[摘要]PPP是公共部門和私營部門共同參與生產和提供公共產品或服務的重要模式。我國推廣PPP實踐的本質在于積極引入社會資本參與項目合作，轉變政府職能，實現公共產品和公共服務的供給側改革。但是，在我國PPP實踐中，民營資本參與PPP相對趨弱，“公公”合作處于絕對優(yōu)勢。事實上，這種以“公公合作”主導的PPP實踐，并不符合國家推行PPP戰(zhàn)略的初衷，PPP的可持續(xù)發(fā)展存在隱憂。本文試圖從社會資本參與的現狀入手，結合PPP實踐的數據資料，分析我國社會資本參與的困境，并從地方政府、民營企業(yè)、制度規(guī)范、運作環(huán)境等層面剖析問題背后的原因，進而提出對應問題的策略。以期推進PPP實踐回歸政府治理變革的本質，以及政府治理體系和治理能力的現代化轉型。

[關 鍵 詞]PPP ?民營資本 ?公有資本 ?社會資本

[基金項目]本文為國家社科基金項目“縣級政府治理能力的雙重困境及其破解機制研究”（曾莉主持，編號為15BGL155）的階段性成果、同時也是上海市教育委員會科研創(chuàng)新計劃項目人文社科重大項目“城市公共產品有效供給機制研究”（吳柏鈞主持，編號為2017-01-07-00-02-E00008）的階段性成果。

[作者簡介]曾莉（1975-），女，四川達州人，華東理工大學社會與公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向為地方政府治理與績效評估、PPP與公共物品供給。

[中圖分類號]D035 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1008-7672（2019）05-0071-12

一、 問題的提出

PPP（Public-Private Partnership）即“公私合作伙伴關系”，是指公共部門和私營部門共同參與生產和提供公共產品或服務的重要模式。在西方，PPP的合作主體一方是代表公共利益的政府、公共服務機構、國有企業(yè)或帶有政府背景的基金或資本，另一方是以營利為目的的民營企業(yè)或資本，是典型的“公私合作”。在我國，基于PPP實踐發(fā)展的需要，PPP被譯為“政府與社會資本合作”，因其合作雙方為政府和社會資本，其中“社會資本”包括國有企業(yè)和民營企業(yè)。所以，我國PPP實踐中的政社合作既有西方語境的“公私伙伴關系”，也有中國特色的“公公伙伴關系”。

自上世紀80年代以來，我國PPP實踐已有三十多年的歷史，不同階段的PPP都是基于經濟社會發(fā)展的需要而得以推進。2014年是我國新一輪PPP實踐的開局之年，國務院，國家發(fā)改委、財政部及各省等先后發(fā)布了一系列支持和推廣PPP模式的指導性意見。國家大力推行PPP模式的初衷在于，積極引入社會資本，發(fā)揮民營資本在專業(yè)、管理、技術和創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，提高公共產品和公共服務的供給能力，實現公共產品和公共服務的供給側改革，以最終推進地方政府治理體系和治理能力的現代化轉型。截至2019年7月13日，全國PPP項目的累計成交規(guī)模為14.98602萬億元，累計成交項目數為9933個，其中民營企業(yè)成交規(guī)模占22.25%，成交個數占39.86%。而2015年12月民營企業(yè)的成交規(guī)模占比為47.80%，成交個數占比為60.50%。可見，民營企業(yè)無論是成交規(guī)模還是成交個數都明顯下滑，且相對于國有企業(yè)，民營資本的參與度明顯偏低，政社合作更多為政府與公共資本的合作，即“公公合作”占絕對優(yōu)勢。總之，自2014年新一輪PPP實踐推開以來，具有中國特色的“社會資本”取代了西方傳統意義上的“私營資本（Private）”，成為PPP市場供給端的主體。在社會資本中，以央企、地方國有企業(yè)為代表的公有制經濟體和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經濟體之間展開了競爭。

事實上，PPP模式成功與否，關鍵在于民營資本參與的積極性，民營資本能否參與、是否愿意參與，至關重要。根據我國目前的政策導向，雖然PPP模式不排斥“公有資本”，但是民營企業(yè)成交規(guī)模不到30%，其參與度明顯偏低，公公合作的影響力遠遠超過公私合作，這已背離國家規(guī)劃的初衷和政策預期。在實踐層面上，這肯定不能說是成功的PPP。為什么民營資本參與PPP項目的積極性不高，其究竟面臨怎樣的困境？本研究將借助明樹數據的跟蹤調查，分析我國PPP實踐中社會資本的參與現狀，以及民營資本參與的現實困境，提出應對策略。以實質性提升PPP實踐中民營資本的參與度，推進公共產品和公共服務的有效供給促使PPP回歸政府治理變革的本質內涵。

