摘要：城市風(fēng)險溝通決策是影響城市風(fēng)險治理效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，時間緊迫性、信息不完備性和高度不確定性等城市風(fēng)險特點(diǎn)更凸顯了風(fēng)險溝通決策影響因素的研究價值，有限理性決策模型提出了行動者信息獲取和認(rèn)知能力是影響決策有限性的關(guān)鍵因素。本文選取上?！?2·31”外灘踩踏事件、天津港“8·12”爆炸事故、北京大興“11·18”火災(zāi)事故三個典型案例，在文本分析和案例比較基礎(chǔ)上，圍繞城市風(fēng)險溝通中決策呈現(xiàn)的主要特征和影響因素，從溝通主體、溝通過程、溝通特征和影響因素等角度進(jìn)行比較分析，提出除了時間緊迫、信息不完備、高度不確定和官僚程序等外部要素之外，知識缺乏、責(zé)任規(guī)避和利益優(yōu)先也是影響城市風(fēng)險溝通決策質(zhì)量的關(guān)鍵內(nèi)部要素，并據(jù)此提出未來改進(jìn)我國城市風(fēng)險溝通決策質(zhì)量的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市突發(fā)事件;風(fēng)險溝通;風(fēng)險溝通決策;知識缺乏;責(zé)任規(guī)避;利益優(yōu)先

中圖分類號：C34文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2019）05-0013-009

改革開放以來，我國的城市建設(shè)與擴(kuò)展波瀾壯闊，經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模罕見、速度最快的城市發(fā)展進(jìn)程。隨著城市的快速發(fā)展與擴(kuò)張，截至2019年我國核實(shí)常駐人口超過1000萬的城市數(shù)量已達(dá)15個肖子華：《流動人口社會融合藍(lán)皮書：中國城市流動人口社會融合評估報告No.1》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第1-2頁。，特大城市不斷涌現(xiàn)更進(jìn)一步加劇了城市風(fēng)險的復(fù)雜程度和處置難度。近年來城市突發(fā)事件頻發(fā)，2014年上?！?2·31”踩踏、2015年天津港“8·12”爆炸，2017年北京“11·18”火災(zāi)等事故都造成了嚴(yán)重社會危害并引發(fā)了巨大社會關(guān)注。城市突發(fā)事件的風(fēng)險溝通已經(jīng)成為城市風(fēng)險治理中的重要內(nèi)容，其包含了“對所有風(fēng)險相關(guān)信息通過各種渠道進(jìn)行傳遞和互動的過程”詹承豫、宣言：《城市風(fēng)險治理中的風(fēng)險溝通制度——基于30部法律規(guī)范的文本分析》 ，《行政法學(xué)研究》，2016年第4期。，通過典型的城市風(fēng)險溝通過程分析，我們?nèi)阅芸吹矫襟w和公眾對政府風(fēng)險溝通的信息內(nèi)容、及時程度和溝通效果的質(zhì)疑，表明我國城市風(fēng)險溝通的決策與實(shí)施仍存在不足。為此如何去分析和理解當(dāng)前我國城市風(fēng)險溝通決策中影響決策理性和決策質(zhì)量的關(guān)鍵因素，并針對性地提出改進(jìn)建議就變得非常重要。

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)中葉，赫伯特·西蒙考慮到行動者有限的信息獲取和計算（認(rèn)知）能力提出了有限理性模型，認(rèn)為在決策過程中并非追求效用最大化，而是遵循滿意法則。無論是個體還是組織，在面對風(fēng)險時，“受自身角色、對風(fēng)險的認(rèn)知水平、教育程度、信息獲取的多寡、社會環(huán)境等多方面因素影響，其理性思考能力必然受到限制，從而影響其風(fēng)險溝通的傾向態(tài)度，主觀規(guī)范和行為控制認(rèn)知”張石磊、張亞莉：《項(xiàng)目干系人理性與項(xiàng)目風(fēng)險溝通》，《世界科技研究與發(fā)展》，2009年第4期。。有限理性使得決策者“不可能詳細(xì)地、周密地預(yù)測和布置未來的工作”余學(xué)鋒：《不確定性條件下心理驅(qū)動行為的道德修正——從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)到倫理經(jīng)濟(jì)學(xué)的演化》，《東南學(xué)術(shù)》，2017年第6期。，在做決策時“會受到諸如情緒、認(rèn)知能力及知識水平等因素的影響，無法在眾多預(yù)選方案中作出最優(yōu)選擇”Jing Peng，Zehua Miao，F(xiàn)ang Peng. Study on a 3-dimensional game model with delayed bounded rationality[J]. Applied Mathematics and Computation，2011，218（5）.等。在城市的快速發(fā)展和擴(kuò)展中，突發(fā)事件“高度不確定性、時間緊迫性、信息不完備性、巨大破壞性”詹承豫等：《轉(zhuǎn)危為安：應(yīng)急預(yù)案的作用邏輯》，《中國行政管理》，2007年第5期。等特征更加凸顯，隨著微博、微信等網(wǎng)絡(luò)媒體在傳播和社會網(wǎng)絡(luò)的影響增大，各種因素融合交織，進(jìn)一步加劇了對城市管理者風(fēng)險溝通決策的挑戰(zhàn)。為此本文的核心問題是，哪些關(guān)鍵因素影響了當(dāng)前我國城市風(fēng)險溝通決策過程中的決策理性，進(jìn)而影響了城市風(fēng)險溝通決策質(zhì)量？

