楊洋 顏愛華 王國棟 侯蕊芳 程斌斌

1 引言

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的快速推進，城市高層建筑、人員密集場所、城市運行等公共領(lǐng)域的不確定性和復(fù)雜性日益增強[1]，城市公共安全風險與日俱增，城市應(yīng)急能力的提升也面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。

加強應(yīng)急管理工作，是全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神和黨中央、國務(wù)院關(guān)于應(yīng)急管理工作的決策部署，扎實推進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定，統(tǒng)籌加強自然災(zāi)害防治，全力防范化解重大安全風險，全面建設(shè)中國特色大國應(yīng)急體系的重要內(nèi)容。2016年以來，中共中央 國務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》[2]《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》[3]和《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》[4]，明確要求“提升應(yīng)急管理和救援能力”。

目前世界上很多國家在政府應(yīng)急能力評價方面的研究已經(jīng)較為成熟，其中美國和日本的研究成果最有代表性。美國建立了由13項管理職能、209個屬性和1014個指標構(gòu)成的評價框架[5]，日本的評價體系則更關(guān)注于單個災(zāi)種的防治能力[6]。在我國，系統(tǒng)的城市應(yīng)急管理能力評價的理論研究和實踐運用還處于起步階段，中國安全生產(chǎn)科學研究院在國家十三五科技攻關(guān)滾動課題中首次提出城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理能力評估體系框架，包括18個類、76項屬性和405項特征[5]。從國內(nèi)外研究成果來看，評價指標大多設(shè)計較為繁雜，數(shù)量多，關(guān)聯(lián)性較弱。本文從突發(fā)事件全流程管控的角度建立了城市應(yīng)急能力評估指標體系，該指標體系包括3個一級指標、17個二級指標和62個三級指標，指標數(shù)量少，指標相互關(guān)聯(lián)、相互獨立，可操作性強。同時，評估方法采用德爾菲法，對比Kappa分析法[7]，更易理解，簡單易行。

2 應(yīng)急能力評估指標體系的建立

2.1 指標體系設(shè)計思路

應(yīng)急管理是一項系統(tǒng)工程[8]，涉及事件管理的全階段和全流程，建立評估指標體系時要從整體的角度對事件的全流程掌控進行審視。從廣義角度看，突發(fā)公共事件應(yīng)急管理包括事件發(fā)生前、事件發(fā)生中和事件發(fā)生后的所有管理活動[9]，事前預(yù)防能力、事中處置能力和事后恢復(fù)能力構(gòu)成了城市應(yīng)急能力評估指標體系的三大指標，通過對上一級指標的分解和細化，建立下一級評估指標體系，之后運用層次分析法（AHP）分別確定各層級指標的權(quán)重，為定量分析提供科學有效的數(shù)據(jù)支持[10]，最終建立城市應(yīng)急能力評估體系的各項評估指標。

2.2 評估體系指標的確定

城市應(yīng)急能力指標體系共分為三個層級，其中一級指標包括事前預(yù)防能力、事中處置能力和事后恢復(fù)能力3個指標，二級指標包括應(yīng)急法制、組織機構(gòu)、監(jiān)測預(yù)警等17個指標，三級指標包括應(yīng)急法規(guī)完備程度、應(yīng)急法規(guī)執(zhí)行力、應(yīng)急法規(guī)靈活性等62個指標，詳見表1。

之后，運用層次分析法（AHP）確定三個層級各指標的權(quán)重（各指標權(quán)重此處略去），最終形成完整的城市應(yīng)急能力評估指標體系。

表1 城市應(yīng)急能力評估指標體系構(gòu)成

3 評估方法的確定

3.1 評估原則

應(yīng)急能力評估所要解決的關(guān)鍵問題，是檢驗各級政府部門在應(yīng)對突發(fā)事件時所擁有的人力、組織、機構(gòu)、手段和資源等應(yīng)急因素的完備性、協(xié)調(diào)性以及最大程度減輕災(zāi)害損失的綜合能力[11]。鑒于城市應(yīng)急能力評估內(nèi)容涉及突發(fā)事件處理的全過程、多維度，整個評估過程在以下四個原則下開展：

3.1.1 客觀公正

在組織評估和編制評估報告等各個環(huán)節(jié)，依據(jù)實際情況記錄應(yīng)急能力涉及三個層級所有指標的缺項和不足，客觀反映事實，以現(xiàn)場實際情況、真實的工作過程和工作記錄為依據(jù)，確保評估數(shù)據(jù)的可信、可靠和可用。

3.1.2 發(fā)展性

在評估過程中，通過評估發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，做到以評促建、以評促改，促進城市應(yīng)急管理工作和應(yīng)急能力的完善和提升。

3.1.3 整體性

在開展應(yīng)急能力評估時，對城市的各行業(yè)主管部門、各區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、各重點監(jiān)管企業(yè)進行多角度、多方位的評估，避免以點代面，一概而論。