二、 我國PPP實踐中社會資本參與的現狀

（一） 社會資本參與PPP實踐的價值定位

PPP的本意是“公私合作”，亞洲開發(fā)銀行認定的“公共部門”范疇為部委、司局、地方政府和國有企業(yè)，認定的“私人部門”范疇為民營企業(yè)和投資者個人。PPP實踐的歷史表明，作為PPP模式發(fā)源地及PPP發(fā)達國家，英國現有基礎設施PPP項目60%以上來自民營資本。其公私合作模式的核心價值在于更多依靠民間機構，而更少依賴政府來滿足公眾對公共產品和公共服務的需求，轉變政府職能，提升公共產品和公共服務供給的質量和效率。這也是PPP國際通用概念中強調的公私合作的治理內涵。

在我國，作為PPP戰(zhàn)略推進者的發(fā)改委強調，我國推行PPP模式旨在增強公共產品和公共服務供給能力、提高供給效率。開展政社合作的意義在于：創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力;推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經濟;理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。在實踐層面，政府實施PPP項目的目的，一是融資需求，解決項目建設的資金缺口，化解地方政府債務風險。事實上，地方政府推廣PPP模式首先是希望解決融資難的問題。二是推出優(yōu)質公共產品和公共服務，提高公共產品和公共服務的質量和供給效率。三是轉變政府職能，提升地方政府治理能力。概而言之，我國PPP模式的功能主要體現為兩點：融資工具和治理變革;其落腳點在于：轉變政府職能，理順政府與市場的關系，推進政府治理變革。這也是我國PPP實踐的價值定位，但是我國PPP實踐的發(fā)展與此目標并非完全吻合。

（二） PPP實踐中的社會資本構成

就政策層面而言，關于社會資本的構成，國家部委相關文件規(guī)定并不一致。財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南》中指出：社會資本是指已建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)?？梢?，公有資本被排除在PPP之外。然而，2015年國務院辦公廳在相關文件中強調：政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務。顯然，后面的政策文件更寬松，社會資本的范圍明顯擴大，其主導了我國PPP實踐的發(fā)展。于是“公私合作”順理成章被理解為“政社合作”，中國特色的PPP內涵由此被界定。自2013年以來，國務院和發(fā)改委相繼出臺了多個文件鼓勵民間資本參與實體經濟，其中2017年就出臺了3個文件（國辦發(fā)〔2017〕79號、國資發(fā)財管〔2017〕192號、發(fā)改投資〔2017〕2059號），支持力度越來越大，相關政策也更加明確和系統。但在實踐中，民間投資增長仍面臨著不少困難和障礙，部分鼓勵民間投資的政策尚未落實到位，營商環(huán)境有待進一步改善，一些壟斷行業(yè)市場開放度不夠，融資難、融資貴的問題仍然存在。

如表1所示，關于社會資本的構成，目前我國參與PPP實踐的社會資本構成可以從兩個層面分類：一是按照服務類型可以分為建筑承包商、技術服務商、運營商、材料設備供應商、投資機構、金融機構，其中建筑承包商一直是PPP市場當之無愧的主力軍;二是按照所有制性質分為地方國企、民企、其他國企、外企、央企、央企下屬公司、有限合伙等七類，其中按照是否上市又可以分為國有上市、國有非上市、民營上市、民營非上市等，或者總體分為民營企業(yè)與非民營企業(yè)兩大類，其中非民營企業(yè)在成交規(guī)模上具有明顯優(yōu)勢。

（三） 社會資本參與PPP實踐的現實圖景

本文對PPP實踐的分析數據，來源于“明樹數據”2016-2017年的統計數據。截止到目前，2016-2017年是我國新一輪PPP推行的高峰期，其間數據資料極具代表性。

就不同所有制社會資本的參與情況來看（如表2所示），在成交數量上，2016-2017年共計3360個，其中，數量最多的是民企，占比46.34%;其次是央企下屬公司，占比24.58%，以及地方國有企業(yè)，占比24.26%，外企和有限合伙數量微乎其微?？傮w而言，公有資本成交數量占比53.04%，非公有資本成交數量占比46.76%。可見，單項比較而言民企的數量較多，但公有資本總量比民營資本略勝一籌。另外，在成交規(guī)模上，兩年累計成交規(guī)模的金額為48915.48億元。其中，央企下屬公司成交規(guī)模最大，占比33.13%;緊隨其后的是地方國企（24.23%）、民企（22.75%）和央企（18.74%），公有資本成交規(guī)模占比為76.36%，非公有資本成交規(guī)模占比23.64%。顯然，非公有資本處于明顯弱勢，成交規(guī)模占比不到1/4。同時，民營企業(yè)成交個數占46.34%，而其成交的資金規(guī)模僅占22.75%，也進一步說明民營企業(yè)參與PPP的弱勢所在，即成交數量多，但單個項目的平均成交規(guī)模相對較小，在大項目的獲取上不具優(yōu)勢。