一是新聞傳播學(xué)領(lǐng)域關(guān)于城市風(fēng)險溝通的相關(guān)研究，主要集中在政府新聞發(fā)布，新社交媒體和媒體責(zé)任等方面。政府信息公開與新聞發(fā)布機(jī)制是新聞傳播學(xué)中風(fēng)險溝通研究重點(diǎn)，包含新聞發(fā)布會組織策劃、新聞發(fā)布的及時性、新聞發(fā)布的互動性、新聞發(fā)布總結(jié)與反思等。新媒體時代的政府風(fēng)險溝通是現(xiàn)階段新聞傳播領(lǐng)域研究的焦點(diǎn)，新社交媒體以其“快速發(fā)布、即時共享、用戶制造內(nèi)容、高可介入性及公共對話性質(zhì)”，應(yīng)將其“有效納入應(yīng)急管理和危機(jī)傳播與風(fēng)險溝通體系，充分發(fā)揮社會化媒體的傳播潛能”許靜：《社會化媒體對政府危機(jī)傳播與風(fēng)險溝通的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《南京社會科學(xué)》，2013年第5期。，這既包括“謠言澄清與民眾賦權(quán)應(yīng)當(dāng)作為社會化媒體在風(fēng)險溝通中的角色擔(dān)當(dāng)”王宇琦、曾繁旭：《謠言澄清與民眾賦權(quán)——社會化媒體在風(fēng)險溝通中的角色擔(dān)當(dāng)》，《當(dāng)代傳播》，2015年第2期。，也包括要對“網(wǎng)民進(jìn)行適度的心理干預(yù)，合理開關(guān)‘政治安全閥，重視網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖的作用”朱穎：《突發(fā)公共事件中的網(wǎng)民心理與風(fēng)險溝通》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2016年第9期。等。媒體責(zé)任方面的研究主要包括在風(fēng)險溝通中，為了“達(dá)到風(fēng)險溝通的目標(biāo)，媒體應(yīng)該負(fù)起與專家合作、對風(fēng)險信息進(jìn)行適度加工、分析受眾、遵守客觀公正的原則、進(jìn)行公信力建設(shè)等責(zé)任”華智亞：《風(fēng)險溝通中的媒體責(zé)任》，《理論月刊》，2013年第9期。，未來進(jìn)一步“探索風(fēng)險社會背景下的信息傳播新理念”林愛珺、吳轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)：《風(fēng)險溝通研究述評》，《現(xiàn)代傳播（中國傳媒大學(xué)學(xué)報）》，2011年第3期。等。

二是心理學(xué)領(lǐng)域關(guān)于風(fēng)險溝通研究，主要包括公眾心理，信任研究和期望差異等方面。突發(fā)事件中的公眾心理研究是關(guān)注的重點(diǎn)，突發(fā)事件處置過程“相關(guān)政府部門尤其需要了解突發(fā)事件中的公眾心理，并通過科學(xué)地發(fā)布風(fēng)險信息來減輕和化解社會心理壓力，同時引導(dǎo)公眾正確地認(rèn)知風(fēng)險”梁哲等：《突發(fā)公共安全事件的風(fēng)險溝通難題——從心理學(xué)角度的觀察》，《自然災(zāi)害學(xué)報》，2008年第2期。。信任則是影響風(fēng)險溝通質(zhì)量的關(guān)鍵要素，有的學(xué)者通過SARS等典型案例，分析了“風(fēng)險溝通對公眾理性干預(yù)的可能途徑和條件;建立應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險事件的心理系統(tǒng)提供理論依據(jù)，提出信任對溝通的影響”謝曉非、鄭蕊：《風(fēng)險溝通與公眾理性》，《心理科學(xué)進(jìn)展》，2003年第4期。，風(fēng)險情境下期望差異也會進(jìn)一步加劇沖突并導(dǎo)致溝通障礙等。

三是公共管理學(xué)領(lǐng)域風(fēng)險溝通研究，主要包括風(fēng)險溝通制度，地方政府行為和公眾風(fēng)險感知等。風(fēng)險社會理論視野中的風(fēng)險溝通，強(qiáng)調(diào)“所有利益相關(guān)者的平等、開放、公開的交流，其目的是維持社會群體之間社會關(guān)系的質(zhì)量，增進(jìn)相互信任”強(qiáng)月新、余建清：《風(fēng)險溝通：研究譜系與模型重構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）》，2008年第4期。，因此要在制度層面進(jìn)行重構(gòu)，進(jìn)而“細(xì)化政府回應(yīng)義務(wù)，完善公眾知情權(quán)與質(zhì)詢權(quán)，明晰政府保密權(quán)與公眾知情權(quán)的邊界，強(qiáng)化市場組織報告和公開義務(wù)等。通過風(fēng)險溝通制度重構(gòu)來保障城市風(fēng)險治理中政府、市場與社會間的良性互動”詹承豫、宣言：《城市風(fēng)險治理中的風(fēng)險溝通制度——基于30部法律規(guī)范的文本分析》，《行政法學(xué)研究》，2016年第4期。。地方政府在突發(fā)事件不同階段，呈現(xiàn)出“事件爆發(fā)前以風(fēng)險信息交流溝通為主要內(nèi)容，事件爆發(fā)后以利益協(xié)調(diào)溝通為核心”詹承豫、趙博然：《風(fēng)險交流還是利益協(xié)調(diào)：地方政府社會風(fēng)險溝通特征研究——基于30起環(huán)境群體性事件的多案例分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第1期。等特征，政府熱線在“城市風(fēng)險潛伏、萌生與發(fā)展三個階段均有風(fēng)險溝通的發(fā)揮空間”劉紅波、王郅強(qiáng)：《城市治理轉(zhuǎn)型中的市民參與和政府回應(yīng)——基于廣州市150個政府熱線溝通案例的文本分析》，《新視野》，2018年第2期。。也有學(xué)者通過分析具體城市的公眾風(fēng)險感知，提出“在風(fēng)險溝通的基礎(chǔ)上構(gòu)建了城市社會公眾安全感的衡量指標(biāo)，對當(dāng)前形勢下提升公眾安全感進(jìn)行理論思考”朱志萍：《城市社會公眾安全感的衡量指標(biāo)與風(fēng)險溝通——基于上海治安現(xiàn)狀的分析數(shù)據(jù)》，《上海城市管理》，2016年第2期。，并從以信息為中心和以公眾為中心兩個角度提出具體建議。