3.1.4 定性與定量相結(jié)合

評估過程中各項指標盡可能量化，對于難以量化的指標，結(jié)合定性形式完成指標評估，提高評估的可操作性。

3.2 評估方法

城市應(yīng)急能力評估主要采用德爾菲法（Delphi），又稱專家調(diào)查法[12]，該方法是美國蘭德公司于1964年發(fā)明并首先將其應(yīng)用于預(yù)測分析的，具有匿名性、反饋性和統(tǒng)計性的特點，本質(zhì)上是建立在眾多專家的專業(yè)知識、經(jīng)驗和主觀判斷能力基礎(chǔ)上的。德爾菲法通過一個多次與專家交互的循環(huán)過程，使分散的意見逐次收斂在協(xié)調(diào)一致的結(jié)果上，充分發(fā)揮了信息反饋和信息控制的作用[13]。

德爾菲法能充分發(fā)揮各位專家的作用，集思廣益，準確性高，能把各位專家意見的分歧點表達出來，同時能避免專家會議法的缺點，可以有效預(yù)防權(quán)威人士對他人意見的影響。

在評估方式上，建議先由相關(guān)主管部門通過該指標體系定期組織城市應(yīng)急能力自評，根據(jù)自評結(jié)果逐條進行整改完善，之后組織專家評估，對自評整改的問題進行復(fù)核和指導(dǎo)，以保障城市應(yīng)急能力的有效提升。

4 城市應(yīng)急能力評估指標體系應(yīng)用實例

4.1 城市概況

以海南省某縣為例，該縣位于海南島中部偏北，主要風險類型為道路交通風險和火災(zāi)風險，重點監(jiān)管行業(yè)類型為建筑施工、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹和交通運輸?shù)?，此外，該縣受自然災(zāi)害影響較小。

4.2 城市應(yīng)急能力評估過程

4.2.1 成立評估小組

根據(jù)該縣重點監(jiān)管行業(yè)類型情況，特邀請交通運輸部公路科學研究院、石油化工設(shè)計院、紫金礦業(yè)集團、中建一局、六枝工礦（集團）礦山救護隊及花炮科學研究所等不同行業(yè)專家以及應(yīng)急管理部消防救援局、海南省消防救援總隊等綜合性應(yīng)急救援專業(yè)共8名具有豐富理論和實踐經(jīng)驗的專家組成評估小組，并明確指標打分標準（見表2）。

表2 應(yīng)急能力評估指標打分標準

4.2.2 指標分析并打分

根據(jù)應(yīng)急能力評估指標體系中各級指標涉及到的內(nèi)容，評估小組通過資料收集、人員訪談及現(xiàn)場調(diào)研的方式了解該縣應(yīng)急管理現(xiàn)狀，針對各三級指標逐條進行分析并打分。

圖1 海南省某縣應(yīng)急能力評估二級指標分值分布圖

圖2 海南省某縣應(yīng)急能力評估一級指標分值分布圖

對各指標的分值進行最大值、最小值、平均值、中位數(shù)及標準差比較，將出入較大的賦分指標退回，專家組依據(jù)反饋結(jié)果及自己的專業(yè)認知再次打分，如此反復(fù)幾輪，直到專家組對各指標的賦分認知趨于一致，形成最終的三級指標分值。

4.2.3 確定城市應(yīng)急能力水平

通過各級指標分值和權(quán)重，逐層級計算得到應(yīng)急能力最終分值，確定該縣城市應(yīng)急能力水平。

4.3 評估結(jié)果

根據(jù)各層級指標權(quán)重及對應(yīng)分值，最終得到該縣應(yīng)急能力評估二級指標分值分布圖和一級指標分值分布圖（見圖1和圖2）。該縣應(yīng)急能力評估指標體系所涉及的17個二級指標中，平均值為3.26分，即介于“良好”和“一般”之間偏向于“一般”，其中最高分是“應(yīng)急法制”3.72分，最低分是“應(yīng)急預(yù)案”2.525分。三級指標中最高分是“事后恢復(fù)能力”為3.316分，最低分是“事前預(yù)防能力”為3.205分。通過計算，該縣應(yīng)急能力評估總分值為3.237，表現(xiàn)介于“良好”與“一般”之間，偏向于“一般”。因此，該縣整體應(yīng)急能力水平為“一般”。專家組成評估小組，使得評估過程更有針對性。

二是評估體系應(yīng)實現(xiàn)動態(tài)化，體系指標及權(quán)重可根據(jù)城市的地域特點、自然災(zāi)害類型、工業(yè)風險類型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等進行有針對性的動態(tài)調(diào)整，并根據(jù)實際需要對指標進行完善和優(yōu)化，使評估體系適應(yīng)不同城市的特點，以反映地方政府應(yīng)急管理能力的實際水平。

5 結(jié)論及展望

一是城市應(yīng)急能力評估專家的選擇應(yīng)結(jié)合城市實際風險狀況，盡量根據(jù)該城市涉及的主要風險類型選擇相關(guān)領(lǐng)域