就不同上市類型的社會資本參與情況來看，國有非上市的成交規(guī)模（64.66%）和成交數量（44.58%）具有絕對的主導優(yōu)勢，而民營非上市的成交規(guī)模（20.19%）處于明顯弱勢，但其成交數量（39.17%）僅次于國有非上市。可見，整體上非上市資本成交規(guī)模（84.85%）遠遠高于上市資本（15.15%）;國有非上市資本比民營非上市資本的優(yōu)勢明顯;上市資本無論是國有還是民營，其成交規(guī)模和成交數量占比都不大。簡而言之，即上市資本參與度整體不高，如果上市資本參與，無論國有還是民營優(yōu)勢相當;非上市的公有資本優(yōu)勢明顯高于非上市民營資本。

總之，在我國PPP實踐中，民營企業(yè)的總體成交規(guī)模不高，以致PPP項目更多是政府與公有資本的合作，即公公合作處于強勢主導地位。在參與PPP市場的社會資本中，以地方國有企業(yè)、央企為代表的公有制經濟體和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經濟體之間展開了激烈的競爭。我們稱前者為“公有資本”，后者為“非公有資本”。本文分析的社會資本，主要是以“地方國有企業(yè)和央企”為代表的公有資本和以“民營企業(yè)”為代表的非公有資本（即民營資本）。

（四） PPP實踐中政社合作的價值偏移

以上分析結果表明，我國PPP實踐中社會資本的參與更多來自公有資本，民營資本的參與度不高，所以政社合作更多體現為“公公合作”，而非原意上的公私合作。事實上，公私合作有助于引入民營資本，發(fā)揮民營企業(yè)在管理、技術和資金等方面的優(yōu)勢，推進政府職能轉變。如果以大量公公合作代替公私合作，其后果將是一場“體制內資本”之間在PPP市場的角逐，也就是公有資本之間的競爭，于是民營企業(yè)的優(yōu)勢難以介入，優(yōu)化公共產品和公共服務以及轉變政府職能等PPP價值目標，只能是一句空話。因此，當我國PPP實踐中的社會資本大量以“公有資本”充當，公公合作強勢主導PPP的發(fā)展，則社會資本參與PPP的實踐已發(fā)生了價值偏移?；蛟S中國式PPP有其合理性，但民營資本參與難的問題還需理性面對。

三、 我國PPP實踐的一個難題：公私合作的困境

（一） PPP實踐中社會資本的分布

2014年以來，我國新一輪PPP模式在探索中不斷前行，政社合作面臨各種問題在所難免，民營資本參與難問題尤顯。就市場份額而言，公有資本具有明顯優(yōu)勢，民營企業(yè)明顯趨弱，成交規(guī)模占比不到25%。

就省域分布而言（如圖1所示），大部分民營企業(yè)來自傳統民營經濟發(fā)展較活躍的地區(qū)，如山東、廣東、浙江、江蘇、北京，而新疆、內蒙古、河南、河北等成了民營資本開拓的新區(qū)域，當然其公有資本的占比也不低，說明這些區(qū)域推動PPP的熱情高。

就上市情況來看（如圖2所示），非上市民營資本數量占絕大多數，但上市企業(yè)整體呈現更強的項目獲取能力，這與社會資本的整體情況相吻合。在逐利驅動下的社會資本，當資金優(yōu)勢比較強的時候，一般傾向于選擇營利性項目，對PPP公益性項目興趣不濃。

就項目規(guī)模和期限來看（如表3所示），由單一的民營企業(yè)牽頭或單獨中標的項目規(guī)模，大多是5億以下（62.88%）和期限15年以上（46.79%）的項目，即民營企業(yè)參與的大多是規(guī)模小且期限長的項目，投資回報不具優(yōu)勢;相對而言，而公有資本獲取規(guī)模大且期限短的項目具有明顯優(yōu)勢。

就項目類型來看（如表4所示），民營企業(yè)項目類型較多的依次為市政公用事業(yè)、社會事業(yè)與其他，其中成交規(guī)模上占比較高的是市政公用事業(yè)、綜合開發(fā)、社會事業(yè)與其他，尤其以旅游、能源、社會保障、養(yǎng)老以及醫(yī)療衛(wèi)生等運營屬性較強的行業(yè)領域。而公有資本中標規(guī)模最大是交通運輸、市政工程和生態(tài)建設與環(huán)境保護類等項目;在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、文化旅游、農業(yè)、養(yǎng)老、體育等運營屬性較強的領域中，地方國企并不具優(yōu)勢?？梢姡駹I企業(yè)參與運營類PPP項目的競爭優(yōu)勢明顯。

