān)的一個發(fā)力點。在推進行政違法行為檢察監(jiān)督工作過程中，監(jiān)督邊界亟需明確，進而確定監(jiān)督范圍和方式。

本文首先對行政違法行為檢察監(jiān)督的觀點進行辨析，基于對近年來檢察機關(guān)督促履職業(yè)務(wù)探索的反思，結(jié)合《中華人民共和國行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，本文試圖將對行政違法行為的檢察監(jiān)督分為訴訟性監(jiān)督和非訴訟性監(jiān)督，訴訟性監(jiān)督如檢察機關(guān)提起行政公益訴訟與行政訴訟法律監(jiān)督，非訴訟性監(jiān)督如發(fā)出督促履職檢察建議。以檢察權(quán)的程序性、訴訟性及謙抑性特征為切入點，提出行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)在訴訟框架下進行，在此基礎(chǔ)上，監(jiān)督對象可劃分為有明確具體的行政相對人與無明確具體相對人但損害公益的行政違法行為，最后明確了監(jiān)督方式。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的觀點辨析

對于行政違法行為的檢察監(jiān)督，相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋并沒有進行明確的概括，當前學界也未達成一致的觀點。有以下三種代表性觀點：第一種觀點認為，檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督是指檢察機關(guān)將特定的違法行政行為提起訴訟，由法院加以裁判，從而達到制裁違法行政行為、維護行政法律秩序的目的。 第二種觀點則將行政違法行為檢察監(jiān)督等同于一般監(jiān)督。一般監(jiān)督是憲法和法律規(guī)定的檢察機關(guān)的一項職權(quán)，即對國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)的決議、命令和措施以及國家機關(guān)工作人員的行為的合法性實行法律監(jiān)督。 第三種觀點認為，對行政違法的檢察監(jiān)督的本質(zhì)可以概括為：檢察機關(guān)為確保法律的統(tǒng)一正確實施，依法對行政機關(guān)、其他行政公務(wù)組織及其公務(wù)人員實施的違反行政法律規(guī)范的抽象或具體行政行為所進行的法律監(jiān)督。

第二種觀點可稱為一般監(jiān)督說，該觀點極大擴充了行政違法行為檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍，跟以前蘇聯(lián)為代表的一些社會主義國家法律規(guī)定檢察機關(guān)享有的一般監(jiān)督權(quán)相似。該監(jiān)督模式的監(jiān)督范圍十分廣泛，將檢察機關(guān)置于一種十分超脫的地位。這種監(jiān)督模式與紀委、監(jiān)察委、審計等機關(guān)的監(jiān)督范圍重疊，換言之，與我國當前監(jiān)督權(quán)力的分工配置不相符。在我國當前體制下，檢察機關(guān)進行一般監(jiān)督既沒有必要，而且也難以實現(xiàn)。

第三種觀點可稱為法律監(jiān)督說，其將對行政違法行為的檢察監(jiān)督與憲法關(guān)于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)定位緊密結(jié)合，試圖從法律監(jiān)督的要素著手對行政違法行為檢察監(jiān)督進行界定。但該觀點認為監(jiān)督的對象是行政主體實施的違反行政法律規(guī)范的行政行為，這不免與法院的行政訴訟，即審判監(jiān)督的監(jiān)督對象存在重合。對于監(jiān)督方式是法律監(jiān)督的論述實際上還是沒有揭示行政違法行為檢察監(jiān)督的實質(zhì)。其認為法律監(jiān)督方式包括訴訟性監(jiān)督和非訴訟性監(jiān)督，訴訟性監(jiān)督如檢察機關(guān)提起行政公益訴訟與行政訴訟法律監(jiān)督，非訴訟性監(jiān)督如發(fā)出督促履職檢察建議。其中，督促履職業(yè)務(wù)是指負有國家或者社會公共利益監(jiān)管職責的有關(guān)部門或單位不履行或怠于履行職責，致使國家利益、社會公共利益受到或可能受到重大損害，檢察機關(guān)通過發(fā)出檢察建議的方式督促其履行職責。如果將非訴訟性監(jiān)督結(jié)合法律監(jiān)督說觀點的監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督對象，則有可能使行政違法檢察監(jiān)督朝一般監(jiān)督的方向發(fā)展。因為非訴訟性監(jiān)督可以針對除提起行政公益訴訟的情形之外的其他行政違法情形，范圍十分地寬泛。