綜上所述，當(dāng)前關(guān)于風(fēng)險溝通的研究較多，主要集中在新聞學(xué)、心理學(xué)與公共管理等領(lǐng)域，但關(guān)于風(fēng)險溝通決策尤其是城市風(fēng)險溝通決策的研究較少。結(jié)合當(dāng)前城市，尤其特大城市突發(fā)事件處置案例的風(fēng)險溝通決策分析論文更為稀少。本文結(jié)合上海、天津、北京這三個特大城市近年典型案例，聚焦城市風(fēng)險溝通決策，從風(fēng)險溝通主體、溝通階段、溝通焦點(diǎn)、溝通過程、關(guān)鍵影響因素等幾個角度出發(fā)進(jìn)行比較，從決策理性角度進(jìn)行分析，探討影響城市風(fēng)險溝通決策質(zhì)量的關(guān)鍵要素。

二、決策議程之外的風(fēng)險溝通：

上?！?2·31”踩踏（一）上海“12·31”外灘踩踏事件概要

黃浦區(qū)政府（上海市旅游局、上海廣播電視臺）自2011年在上海外灘風(fēng)景區(qū)聯(lián)合舉辦活動，計劃將其打造成一個跟紐約時代廣場倒計時和埃菲爾鐵塔燈光秀相媲美的品牌活動。外灘燈光秀連續(xù)舉辦三年，每次都是人山人海，形成較好的品牌效應(yīng)，2013的跨年活動人數(shù)超過20萬人，2014年新年前夜的外灘燈光秀更是聚集了30萬人次?；诎踩脑颍虾Ｊ泄簿址磳S浦區(qū)在外灘舉辦燈光秀這樣的大型活動，在2014年11月初的申報階段就被市公安局重大活動辦公室否決。

上海市公安局未批準(zhǔn)外灘燈光秀，但并不禁止已經(jīng)具有標(biāo)志性的跨年慶?；顒印｜S浦區(qū)政府經(jīng)與上海市旅游局、廣播電視臺協(xié)商后，于11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行，人數(shù)限定為3000人。12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務(wù)會議決定，新年倒計時活動在外灘源舉行，具體由黃浦區(qū)旅游局承辦。由此，已連續(xù)在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦三年的燈光秀活動將舉辦地址改到了外灘源，參與活動人數(shù)限制在3000人左右，主辦方的級別也由上海市下降到黃浦區(qū)。

如何將活動取消，地址變更的消息傳遞給公眾，進(jìn)行有效的風(fēng)險溝通？事后的分析表明，關(guān)于此次活動變更的風(fēng)險溝通決策顯然未納入決策議程，12月25日東方早報和時事NEWS等媒體刊發(fā)了部分文章，但由于缺乏權(quán)威發(fā)布，風(fēng)險溝通效果不足，未引起公眾關(guān)注。12月30日上午9時30分，黃浦區(qū)新聞辦召開新聞發(fā)布會，由黃浦區(qū)旅游局對外發(fā)布了新年倒計時活動信息，但新聞發(fā)布中對“外灘”與“外灘源”沒有特別進(jìn)行區(qū)別與提醒，此時距離活動只剩一天。這實(shí)際造成事前風(fēng)險信息溝通的缺失，公民未能有效得知相應(yīng)的風(fēng)險信息，在沒有知情地點(diǎn)更換下依舊依照慣例前往外灘觀看“燈光秀”，12月31日當(dāng)晚悲劇發(fā)生。

（二）為何風(fēng)險溝通未能納入決策議程

外灘風(fēng)景區(qū)舉辦跨年燈光秀活動有風(fēng)險，這是在活動上報到市公安局就已明確提出來的，在將活動地址變更到外灘源，人數(shù)限定為3000人這一刻起，活動的風(fēng)險實(shí)際上增大了而非降低。因?yàn)槿绻凑赵械幕顒舆M(jìn)行準(zhǔn)備，那么交通管制、安保力量和活動預(yù)防準(zhǔn)備將是在上海市層面進(jìn)行統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，而活動變更后則降至在黃埔區(qū)層面進(jìn)行整個活動組織協(xié)調(diào)，造成了事實(shí)的組織協(xié)調(diào)能力下降。在2014年跨年夜“區(qū)公安分局和區(qū)市政管理委員會等有關(guān)部門在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線總共布置了350名民警、108名城管、輔助人員及100名武警，在大型群體性活動時安保人員配置嚴(yán)重不足”，黃浦公安分局基于沒有任何群眾性活動“安排的警力比2013年國慶要少很多”王玲玲、周利敏：《公共安全、風(fēng)險預(yù)防及治理策略選擇——以“12·31”上海外灘踩踏事件為例》，《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2016年第6期。，公眾在不知道活動變更的具體消息情況下，仍然慣例的前來觀看，事實(shí)上造成活動規(guī)模不減反增，安保水平不增反減的狀況，客觀上造成比正常舉辦活動更大的安全風(fēng)險。為此在活動變更后，進(jìn)行有效的風(fēng)險溝通變得非常關(guān)鍵。

事故調(diào)查報告中表明，對“群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果”，“活動變更風(fēng)險未作評估”和“活動變更信息宣傳嚴(yán)重不到位”新華網(wǎng)，上海公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-01/21/c_1114075965.htm，最后訪問時間2019年7月11日。列于事故發(fā)生原因的前兩位。如果能夠進(jìn)行充分有效的風(fēng)險溝通，將活動取消的信息通過公眾易于接受的渠道進(jìn)行告知，并且提醒由于人流密集可能造成的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)能在一定程度上降低人流密集程度并降低事件發(fā)生的風(fēng)險。