就回報機制來看（如表5所示），在使用者付費的項目中民營資本參與的比例最大，而公有資本傾向于政府付費和可行性缺口補貼的項目?？傮w上來看，中標項目的回報機制主要是政府付費和可行性缺口補助，使用者付費較少，但相對于2016年以前使用者付費項目已有明顯提高，而以后的趨勢是政府付費類PPP項目也要審慎開展。總之，民營資本在PPP實踐中，與公有資本相比，無論是市場份額，還是項目層次、期限、回報率等，整體上的項目獲取能力都處于明顯弱勢。所以，PPP實踐中純粹的“公私合作”不具優(yōu)勢，即便國家沒有禁止國有企業(yè)參與PPP，但是以公公合作為主的趨勢明顯不符合公共產品和公共服務供給側改革的預期。如果PPP實踐中參與的國企太多，可能帶來這樣的問題：一是對民營企業(yè)的擠出效應，導致民營企業(yè)進不來;二是經濟和社會整體運行效率可能會更加低下，達不到原來的改革效果，這是當前PPP實踐的潛在風險，也是PPP推進的一個難題。

（二） 民營資本參與PPP的現實困境分析

為什么民營資本參與PPP始終處于弱勢，其究竟面臨怎樣的困境？本文試圖從制度規(guī)范、政府層面、民營企業(yè)等層面展開分析。其中，制度和政府層面主要影響民營資本參與的機會，民營企業(yè)內在的因素將決定其參與的意愿和能力。

1. 體制機制層面

在某種意義上，PPP產生和發(fā)展的歷史進程與制度經濟學的邏輯進程是一致的，按照制度經濟學的理解，有效的制度安排是促進經濟增長的關鍵，因為有效的制度應該具有內在激勵性和節(jié)約交易費用的優(yōu)勢。事實上，我國PPP實踐的現有制度規(guī)范并不健全，制度安排未體現其激勵性和節(jié)約成本的優(yōu)勢，以致民營資本參與PPP受限，政社合作的預期目標難以達成。具體而言，其主要體現在兩個方面：法律體系不完善和體制機制不健全。

（1） PPP立法缺失。保障PPP推行的有效性，建章立制是關鍵。長期以來，PPP實踐缺乏制度保障，存在立法不及時、立法層級低、穩(wěn)定性差等問題。目前直接可用于 PPP 項目的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章、地方規(guī)章甚至規(guī)范性文件的形式存在，缺少國家層級的PPP法律。而且，眾多PPP規(guī)范性文件也未明確其與現行法律規(guī)范的銜接和協調機制，進而造成PPP項目實施過程中擇機用法的亂象，且部分現行法律法規(guī)并不適用PPP項目。因此，PPP上位法缺失，下位法重復沖突，政策不穩(wěn)定，導致各地政府操作隨意性大，民營資本參與的可持續(xù)性難以保證，以致民營資本參與積極性不高。

（2） PPP管理體制不暢。目前，我國在PPP管理方面的突出問題主要體現為：主管機構職能交叉，權責界限不明晰。PPP運作涉及部門眾多，如發(fā)改委、財政部、住建部、銀監(jiān)會、行業(yè)主管部門等各有其職，但誰是PPP的第一負責機構，并未明確界定，以致PPP實踐中的九龍治水、政出多門等問題突出。尤其是發(fā)改委和財政部之間存在權責交疊，立法資源存在嚴重浪費，且推廣思路有明顯區(qū)別，財政部重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。這種部門間不協調，必然導致民營資本參與無所適從。

（3） PPP運行機制不健全。“政策熱、實踐冷”是2014年新一輪PPP實踐的突出現象，初期各方都持觀望態(tài)度，目前已到實質性推進環(huán)節(jié)。但實質性地有效推進PPP，關鍵在于完善的運行機制。PPP推進涉及的運行機制主要包括：合作機制、風險分擔機制、信息披露機制、融資機制、糾紛解決機制、退出機制等。