第一種觀點可稱為行政公訴說，其以監(jiān)督方式為角度對行政違法行為檢察監(jiān)督進行界定，認為行政違法行為檢察監(jiān)督實質(zhì)就是檢察機關(guān)依法提起行政公益訴訟。盡管行政公益訴訟作為對行政違法行為檢察監(jiān)督的重要方式，但顯然不是唯一的方式。行政訴訟法律監(jiān)督中的裁判監(jiān)督也間接發(fā)揮著監(jiān)督行政機關(guān)違法行政行為的作用，以下將專門論述。此外，對于地位弱勢的行政相對人，檢察機關(guān)還可支持起訴。

本文認為，行政違法行為檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)對特定的行政違法行為在訴訟框架下進行監(jiān)督，具體包括對有明確具體的行政相對人的行政違法行為進行支持起訴與行政訴訟法律監(jiān)督，對沒有明確具體的行政相對人卻又損害國家利益與社會公共利益的行政違法行為提起行政公益訴訟。以下將基于檢察權(quán)的三個特征對行政違法行為檢察監(jiān)督的框架、范圍及方式進行論述。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的框架

（一）檢察權(quán)的程序性

檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)在很多方面存在區(qū)別，其中一個顯著而重要的區(qū)別就是檢察權(quán)的程序性特征。行政權(quán)的行使是指行政機關(guān)根據(jù)憲法及法律的授權(quán)，組織、管理行政事務(wù)。審判權(quán)的行使是指審判機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對各類訴訟案件和特定的非訴訟爭議作出判決裁定。審判權(quán)和行政權(quán)均屬于實體權(quán)力，行政權(quán)與審判權(quán)的行使通常會直接影響當事人實體權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容。檢察權(quán)是監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的權(quán)力，在檢察權(quán)里沒有任何行政決定權(quán)和審判裁決權(quán)，只有作出某項程序性的決定，引起一定程序的權(quán)力，這就是檢察權(quán)的程序性特征。 這一特征具體體現(xiàn)在兩方面，一方面是檢察權(quán)的行使通常只能啟動一定的程序，沒有任何實體處分權(quán);另一方面是檢察權(quán)一旦行使，就必然引起相應(yīng)的程序。

正因檢察權(quán)具有程序性的特征，所以行政違法行為的檢察監(jiān)督中，檢察機關(guān)不應(yīng)也不能直接通過適用法律、行政法規(guī)等判定某一行政行為是否確實違法，因為檢察權(quán)并沒有實體裁決的權(quán)能，而是應(yīng)當通過啟動一定的程序，即將行政行為引入訴訟程序中，由法院對行政行為是否違法進行審查并作出裁決。針對檢察機關(guān)對行政違法行為進行非訴訟性監(jiān)督而言，即檢察機關(guān)在督促履職業(yè)務(wù)中直接發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書，其目的在于讓行政機關(guān)采納檢察建議并糾正行政違法行為，但檢察權(quán)的行使應(yīng)當引起一定的程序，從這個角度分析，該做法值得反思。因為在此情形下檢察建議已經(jīng)運用相關(guān)的實體法對行政違法行為進行審查且得出結(jié)論，但并不能啟動相應(yīng)的法律程序，與檢察權(quán)的程序性特征相悖。且如果只是發(fā)出沒有法律強制力保障的檢察建議，進行所謂的柔性監(jiān)督，如果行政機關(guān)不采納檢察建議，那就直接導(dǎo)致檢察權(quán)的權(quán)威受損，降低司法公信力。