為什么這個嚴(yán)重風(fēng)險未能納入風(fēng)險溝通議程之中？從有限理性決策角度來看，決策者對活動變更的風(fēng)險缺乏足夠的認(rèn)知，未能制定足夠多的風(fēng)險溝通方案，并進(jìn)行恰當(dāng)?shù)脑u估和選擇。但具體到此次事件中，將風(fēng)險溝通排除在活動變更的決策議程之外，還有以下兩個可能，一方面是決策者認(rèn)為因?yàn)橥鉃╋L(fēng)景區(qū)的活動取消、地址變更到外灘源的同時，風(fēng)險自然消解了，那么風(fēng)險溝通也就不用納入決策考慮的范圍之內(nèi);另一方面是決策者認(rèn)為活動公共溝通主要目標(biāo)并不是風(fēng)險，而是例行的新聞發(fā)布，故黃浦區(qū)政府在活動前一天才進(jìn)行新聞發(fā)布，并在發(fā)布過程中對地址變更及其可能風(fēng)險缺乏明確的提醒，為此時間有限性并不能充分解釋此次風(fēng)險溝通決策。

在上?！?2·31”外灘擁擠踩踏事件中，風(fēng)險溝通決策呈現(xiàn)了非理性特征，而阻礙我們作出理性決策的關(guān)鍵影響因素是什么？不同決策者有著不同的決策目標(biāo)，市公安局基于安全原因，采取的決策方案是不批準(zhǔn)外灘燈光秀活動，該決策可以實(shí)現(xiàn)安全責(zé)任外移的效果，但實(shí)際上忽略了活動取消或者變更本身蘊(yùn)含的風(fēng)險。從主辦單位黃浦區(qū)政府的立場來看，相較于“燈光秀活動取消”而使得連續(xù)三年?duì)I造出的品牌活動中斷，選擇看似相近替代性方案“在外灘源舉辦燈光秀”活動，如此決策既可以繞開市公安局的批準(zhǔn)程序，也使得看上去品牌活動得以延續(xù)，地方活動品牌活動效應(yīng)最大化。而正是基于此，為了營造出燈光秀依舊的信息，風(fēng)險溝通未能納入決策議程也就變得順理成章，未能在事前進(jìn)行充分的風(fēng)險警示，進(jìn)而放大了風(fēng)險。綜上，缺乏對變更風(fēng)險規(guī)律的認(rèn)知，地方及部門的規(guī)避責(zé)任和利益優(yōu)先策略，成為在這個案例中影響風(fēng)險溝通決策的關(guān)鍵因素。

三、無法明確回復(fù)的新聞發(fā)布：

天津港“8·12”爆炸（一）天津港“8·12”爆炸事故的風(fēng)險溝通

2015年8月12日，天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險品倉庫發(fā)生火災(zāi)爆炸事故，造成165人遇難（其中參與救援處置的公安消防人員110人）、8人失蹤，798人受傷。爆炸事故巨大破壞性，且?；繁ㄈ紵赡茉斐傻沫h(huán)境污染會直接威脅到市民健康，事故迅速引發(fā)了社會輿論高度關(guān)注。面對公眾和媒體的質(zhì)疑和恐慌，政府如何進(jìn)行權(quán)威信息發(fā)布，通過有效的風(fēng)險溝通來引導(dǎo)輿情走向，同時指導(dǎo)市民進(jìn)行恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險防護(hù)行為就變得異常關(guān)鍵，而事后天津市的風(fēng)險溝通過程卻出現(xiàn)以下三點(diǎn)明顯不足。

一是相較于自媒體，政府媒體報道姍姍來遲。爆炸事故發(fā)生后，微博、微信等新媒體最先向公眾提供爆炸相關(guān)信息，許多爆炸后房屋倒塌、火光沖天的照片在網(wǎng)上瘋傳，各種信息也在網(wǎng)上快速傳播，既有屬實(shí)的消息，也有不實(shí)的消息，民眾恐慌情緒不斷醞釀。天津當(dāng)?shù)孛襟w卻沒有任何有關(guān)爆炸的信息，“天津發(fā)布”發(fā)布的第一條爆炸消息在事故發(fā)生后四個小時。天津衛(wèi)視最早報道關(guān)于爆炸的消息是次日早上7 點(diǎn)鐘，此時“天津其他新聞還有地方頻道均沒有關(guān)于爆炸的相關(guān)報道”王移霖等：《三角互動溝通模式在公共危機(jī)事件的應(yīng)用研究——以天津?yàn)I海新區(qū)危險品倉庫爆炸事故為例》，《陰山學(xué)刊》，2016年第5期。。總體來說，政府媒體更多的是按部就班、被動地和延遲式地回應(yīng)外界質(zhì)疑，報道及時性和內(nèi)容豐富性均大大落后于自媒體的傳播時效和渠道，而且“未及時對自媒體產(chǎn)生的謠言等負(fù)面信息進(jìn)行有力回應(yīng)與反擊，缺乏與公眾的互動溝通，使得輿情升溫”張文惠：《風(fēng)險社會下網(wǎng)絡(luò)輿情的風(fēng)險溝通研究——以天津8·12大爆炸事件為例》，《學(xué)理論》，2017年第9期。，實(shí)質(zhì)上造成了由謠言占據(jù)輿情傳播渠道，恐慌和不信任情緒蔓延的局面。

二是多次出現(xiàn)延遲召開的新聞發(fā)布會現(xiàn)場。事故發(fā)生后天津市政府的風(fēng)險溝通主要以新聞發(fā)布會的形式進(jìn)行，據(jù)統(tǒng)計全程共召開了14次新聞發(fā)布會。在新聞發(fā)布會現(xiàn)場多次出現(xiàn)延遲召開甚至臨時中斷的情況，“出席發(fā)布會的人員涵蓋政府、環(huán)保、衛(wèi)生、消防、安監(jiān)、專家、軍隊(duì)、天津港8個領(lǐng)域”，但給“公眾留下信息發(fā)布不及時和組織內(nèi)部協(xié)調(diào)不到位的印象”肖峰等：《政府輿情危機(jī)應(yīng)對的短板及解決路徑——以天津港爆炸事故后政府新聞發(fā)布會為例》，《武陵學(xué)刊》，2015年第6期。。對于民眾想知道的信息發(fā)布會上沒有及時作出解釋，使得公眾和媒體隨意揣測事情真相，“民眾關(guān)心的四大問題仍然沒有得到有效的回應(yīng)，這一行為不僅沒達(dá)到遏制謠言的功效反而增加了民眾對政府的質(zhì)疑”梁俊山等：《新媒體時代的“塔西佗陷阱”及其治理——基于天津大爆炸案的分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第2期。，通過前六次發(fā)布會的現(xiàn)場情況可看出政府在風(fēng)險溝通決策中對于溝通渠道、溝通主體和信息內(nèi)容仍存在不及時、不明確和不協(xié)調(diào)等問題。