其一，就合作機制來看，由于目前主要的PPP合作模式無論是特許經營（BOT、TOT、ROT），還是股權合作（BOO），都要求社會資本同時具備投資、建設、運營的綜合能力，其中運營能力（Operate）必不可少。同時，社會資本需要建立項目公司（SPV）來實施合作，借助項目公司與政府指定的實施機構簽訂PPP合同，把全生命周期不同階段的公共產品和公共服務需求進行打包，然后完成一次性采購。這樣雖然有利于節(jié)約實施成本，開展全程績效考核，但是對于整體資本實力偏弱的民營企業(yè)而言非常不利。同時，地方政府對社會資本的聯合體限制較多，以致具備專業(yè)服務能力但出資能力弱的民營資本也難以參與進來。所以，目前的合作機制對民營資本的苛刻要求，不利于激發(fā)民營資本參與的積極性。

其二，就風險分擔機制來看，PPP面臨的風險因素極其復雜，合理分擔風險是保障PPP實踐持續(xù)發(fā)展的基本前提。按照發(fā)改委的文件規(guī)定：原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。但是，政府的操作空間模糊，實踐中一些地方政府由于財政和債務壓力，存在過度轉移風險的趨勢。社會資本承擔的義務與其擁有的權利并不對等，特別是需要長期維護的項目，社會資本要負責全生命周期的運營維護，但對項目合理使用卻沒有足夠的監(jiān)管權利，同時，在風險分擔機制上沒有穩(wěn)定的制度規(guī)范來保障雙方的權責對等。

其三，就信息披露機制來看，信息對稱是保障PPP市場公平競爭和流程規(guī)范的前提，但是在PPP的信息披露方面，政府存在披露不及時或者選擇性披露等問題，尤其是社會資本關注的政府“財政承受能力”的評價結果以及項目采購和執(zhí)行環(huán)節(jié)的信息，一般民營企業(yè)難以第一時間獲得準確信息，同時一些民營企業(yè)的商業(yè)秘密得不到有效保護。所以，在信息不對稱的情況下，民營資本會有顧慮，參與熱情自然不高。

其四，就融資機制來看，民營企業(yè)融資是一個不可回避的大難題，是民營企業(yè)最脆弱的環(huán)節(jié)，融資渠道有限和融資成本高是民營企業(yè)參與PPP的最大顧慮。一方面，民營企業(yè)自身的資金實力不足，需要憑借自身的信用向金融機構融通資金，但是國有銀行和股份制商業(yè)銀行一般更愿意向央企和大型國企提供資金支持，對民營企業(yè)參與PPP項目的信貸支持落實不夠。另一方面，即使民企資質較好，有能力完成資金籌集，但是其融資成本一般高于國有企業(yè)，盈利空間被壓縮，加之PPP項目的回報率本來就低，以致民營企業(yè)參與PPP項目的利潤非常有限。因此，民營企業(yè)的參與積極性大打折扣。

其五，就退出機制來看，由于PPP項目實施周期長、涉及資金規(guī)模大，對于有較高投資回報追求的民營資本而言，最擔心的是怕投資被“套牢”。發(fā)改委雖然強調政府要“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道”，但是并沒有規(guī)定具體的操作流程。實際操作中，由于股權變更限制很多，尤其是融資合同的股權變更限制多，民營資本很難以正常的方式退出，即便以非正常的方式退出，也要付出較高的成本。現有政策對民營資本退出機制的安排，偏重于非正常情況下的臨時接管，對正常的民營資本退出方面，規(guī)范和實施細則尚需完善。

2. 政府層面

政府作為我國PPP實踐的推動者，主導了PPP各環(huán)節(jié)的實際操作，其對PPP合作者有絕對的優(yōu)先選擇權。所以，在政府主導和發(fā)起下的中國PPP實踐中，政府的理念、認知模式、偏好等將直接影響民營資本的參與機會。

（1） 政府偏好主導下的國有企業(yè)在PPP領域中迅速成長，民營資本的參與機會被人為擠占。我國的PPP實踐表明，地方政府傾向于選擇與國有企業(yè)合作，尤其對于有穩(wěn)定現金流和收益可觀的項目，一般首選國企。以致2015年以來國企迅速搶占商機，成了PPP實踐的主力軍，民營企業(yè)難以入門。其中緣由，一是因為在部分PPP項目中民營企業(yè)的確不如國企自身的資金、技術實力雄厚，不具競爭優(yōu)勢。二是因為地方政府基于自身利益考慮，追求合作風險最小化甚至自身利益最大化;一旦出現問題，基于利益共同體關系，與國企合作更容易挽救局面，地方政府的壓力會小很多。