就行政公益訴訟而言，盡管行政公益訴訟訴前檢察建議與先前檢察機關(guān)探索的督促履職業(yè)務(wù)發(fā)出的檢察建議存在相似之處，但差異也十分明顯。訴前檢察建議與督促履職檢察建議都是檢察機關(guān)建議行政機關(guān)依法履職的方式。督促履職的檢察建議缺乏國家強制力的保障，建議是否采納主要取決于行政機關(guān)。而在行政公益訴訟中，如相關(guān)行政機關(guān)接到訴前檢察建議后在規(guī)定的回復(fù)期仍不依法履職整改的，檢察機關(guān)可依法提起行政公益訴訟，有了這一剛性措施，一方面契合檢察權(quán)程序性的特點，另一方面也有利于促進訴前檢察建議的采納，從而取得良好的辦案效果。

（二）檢察權(quán)的訴訟性

檢察監(jiān)督與其他各種形式監(jiān)督的根本區(qū)別在于它的訴訟性。 總結(jié)檢察機關(guān)傳統(tǒng)的監(jiān)督業(yè)務(wù)，訴訟性主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督活動以相關(guān)程序法為依據(jù)，遵照訴訟程序進行。新刑事訴訟法、修改后的民事訴訟法與行政訴訟法均對檢察機關(guān)法律監(jiān)督的原則、范圍、內(nèi)容及方式進行了明確而具體的規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)嚴格遵守這些規(guī)定進行法律監(jiān)督。第二，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督基于訴訟程序展開，具體包括刑事偵查、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督及民事訴訟活動和行政訴訟活動的審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。第三，檢察監(jiān)督以國家強制力作為保障，通過訴訟的途徑以獲取實際監(jiān)督效果。這與檢察機關(guān)作為司法機關(guān)的定位是緊密相連的，司法機關(guān)的本職工作就是行使司法權(quán)。刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)批捕權(quán)、公訴權(quán)及抗訴權(quán);民事訴訟法和行政訴訟法賦予檢察機關(guān)抗訴權(quán)、再審檢察建議權(quán)等。

檢察機關(guān)傳統(tǒng)監(jiān)督業(yè)務(wù)基本上是對法院的審判活動進行監(jiān)督，但對此進行歸納總結(jié)形成的經(jīng)驗對規(guī)范行政違法行為檢察監(jiān)督具有一定啟示，換言之，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督仍應(yīng)保留在訴訟框架內(nèi)，不應(yīng)有所突破。第一，當前的行政違法行為檢察監(jiān)督仍由訴訟法加以規(guī)定。較為典型的是修改后的行政訴訟法規(guī)定了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度。而對行政違法行為直接提出檢察建議由《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百一十二條規(guī)定，但該規(guī)則主要用于規(guī)范檢察機關(guān)的民事訴訟法律監(jiān)督活動，對有關(guān)單位的工作發(fā)出改進的檢察建議只是附帶提及，況且《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》并沒有對此作出規(guī)定。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（高檢發(fā)[2009]24號）第五條也對檢察機關(guān)提出檢察建議作了規(guī)定，但將適用范圍嚴格限定為在檢察工作中發(fā)現(xiàn)的特定情形。第二，對行政違法行為進行非訴訟性監(jiān)督有可能導(dǎo)致行政違法行為檢察監(jiān)督往一般監(jiān)督的方向發(fā)展。對行政違法行為非訴訟性監(jiān)督實質(zhì)上就脫離訴訟程序，直接由檢察機關(guān)依據(jù)實體法對行政機關(guān)的行政行為合法性進行審查，這一方面會導(dǎo)致行政違法行為檢察監(jiān)督的辦案范圍與法院行政訴訟的受案范圍發(fā)生交叉，影響司法權(quán)力的分配格局，另一方面會因檢察監(jiān)督的范圍大大擴大而難以確定監(jiān)督的邊界。第三，如前所述，對行政違法行為的非訴訟性監(jiān)督因缺乏相應(yīng)的國家強制力作為保障，發(fā)出督促履職的檢察建議后主要靠行政機關(guān)自覺采納才發(fā)生效果，其監(jiān)督效果并不太理想。