三是無可奉告式的新聞發(fā)布會問答環(huán)節(jié)。事故發(fā)生后雖然召開多次新聞發(fā)布會，但其間政府回應(yīng)媒體和公眾提問缺乏主動性，含糊其辭表現(xiàn)明顯。政府在回答問題時含糊不清，如在回答爆炸原因、消防員失聯(lián)人數(shù)等關(guān)鍵問題時，現(xiàn)場官員則多次以“不太了解，我們下來了解情況”、“今天參會人員不太了解”等不確定方式予以回應(yīng)，其實(shí)質(zhì)即是一種變相的“無可奉告”。據(jù)統(tǒng)計14場新聞發(fā)布會中一共出現(xiàn)了31次不確定回應(yīng)，其中12次回答“不清楚、不了解”，“下來了解和正在調(diào)查”與“很快給予答復(fù)”疊加也達(dá)13次。甚至出現(xiàn)拖延和不了了之的情況，如在第三場發(fā)布會上，記者問及安評報告何時發(fā)布，發(fā)言人直接“明天上午發(fā)布會回答你”，然而第二天新聞發(fā)布會上依然沒有回答，“該問題在之后的多場發(fā)布會中仍屢屢被提及，但均未得到新聞發(fā)言人及現(xiàn)場官員的正面回應(yīng)”劉勇等：《公共危機(jī)中“次生輿情”的生成與演化——基于對“8·12天津港爆炸事故”的考察》，《國際新聞界》，2017年第9期。。

（二）為何新聞發(fā)布會現(xiàn)場無法明確回復(fù)

事故發(fā)生后，面對大量謠言和不斷蔓延的恐慌情緒，政府通過召開新聞發(fā)布會的形式及時進(jìn)行權(quán)威信息發(fā)布，有效展開風(fēng)險溝通是非常必要的。為什么在新聞發(fā)布會現(xiàn)場出現(xiàn)延遲召開、協(xié)調(diào)不力和多次無法明確回復(fù)的情況，有限理性決策模型可以從時間有限性和信息不完備性兩個方面進(jìn)行解釋。一方面“8·12”爆炸事故是出乎意料的，因此決策者的風(fēng)險溝通決策時間十分有限，所以在溝通方案、溝通目標(biāo)確立和溝通信息準(zhǔn)備過程中都會受到限制，使得其不能窮盡所有方案，不能夠充分考慮到媒體與公眾的所有期望和溝通需求，因此無法全面回答新聞發(fā)布會現(xiàn)場的相關(guān)問題。另一方面信息不完備性也使得決策者行為受限，公眾對于信息的需求超過了有限的信息準(zhǔn)備，而在這種不對等的信息供需情況下，天津市政府不能及時更改已經(jīng)設(shè)計好的方案，故不能完全滿足公眾對風(fēng)險溝通信息的期望。時間有限性和信息不完備性在一定程度上可以解釋此次事故政府風(fēng)險溝通決策，但對環(huán)境污染和事故責(zé)任兩個關(guān)鍵熱點(diǎn)的深入分析，我們可以發(fā)現(xiàn)影響風(fēng)險溝通決策的其他關(guān)鍵影響因素。

事故發(fā)生后的新聞發(fā)布會主要問題主要集中在“爆炸物成分及其危險性”、“爆炸污染物是否會擴(kuò)散”、“爆炸涉事企業(yè)是否有背景”、“消防處置和事故原因追責(zé)”等，大量?；返谋ㄈ紵?，會造成空氣、土壤、水等環(huán)境污染是一個常識。事故調(diào)查報告表明“本次事故產(chǎn)生的殘留化學(xué)品與二次污染物逾百種”，“從土壤和地下水環(huán)境污染情況看，事故中心區(qū)土壤和地下水受到嚴(yán)重污染，氰化物和砷等污染物明顯超標(biāo)”，但前六場發(fā)布會統(tǒng)計表明對這些問題存在答非所問和避重就輕等情況，對于事件中“是否存在大量高毒性氰化物”的質(zhì)疑彭方奇、郝永華：《突發(fā)事件中的政府信息發(fā)布與輿情應(yīng)對——以“8·12”天津港爆炸事件14次發(fā)布會為例》，《新聞研究導(dǎo)刊》，2016年第9期。，相關(guān)部門也經(jīng)過多日后才給出回應(yīng)。“事故還暴露出有關(guān)地方政府和部門存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力等問題”，“有些負(fù)責(zé)人和工作人員貪贓枉法、濫用職權(quán)”新華網(wǎng)，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-02/05/c_1118005206.htm，最后訪問時間2019年7月11日。等，關(guān)于“事故爆炸原因”和“事故追責(zé)”的信息，未能給出具體細(xì)節(jié)和詳細(xì)說明，如當(dāng)記者問及誰負(fù)責(zé)救災(zāi)時，發(fā)言人回應(yīng)“盡快了解”等。

以上分析可知天津港“8·12”爆炸事故中，阻礙我們作出風(fēng)險溝通決策理性決策的關(guān)鍵影響因素簡要分析如下。由于環(huán)境污染直接涉及到廣大市民的生命健康，如果出現(xiàn)誤讀或過度解讀極容易造成恐慌情緒的蔓延，為此遲遲沒有明確回復(fù)。對于事故責(zé)任的回避，也是無法明確回復(fù)的重點(diǎn)，一方面事故調(diào)查過程沒有結(jié)束是回避事故責(zé)任問題的客觀原因，另一方面事件涉及到天津市、天津港、濱海新區(qū)等多個責(zé)任主體，多名影響決策的官員牽涉其中，為此風(fēng)險溝通決策中含糊溝通、模糊處理，為責(zé)任規(guī)避留下空間就成了優(yōu)先策略，這些回避、模糊處理的溝通行為，一定程度上引發(fā)公眾對政府的信任質(zhì)疑和輿論反彈。綜上，擔(dān)憂公眾恐慌情緒蔓延，地方政府及部門的責(zé)任規(guī)避驅(qū)使，使得風(fēng)險溝通中盡量含糊回應(yīng)，模糊處理，客觀上形成了新聞發(fā)布會上的無可奉告，成為影響決策質(zhì)量的關(guān)鍵因素。