（2） 政府誠信問題導致民營資本顧慮重重不敢參與。一是政府承諾兌現問題，很多地方政府出于緩解地方財政壓力，將PPP定位于融資工具，只顧眼前利益，不顧自身實力和條件，大量引入社會資本，一旦財力紅線崩潰，各種政府違約覆水難收，前期承諾無法兌現。二是政府換屆帶來的誠信問題，PPP周期一般比較長，政府換屆后新任領導出于自身政績考慮，可能“不認舊賬”。這種新人不理舊賬問題，難以杜絕，即便李克強總理再三強調：絕不能“新官不理舊賬”，但實踐中的問題解決，往往具有滯后性，甚至根本就是頑癥。因此，在投資金額大、回報周期長的PPP項目中，政府的履約失信行為，必然導致民營資本不會有更高的參與信心和激情。

（3） 政府隱性歧視和隱性補貼同時存在，導致民營資本難以參與。基于政府對國有企業(yè)的天然偏愛，地方政府往往會采取一些隱性措施，排斥民營企業(yè)參與PPP項目。一方面，政府對民營資本施加隱性歧視行為，如規(guī)定遠遠高于項目實際需求注冊資本額度，約定資產規(guī)模、融資能力、業(yè)績水平、人員配置，限定聯合體數量和資質，干預聯合體內部權責配置，甚至一些地方政府為國企量身定做項目，設置隱性門檻，直接拒絕民營企業(yè)。另一方面，國家或政府對國有企業(yè)實行“隱性補貼”導致民營企業(yè)競爭優(yōu)勢下降。地方國有企業(yè)通過跨層級或跨區(qū)域投資大量參與PPP 項目，作為競爭性行業(yè)的地方建筑類國企充當了向社會資本轉型的主力軍。但根據明樹數據的統計，自2014年以來至今，共有136家地方國有企業(yè)建筑承包商背景的社會資本獲得了資本實力的增強，上級國資委或國有控股平臺對這些社會資本累計增資達到1015.56億元，這種“隱性補貼”實際上影響了整個市場競爭的公平性，進一步拉大了民營企業(yè)與其主要競爭對手的差距。

3. 民營企業(yè)層面

在我國PPP實踐中，民營資本參與度低，除了外部的環(huán)境和阻力，民營企業(yè)內在的因素也很重要。

（1） PPP項目收益率偏低，民營資本不愿參與。這是影響民營資本參與意愿的關鍵因素。以營利為目的的民營企業(yè)，決定了它對公益性的PPP項目沒有天然的偏好。在PPP市場上，社會資本首先是一個逐利者，其次才是一個公共產品和公共服務的提供者。雖然說PPP項目的終極目標是提供更多更好的公共產品和公共服務，但是對于逐利的社會資本而言，其投資建設或運營PPP項目本身就是一種投資行為，與其他投資活動沒有本質區(qū)別，最終目的是要獲得合理的投資回報。同時，PPP項目投資規(guī)模大、回報周期長，對那些逐利心切的民營資本而言，如果沒有可觀的回報率，一般是沒有吸引力的。相關調研表明，PPP項目整體收益率并不高，即便是盈利能力強的項目預期收益率也只有8%-9%，盈利能力差的預期收益率只有5%左右。民營資本參與PPP項目的商業(yè)利潤率底線是8%至10%，過低的收益率讓私營企業(yè)望而卻步。因此，要吸引民營資本參與PPP，政府還需平衡公益和私益，設定PPP項目的基準收益率，保障社會資本參與的收益底線。

（2） 民營資本對政府存有戒心，不敢參與。一直以來地方政府的契約意識淡薄，依法依規(guī)方面有較大的隨意性，尤其是行政層級較低的縣（區(qū)）以下級別的政府。PPP是一個基于合約的創(chuàng)新行動，其要求合作雙方有強烈的契約意識，但是按照傳統的慣性思維，加之PPP規(guī)范的不斷調整和完善，民營資本對政府誠信履約是有戒備的，“怕違約、怕陷阱、怕扯皮”各種擔心是常態(tài)。因此，民營資本主觀上對政府的信任度有限，進而影響其參與的積極性。

（3） 民營資本的能力受限，難以參與。PPP項目涉及的社會資本能力主要有資金、技術和管理等，對民營資本而言，最主要的能力是資金和技術，尤其是前者。相對于央企和國有企業(yè)，在PPP實踐中民營企業(yè)的融資渠道和融資成本都不具優(yōu)勢，同時，民營資本報價水平介于央企和國有企業(yè)，但其盈利空間弱于競爭對手。尤其是在近年來PPP項目整體信貸規(guī)模受制于金融市場，整體融資環(huán)境趨緊，社會資本的信貸規(guī)模和融資成本明顯提高。這對于處于融資弱勢的民營資本而言，融資資源進一步壓縮，邊際融資條件惡化超過競爭對手。因此，民營資本參與PPP的積極性和信心會受到極大的影響，也無法參與較大規(guī)模的項目。另外，PPP合作模式要求社會資本具有全生命周期的綜合能力，這對具有專項能力的民營資本而言極為不利。加之地方政府對參與聯合體的各種限制，使得部分民營資本因能力不足被拒之門外。