（三）檢察權(quán)的謙抑性

權(quán)力謙抑原則是現(xiàn)代法治理念中非常重要的內(nèi)容，其基本含義是，國家公權(quán)力機關(guān)，特別是司法機關(guān)，在行使權(quán)力時要保持克制，要盡量避免與其他機關(guān)的沖突以及對于公民生活的過度干預(yù)。 我國憲法及相關(guān)法律對公權(quán)力進行了配置，不同的國家機關(guān)被授予了不同的權(quán)力，并確定了國家機關(guān)間相互的分工協(xié)作配合關(guān)系。然而，國家機關(guān)之間還是會出現(xiàn)職權(quán)相互沖突的情形，換言之，兩個國家機關(guān)同時都對同一事項主張行使權(quán)力。為了保證國家機關(guān)高效行使職權(quán)且避免內(nèi)耗，國家機關(guān)應(yīng)相互間保持謙讓克制，避免出現(xiàn)權(quán)力的對抗與摩擦。行政違法行為檢察監(jiān)督也應(yīng)遵循權(quán)力謙抑原則。

在對違法行政行為進行監(jiān)督的機關(guān)包括審判機關(guān)、國家監(jiān)察委員會、行為機關(guān)的上級行政機關(guān)及立法機關(guān)，具體的方式包括行政訴訟、違法違紀處理、行政復(fù)議、立法監(jiān)督等。檢察機關(guān)對違法行政行為進行非訴訟性的監(jiān)督，勢必會與前述的公權(quán)力監(jiān)督發(fā)生沖突。以比較典型的行政訴訟及行政復(fù)議為例，當事人發(fā)現(xiàn)其權(quán)益因違法行政行為而受損，其可以視具體情況申請行政復(fù)議或者直接提起行政訴訟，即現(xiàn)行的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下已經(jīng)為當事人提供救濟途徑，檢察機關(guān)介入并不妥當，否則就會出現(xiàn)職權(quán)沖突。因此，我們應(yīng)該承認行政違法行為檢察監(jiān)督的作用是有限的，因此要避免檢察權(quán)的過度使用。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍

科學合理界定行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍，結(jié)合上述分析，本文認為可以從以下兩個方面著手：

一方面是檢察機關(guān)對具有明確具體行政相對人的行政違法行為進行監(jiān)督。檢察機關(guān)可以通過行政訴訟法律監(jiān)督中的裁判監(jiān)督對行政違法行為進行監(jiān)督。在行政行為有具體明確的行政相對人時，行政相對人可以依法向上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議或直接提起行政訴訟，在通過這兩種途徑仍未獲得救濟的當事人，可以在行政訴訟二審裁決生效后申請再審，再審申請被駁回、對再審判決不服或法院逾期沒有審查結(jié)束的，行政相對人可以依法申請行政訴訟法律監(jiān)督。盡管在此情況下，檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍比較有限，而且是補充性，但卻是司法救濟的最后一道防線。如前所述，在行政違法行為有具體明確的行政相對人的情況下，依據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法，行政相對人已經(jīng)有相應(yīng)的救濟途徑了，檢察機關(guān)不宜對該類行為直接監(jiān)督。

另一方面是行政違法行為沒有明確具體的行政相對人但侵犯國家利益或社會公共利益的，檢察機關(guān)可依法啟動行政公益訴訟。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度已經(jīng)由修改后的《行政訴訟法》第二十五條所確立，現(xiàn)階段檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓四個領(lǐng)域，盡管檢察機關(guān)提起行政公益訴訟由試點到全面鋪開已是蹄疾步穩(wěn)，但對國家利益與社會公共利益的保護仍有待進一步加強。隨著經(jīng)驗的積累，檢察機關(guān)提起行政公益制度也將會不斷完善，案件辦理范圍勢必會擴展，行政公益訴訟作為行政違法行為檢察監(jiān)督方式的重要性也將會進一步凸顯，總體上行政違法行為檢察監(jiān)督制度也會日趨完善。