四、始料未及的輿情轉(zhuǎn)移：

北京“11·18”火災(zāi)（一）北京大興“11·18”火災(zāi)事故的輿情轉(zhuǎn)移

2017年11月18日北京大興西紅門鎮(zhèn)發(fā)生火災(zāi)，事故調(diào)查報告表明“違法建設(shè)、違規(guī)施工、違規(guī)出租，安全隱患長期存在;安全監(jiān)管責(zé)任不力;消防安全監(jiān)督檢查不到位;非法經(jīng)營行為查處不力”等是導(dǎo)致事故發(fā)生的間接原因。為此事故調(diào)查組提出“嚴(yán)格落實(shí)屬地責(zé)任、堅決查處違法建設(shè)、狠抓消防安全隱患排查治理、加強(qiáng)流動人口和出租房屋管理、嚴(yán)格查處非法違法經(jīng)營行為”新華網(wǎng)，北京市大興區(qū)“11·18”重大事故調(diào)查報告公布，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-06/25/c_1123033646.htm，最后訪問時間2019年7月11日。等整改措施建議。

以這次火災(zāi)事故為起點(diǎn)，北京市隨后開展的安全隱患大排查大清理大整治行動，重點(diǎn)針對群租房、自建房等群租違建問題，涉及大量外地來京務(wù)工人員住所和本地違法建筑的持有者。這些居住在群租房等地外地來京務(wù)工人員收入相對不高，對居住成本非常敏感，安全隱患排查清理整治行動所采取拆違等措施對他們的生存空間產(chǎn)生直接影響，也將同時直接影響違法建筑持有者的根本經(jīng)濟(jì)利益。為此如何通過有效的風(fēng)險溝通，將這些群租房、自建房等違法建筑的安全隱患講清楚，并恰當(dāng)合理安排外地來京務(wù)工人員的轉(zhuǎn)移安置，引導(dǎo)公眾形成查處違法經(jīng)營，防范安全風(fēng)險的共識，顯得非常關(guān)鍵。而隨后的監(jiān)測表明，這項(xiàng)排查清理整治活動并沒有獲得輿論支持，反而引發(fā)了新的輿論關(guān)注焦點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)輿情快速轉(zhuǎn)向了對北京市“驅(qū)離低端人口”的批判。

針對大興“11·18”火災(zāi)和整治行動的輿情主要發(fā)生在11月19日開始至11月30日期間，集中爆發(fā)階段為11月21日至11月27日，在輿情爆發(fā)和轉(zhuǎn)移過程中，政府官方微博、媒體和新聞發(fā)布等幾乎沒有正面進(jìn)行回應(yīng)。直至“北京驅(qū)離低端人口”一說爆發(fā)之后，政府也很少正面回應(yīng)輿情關(guān)注，網(wǎng)上可查唯一的回應(yīng)是11月27日北京市安委會答記者問，當(dāng)記者問及“此次行動是否涉及驅(qū)離低端人口”時，北京市安委會直接否認(rèn)“驅(qū)離低端人口”一說，稱此說法毫無根據(jù)，并要求企業(yè)承擔(dān)起對工人的安全責(zé)任。這個回應(yīng)并沒有消除公眾疑慮，也沒有進(jìn)一步說明搬遷群眾的安置問題如何解決，反而助推輿論認(rèn)為政府有推卸責(zé)任給企業(yè)的嫌疑。

（二）始料未及的網(wǎng)絡(luò)輿情焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移

在排查清理整治活動期間，“驅(qū)離低端人口”一說慢慢成為網(wǎng)絡(luò)輿情關(guān)注焦點(diǎn)，并引用2016年官方媒體的“專家建議政策清理低端人口”《北上廣常住人口增速放緩 專家：靠政策清理低端人口》，人民日報海外版，2016年8月1日。及“驅(qū)離‘低端人口會導(dǎo)致城市競爭力下降”劉世錦：《驅(qū)離“低端人口”會導(dǎo)致城市競爭力下降》，《決策探索（上半月）》，2017年10期。等評論和報道。隨后網(wǎng)絡(luò)大V加入評論轉(zhuǎn)發(fā)，更多的學(xué)者和媒體也介入進(jìn)來，這次始于消除安全隱患，維護(hù)公共安全利益的清理整治行動，網(wǎng)絡(luò)輿情焦點(diǎn)快速轉(zhuǎn)移到北京“驅(qū)離低端人口”的陰影當(dāng)中。而隨后政府及官方媒體對這一網(wǎng)絡(luò)輿情沒有進(jìn)行回應(yīng)，處理方式依然是機(jī)械地刪除不好的評論等方式，通過此次事故后網(wǎng)絡(luò)輿情焦點(diǎn)迅速轉(zhuǎn)移過程分析，可以發(fā)現(xiàn)以下三個關(guān)鍵影響因素。