四、 我國PPP實踐的本質回歸：努力方向與可能路徑

（一） 我國PPP實踐推進的努力方向

根據PPP現有的文件精神，我國推行PPP的戰(zhàn)略目標主要有兩個：一是經濟增長，二是治理變革。二者之間相輔相成，不可或缺。中國在經歷經濟增長的奇跡之后，并不甘于發(fā)展的現狀，進而提出“創(chuàng)新驅動發(fā)展”戰(zhàn)略。借助PPP驅動中國經濟發(fā)展，便是策略之一。這是學界商科對于我國PPP本質的慣常解讀，當然也是推行PPP的重要內涵。同時，新時代中國發(fā)展的現代化轉型，不僅需要經濟發(fā)展繼續(xù)前行，而且更急切的任務在于國家治理的轉型，即實現國家治理的現代化，因為當前我國官僚體制的垢病嚴重束縛著市場經濟的縱深推進。實現國家治理體系和治理能力的現代化，是習近平治國理政思想體系的重要內容;推進PPP實踐的可持續(xù)發(fā)展，我們需要同時關注經濟增長和治理變革的雙重意義，不可只取其一。

實踐中，地方政府發(fā)展PPP的主要動因一般來自財政壓力或是經濟增長，即緩解財政壓力和加大基礎設施投資，其對于政府治理轉型的意義往往被忽略。公公合作主導的PPP，一是不能實質性地轉移地方政府的債務風險，因為公公合作模式的債務風險之最后兜底人，仍然是政府;二是不能提高PPP項目的運營效率，因為央企和國有企業(yè)的治理結構和決策的非市場導向，與效率決策機制并不吻合;三是不能可持續(xù)擴大PPP項目建設的資金規(guī)模，因為公公合作無法形成PPP資金增量的長效機制。本文認為，當前基于寬泛意義上的社會資本，乃至公公合作參與PPP項目的強勢主導，更多是中國PPP發(fā)展的前期過渡形式，即PEP（Public-Enterprise-Partnership）模式，而中國未來的PPP模式理應回歸PPP的本真，使PPP實踐基于公私合作而被廣泛推進，即吸引民營資本，促進經濟增長，提升政府能力，實現治理變革。因此，如何提高民營資本的參與度，仍然是中國PPP未來的努力方向。

（二） 推進民營資本參與PPP實踐的路徑選擇

1. 完善PPP制度規(guī)范。一是加快統一立法，建立PPP系統的全國層面的上位法，同時填補PPP在土地、稅收、審計等方面的空白。二是完善管理體制，清楚界定PPP主管機構、授權機構、實施機構和出資代表。三是健全PPP合作模式和采購制度，修正全生命周期的捆綁式采購模式，允許多主體發(fā)揮合作優(yōu)勢，為專項能力強的民營資本提供參與機會。四是建立基于權責對等的風險分擔和利益共享法律法規(guī)，因為風險分擔和利益共享是保障PPP可持續(xù)的核心要素，通過立法消除政府與社會資本不平等現狀，是目前制度規(guī)范建設的重點內容。五是加快政府信息公開的進階立法，及時公布PPP操作全過程的關鍵信息，包括項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等過程的重要信息。

2. 加強PPP運行機制建設。一是完善融資機制，拓展民營資本的融資渠道，吸引和整合銀行、證券、保險、信托、社?；鸬榷喾N金融資源，構建覆蓋股權、信貸、擔保、保險的多層次PPP融資市場，同時，加強銀行對民營資本投資的政策支持，降低民企的融資成本。二是加快財稅體制改革，給予適當的政策傾斜。財政部規(guī)定PPP項目財政承受能力的紅線為10%，這對財政能力相對薄弱的中西部地區(qū)而言，尤其是中西部事權高度集中的縣級政府，難以滿足PPP實際的投資需求，相關部門可以更進一步地從財政事權和財權改革的角度來優(yōu)化10%的要求，加大民營資本的投資引導力度和政策優(yōu)惠。三是規(guī)范退出機制，保障退出通道暢通，借鑒國外PPP交易所的經驗，依托各類產權、股權交易市場，為民營資本提供規(guī)范、多元的市場化退出渠道。