四、行政違法行為檢察監(jiān)督的方式

（一）行政公益訴訟

行政公益訴訟是指履行法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)在法定情形下，為維護國家利益和社會公共利益，以實施了侵害國家利益或者社會公共利益的行為或者有重大侵害危險的行政主體為被告，向法院起訴，以尋求司法救濟的活動。在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前，還應(yīng)履行訴前程序，即向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促其依法履職。當發(fā)出訴前檢察建議后，行政機關(guān)仍不依法履職的情況下，檢察機關(guān)才啟動公訴權(quán)。行政公訴權(quán)具有國家強制力的特征，一旦行使將啟動行政訴訟司法審查程序，由審判機關(guān)進行裁決，已確定相關(guān)行政機關(guān)的法律責任。行政公益訴訟是行政違法行為檢察監(jiān)督最重要的監(jiān)督方式。

（二）行政訴訟法律監(jiān)督

行政訴訟法律監(jiān)督中的裁判監(jiān)督也發(fā)揮著監(jiān)督行政違法行為的作用。其一，就行政相對人的角度而言，盡管行政訴訟法律監(jiān)督中的裁判監(jiān)督直接監(jiān)督的是法院行政訴訟的裁判結(jié)果認定事實、法律適用是否正確，程序是否合法，但是就結(jié)果而言，如檢察機關(guān)支持行政相對人的監(jiān)督申請依法提出抗訴，啟動再審程序，客觀上還是起到向行政相對人提供救濟并監(jiān)督行政違法行為的作用。其二，就行政機關(guān)的角度而言，行政訴訟本質(zhì)上是行政違法行為的審判監(jiān)督，而行政訴訟法律監(jiān)督中的裁判監(jiān)督對法院的審判結(jié)果進行監(jiān)督，一定程度上對行政違法行為進行了間接的監(jiān)督。

（三）支持起訴

檢察機關(guān)支持起訴是指檢察機關(guān)不直接作為原告起訴行政機關(guān)，而是由行政相對人或者第三人將行政機關(guān)訴至法院，檢察機關(guān)通過其他方式支持該行政相對人或第三人的一種監(jiān)督方式。在支持起訴中，檢察機關(guān)雖然不是行政訴訟的原告，但該監(jiān)督方式依然是在行政訴訟框架下進行的。該監(jiān)督方式的特點在于，由于行政機關(guān)處于強勢的地位，行政相對人、第三人在力量相對薄弱的情況下，其可以申請檢察機關(guān)支持起訴，具體包括檢察機關(guān)可以通過調(diào)查核實收集相關(guān)證據(jù)、出具法律意見等。

（四）移送職務(wù)犯罪線索

出現(xiàn)行政違法行為具有不同的原因，一方面存在由于執(zhí)法能力不高所導(dǎo)致的違法情形，而另一方面則是以權(quán)謀私、徇私枉法、權(quán)力尋租等情形導(dǎo)致的亂作為、慢作為與不作為，這些違法情形就是職務(wù)犯罪的線索。檢察機關(guān)在對行政違法行為開展監(jiān)督過程中，應(yīng)加強同國家監(jiān)察委員會的協(xié)作配合，一旦發(fā)現(xiàn)具有職務(wù)犯罪線索，應(yīng)及時將線索移送給國家監(jiān)察委員會。

注釋：

胡洵賢.論我國行政檢察監(jiān)督制度之完善[D].湘潭大學2001年碩士學位論文，第5頁;轉(zhuǎn)引自張運萍，嚴然.行政違法行為檢察監(jiān)督研究[J].法學雜志，2009（9），第109頁.

王桂五.四十年檢察理論研究述評//孫謙，劉立憲主編.檢察論叢（第1卷）[M].北京：法律出版社，2000年版，第5頁;轉(zhuǎn)引自張運萍，嚴然.行政違法行為檢察監(jiān)督研究[J].法學雜志，2009（9），第109頁.

肖亮.論強化對行政違法的檢察監(jiān)督[D].華東政法學院2006年碩士學位論文，第5-7頁，轉(zhuǎn)引自張運萍，嚴然.行政違法行為檢察監(jiān)督研究[J].法學雜志，2009（9），第109頁.

童建明.論檢察（第一版）[M].北京：中國檢察出版社，2013年版，第67頁，第71頁.

程曉璐.檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的謙抑性[J].國家檢察官學院學報，2012，20（2），第51頁.