一是基層官員一刀切式執(zhí)行造成公眾誤解?；鶎庸賳T在執(zhí)行過程中，片面追求執(zhí)行效率，風(fēng)險溝通過程缺乏人文關(guān)懷，采取限期搬離等驅(qū)趕式的態(tài)度，容易造成悲觀和憤怒的情緒，形成驅(qū)逐低端人口的直觀印象。在安全隱患大排查大清理大整治行動開展3天后，網(wǎng)絡(luò)上對這一行動的“抱怨”開始爆發(fā)，主要包括時間倉促，限制很短的時間要求搬離，不顧群眾家中物品是否能搬完;有的群眾被迫晚上搬家，卻嚴(yán)禁用其他電熱方式取暖，未考慮冬季取暖問題;執(zhí)行中很多保安踹門入室，語言和行為簡單粗暴等。輿情傳播中“網(wǎng)民情緒決定了輿論危機(jī)的程度”王國華等：《突發(fā)事件中政務(wù)微博的網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)應(yīng)對研究——以上海踩踏事件中的@上海發(fā)布為例》 ，《情報雜志》，2015年第4期。，不滿和質(zhì)疑的情緒開始蔓延，推動了此次網(wǎng)絡(luò)輿情焦點(diǎn)的快速轉(zhuǎn)移。

二是網(wǎng)絡(luò)大V推波助瀾，助推輿情焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移。11月27日有網(wǎng)站相繼出現(xiàn)評論“驅(qū)離低端人口”篇幅較長的文章，其中一文直接指向26日北京市安委會斷然否認(rèn)一說，隨后網(wǎng)絡(luò)大V和部分意見領(lǐng)袖加入討論，來證實(shí)確有“低端人口”一說。類似文章在網(wǎng)上快速傳播，“北京大興驅(qū)趕‘底層外地人來隱瞞什么”等文章引起大量轉(zhuǎn)發(fā)和討論，包括清華大學(xué)、上海交通大學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙布尤肓朔治觯赋霾荒堋鞍遄尤虻搅说褪杖肴后w身上”等。這些文章和討論在自媒體上迅速傳播，輿情焦點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向關(guān)注政策執(zhí)行的人文關(guān)懷、是否存在“驅(qū)離低端人口”、搬家之后的群眾安置等問題，將拆違事件等同于驅(qū)逐低端人口，助推了此次輿情的爆發(fā)和轉(zhuǎn)移過程。

三是政府回應(yīng)欲言又止，風(fēng)險溝通過程有言難辨。此次輿情爆發(fā)和轉(zhuǎn)移過程中，政府官方媒體幾乎沒有正面進(jìn)行回應(yīng)，也未以新聞發(fā)布會等形式進(jìn)行溝通說明?！罢畬τ谳浨榈牟划?dāng)回應(yīng)是促發(fā)‘次生輿情的直接原因，而公眾信息訴求、利益訴求、價值訴求沒有獲得滿足，則是‘次生輿情生成與轉(zhuǎn)化的根本原因”劉勇等：《公共危機(jī)中“次生輿情”的生成與演化——基于對“8·12天津港爆炸事故”的考察》，《國際新聞界》，2017年第9期。。當(dāng)“北京驅(qū)離低端人口”一說爆發(fā)之后，政府官員雖然否認(rèn)這一說法，但也沒有充分展開，同時沒有說明搬遷群眾的安置問題如何解決，隨后面對網(wǎng)站相繼出現(xiàn)的評論“驅(qū)離低端人口”長篇評論文章，政府及有關(guān)媒體欲言又止，回應(yīng)乏力。同時在北京疏解非首都功能的宏觀政策背景疊加下，很難將宏觀政策目標(biāo)與專項(xiàng)行動目標(biāo)的聯(lián)系區(qū)隔開來，所以一旦回應(yīng)必將模糊此次清理整治行動的目標(biāo)定位，可能會引發(fā)更大的輿情風(fēng)險，回應(yīng)或者不回應(yīng)都使得政府處于有言難辨的境地。

以上分析可知，由于對于新媒體環(huán)境下輿情產(chǎn)生、傳播和轉(zhuǎn)移的規(guī)律缺乏充分的認(rèn)識，所以對事故后在全市范圍內(nèi)進(jìn)行大排查，消除安全隱患，清除違法經(jīng)營等行動引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情缺乏預(yù)見，在風(fēng)險溝通決策中忽視渠道、內(nèi)容和方式的方案設(shè)計。此次行動所涉及的大都是外來打工人員、低端產(chǎn)業(yè)的工人、小商小販，容易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)上的同情和憤怒情緒，基層官員機(jī)械化、一刀切地執(zhí)行政策過程更加激化了對立情緒，在網(wǎng)絡(luò)大V的助推下，形成了網(wǎng)絡(luò)輿情焦點(diǎn)的快速轉(zhuǎn)移。政府擔(dān)心回應(yīng)不當(dāng)會引發(fā)更大的輿情風(fēng)險，所以回應(yīng)過程顧慮重重、若有若無，只能通過刪帖等生硬的方式控制輿情傳播。綜上，對于新媒體環(huán)境下輿情產(chǎn)生、傳播和演變規(guī)律缺乏認(rèn)知，基層官員執(zhí)行政策過程機(jī)械化傾向，缺乏人性化溝通，擔(dān)心輿情焦點(diǎn)再次擴(kuò)大而采取較少回應(yīng)的策略，是影響本次風(fēng)險溝通決策的關(guān)鍵因素。

五、結(jié)論和政策建議

通過以上典型案例的比較分析，可以看出當(dāng)前我國城市風(fēng)險溝通決策與實(shí)施中依然存在諸多非理性特征。結(jié)合有限理性決策模型，可以將這些影響因素分為外部因素和內(nèi)部因素兩類，外部因素主要包括：突發(fā)事件不確定性、信息不完備性、時間有限性和官僚式程序等;內(nèi)部因素主要包括：決策者主觀上責(zé)任規(guī)避思維、利益優(yōu)先意愿和對風(fēng)險溝通及輿情傳播知識的缺乏等，進(jìn)而將有限理性中“滿意原則”異化成風(fēng)險溝通決策中“責(zé)任規(guī)避”原則。

（一）我國城市風(fēng)險溝通決策理性的關(guān)鍵內(nèi)部影響因素

除了影響決策理性有限程度的突發(fā)事件本身的不確定性、信息不完備性和時間有限性等外部因素，本文認(rèn)為我國城市風(fēng)險溝通決策還存在以下關(guān)鍵影響因素，主要內(nèi)容見表1。