3. 減少政府層面的阻力。地方政府青睞央企和國有企業(yè)，與PPP本身的發(fā)展不規(guī)范有關，在PPP制度完備的基礎上，如何規(guī)范PPP項目各環(huán)節(jié)的政府行為至關重要。一是建立平等的政社合作關系。轉變政府觀念，淡化權威意識，在PPP合作中建立平等協商的政社關系;在項目采購的前期階段賦予民營資本平等話語權。二是強化政府的契約意識，健全基于風險分擔的PPP誠信體系，實行政府履約的誠信問責制，克服新人不理舊賬問題，保證PPP約定任務的繼承性和執(zhí)行力，讓民間資本大膽參與。三是政府要積極營造公平的營商環(huán)境。地方政府應積極落實國家對民營資本投資的引導和扶持政策，消除針對民營資本的隱性壁壘，放寬市場準入;在選擇社會資本的過程中，政府應立足公平，擺正自己的角色，理清政府與市場的關系，營造公正透明的市場競爭環(huán)境，選擇最優(yōu)社會資本，實現物有所值，保障PPP市場資源配置的帕累托最優(yōu)。

4. 提升民營資本參與的信心和能力。要吸引民營資本積極參與PPP，一是保證PPP項目的合理收益，讓民營資本有一定的獲得感。對于因經濟增長驅動推行PPP的發(fā)達區(qū)域，政府應著眼長遠利益，適度讓利，約定PPP項目的正常投資回報率處于社會平均利潤率水平，通過健全財政補貼機制、PPP稅收優(yōu)惠和政策傾斜，吸引民營資本積極參與;對于因財政壓力推行PPP的欠發(fā)達區(qū)域，政府應立足融資與治理雙重需求，不可將PPP當作傳統融資平臺的替代僅僅為了融資目的，而應創(chuàng)新機制模式提高項目收益，同時在國家層面出臺PPP傾斜政策，拓寬民營資本參與PPP的渠道，如適當放寬財政承受紅線，加強財權與事權的配套改革，加大PPP專項扶持等，保障民營資本的合理收益。二是創(chuàng)設PPP激勵制度，提升PPP項目的盈利能力。PPP作為一種制度安排要促進經濟增長，關鍵在于是否存在內在激勵性和交易成本的節(jié)約。要鼓勵民營資本積極參與，回歸公私合作的本真，需建立PPP長期預算和支付的保障制度、加快PPP引導基金建設、建立基于效率的定價調價制度、適度減稅、增加土地出讓收入用于基建PPP項目的支出比例等激勵性措施，以提升民營資本內在的盈利能力。三是完善社會資本的參與機制。一方面，明確界定不同社會資本的參與范圍，基于PPP項目公共性與資本的國有化程度相匹配的原則，將純公益性PPP項目的社會資本范圍確定為國有獨資企業(yè)，將準經營性PPP項目的社會資本范圍確定為混合所有制企業(yè)，將經營性PPP項目的社會資本范圍確定為民營資本。在此基礎上，通過試點分階段推進民營資本的參與度，逐漸對國有控股企業(yè)參與減量，甚至最終排除國有獨資企業(yè)參與。以此分類推進社會資本回歸私人資本。

五、 結語

我國PPP實踐以“公公合作”主導，民營資本參與非常有限，在一定程度上偏離了政策預期的治理目標，從長遠來看，這并不利于PPP的可持續(xù)發(fā)展。事實上，中國PPP模式演變?yōu)楣献?，或許是為適應我國社會主義初級階段經濟發(fā)展的客觀形勢，在以混合所有制經濟主導的中國特色社會主義市場經濟中，純民營資本的體量本身就處于弱勢，所以當下要大力推行PPP，創(chuàng)新經濟增長模式，基于公公合作的“政府與企業(yè)合作（PEP）”模式或許是未來PPP發(fā)展的必然過渡。但是，無論是何種形式的經濟，市場經濟發(fā)展的方向始終是反對壟斷，為企業(yè)競爭提供廣闊的舞臺。同樣，PPP模式為摒棄壟斷而生，也為超越壟斷而行。因此，要使我國“公公合作”實踐不偏離PPP市場的道義，回歸公私合作的本真，推進公共產品和公共服務供給側改革，實現國家經濟增長和治理轉型，PPP發(fā)展的未來之路任重道遠。

（責任編輯：亞立）

Abstract The essence of promoting PPP practice in China is to actively introduce social capital to participate in project cooperation， transform government functions， and achieve the supply side reform of public goods and public services. However， in Chinese PPP practice， private capital participation in PPP is relatively weak， and “Public-Public” cooperation is in absolute advantage. This research starts with the present situation of social capital participation， combines the data of PPP practice， analyzes the predicament of our countrys social capital participation and reasons behind the problems from the local government， private enterprises， system norms， operating environment and so on， and then puts forward the strategies of the corresponding problems.

Key words PPP; private capital; public capital; social capital