一是決策者的責(zé)任規(guī)避思維。在城市突發(fā)事件風(fēng)險溝通過程中，為了回避責(zé)任，有意模糊事故原因和責(zé)任追究調(diào)查，為后期責(zé)任規(guī)避留出足夠空間，用模糊化、含糊化的方式進(jìn)行溝通，如天津港“8·12”爆炸事故中無法明確回復(fù)的新聞發(fā)布會現(xiàn)場。也可能通過責(zé)任外移來規(guī)避責(zé)任，即通過相關(guān)程序使得本單位的責(zé)任明確規(guī)避，但忽視責(zé)任外移之后可能引發(fā)更大的風(fēng)險，如上海“12·31”外灘踩踏事件中市公安局的不批準(zhǔn)申報等。

二是決策者的利益優(yōu)先意愿。為了能獲得更多的利益而去冒相應(yīng)的風(fēng)險，比如說黃浦區(qū)政府為了維持跨年燈光秀活動品牌的影響力持續(xù)性，將活動地址變更和人數(shù)限制等信息遲緩發(fā)布且受眾較少，事先盡量模糊活動取消信息且忽視風(fēng)險溝通等。也可能為了政策執(zhí)行效率，忽視風(fēng)險溝通方式和內(nèi)容，造成事實(shí)上風(fēng)險的集聚，引發(fā)新的輿情并導(dǎo)致輿情焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移，比如北京“11·18”火災(zāi)事故后基層一刀切式過度執(zhí)行導(dǎo)致的輿情轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散等。

三是決策者的知識缺乏。對風(fēng)險溝通及輿情傳播基本規(guī)律的認(rèn)知缺乏，可分為以下三種：第一種是對風(fēng)險產(chǎn)生、聚集和演化規(guī)律知識缺乏，如上海“12·31”外灘踩踏事件當(dāng)中沒有意識到活動變更后的巨大風(fēng)險;第二種是對公眾心理和風(fēng)險感知行為規(guī)律知識缺乏，形式上進(jìn)行新聞發(fā)布，但沒有把握住公眾心理和關(guān)注焦點(diǎn)，如天津港“8·12”爆炸事故中回避公眾問題等;第三種是對網(wǎng)絡(luò)輿情傳播和演化規(guī)律認(rèn)知缺乏，如北京“11·18”火災(zāi)事故后，風(fēng)險溝通準(zhǔn)備不足，沒有預(yù)料到輿情轉(zhuǎn)向“驅(qū)除低端人口”，回應(yīng)乏力導(dǎo)致輿情爆發(fā)和焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移。

（二）提升我國城市風(fēng)險溝通決策質(zhì)量的政策建議

城市風(fēng)險溝通決策是政府、媒體和公眾間風(fēng)險信息傳遞共享，有效引導(dǎo)風(fēng)險防范行為的基本前提，我國城市風(fēng)險溝通決策除了時間有限、信息不完備和高度不確定等影響因素外，知識缺乏、責(zé)任規(guī)避和利益優(yōu)先等也是風(fēng)險溝通決策的關(guān)鍵影響因素，為此我們亟需從以下三個方面提升我國城市風(fēng)險溝通決策質(zhì)量。

一是加強(qiáng)城市管理者對風(fēng)險演化和風(fēng)險溝通規(guī)律的認(rèn)知。近年來隨著我國城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市風(fēng)險危害性也日益凸顯，新興風(fēng)險因素在城市集聚、耦合乃至異變，使得城市風(fēng)險演化規(guī)律更加難以把握。城市風(fēng)險溝通的重要目標(biāo)是及時、主動和友好地將城市風(fēng)險信息傳遞給公眾，并引導(dǎo)公眾做出恰當(dāng)有效的風(fēng)險防護(hù)行為。進(jìn)行專門的城市風(fēng)險和風(fēng)險溝通訓(xùn)練，強(qiáng)化城市管理者對城市風(fēng)險和溝通規(guī)律的認(rèn)知，通過提升決策者的風(fēng)險溝通認(rèn)知來提升風(fēng)險溝通決策質(zhì)量，也是實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力途徑。

二是避免風(fēng)險溝通決策“滿意原則”異化為“責(zé)任規(guī)避”原則。有限理性決策模型提出用行政人替代經(jīng)濟(jì)人，滿意原則取代最優(yōu)原則。城市風(fēng)險溝通決策中，時間緊迫性、不確定性和信息不完備性，并且危害嚴(yán)重容易造成責(zé)任追究等特點(diǎn)，使得風(fēng)險溝通決策的“滿意原則”易于異化為“責(zé)任規(guī)避”原則。在具體溝通決策中，滿意的溝通結(jié)果往往意味著合理的責(zé)任規(guī)避，進(jìn)而異化為在溝通過程中模糊溝通和責(zé)任外推，甚至拒絕溝通等現(xiàn)象。為此需對風(fēng)險溝通不主動、不及時和不恰當(dāng)，并造成惡劣社會影響和社會危害的責(zé)任明確化，打破官員為了避責(zé)而消極乃至拒絕溝通的怪象。

三是充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，及時了解公眾期望。新媒體的快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，已經(jīng)深刻改變了輿情產(chǎn)生和傳播環(huán)境。這使得風(fēng)險溝通決策面臨的挑戰(zhàn)更加復(fù)雜，大數(shù)據(jù)時代下“行為人的信息約束與認(rèn)知約束”陳靜等：《基于前景理論的信息搜索有限理性特征研究》，《圖書情報工作》，2018年第1期。，加劇了風(fēng)險溝通難度，但同時新技術(shù)的發(fā)展也能很大程度上改善原有風(fēng)險信息不充分和風(fēng)險溝通不及時狀況。恰當(dāng)有效運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，及時了解公眾心理和期望，避免“各方期望之間的差異所導(dǎo)致”的沖突謝曉非等：《期望差異：危機(jī)中的風(fēng)險溝通障礙》，《心理科學(xué)進(jìn)展》，2013年第5期。，也是提升城市風(fēng)險溝通決策質(zhì)量的重要途徑。

（責(zé)任編輯：徐東濤）