張真源，黃錫生

（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

近年來，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警作為引導(dǎo)和約束地方經(jīng)濟社會發(fā)展活動的新型風(fēng)險規(guī)制手段，頻頻見諸于國家生態(tài)文明建設(shè)的政策和法律文件當中。從十八屆三中全會提出建設(shè)“生態(tài)文明”開始，到2014年4月修訂《環(huán)境保護法》①《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2015-01-01）第18條。及2015年9月國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》②2015年9月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》。，再到2017年9月由國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》（簡稱《意見》），資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制的發(fā)展可謂經(jīng)歷了“由點到面”的進化歷程。從該《意見》中可以看出，此項機制的建立是規(guī)避國家科層制[1]運行邏輯中的“非理性”發(fā)展模式，轉(zhuǎn)以“理性—工具范式”[2]37實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要標志，也是生態(tài)文明法律制度建設(shè)的因應(yīng)之道。

作為在國家環(huán)境治理風(fēng)暴中急速誕生的制度“半成品”，其制度運行化效果并不樂觀。該制度最大的問題在于重疊式的制度要素設(shè)計、機械化的預(yù)警發(fā)布模式、封閉型的民主協(xié)商路徑及其落后型的行政應(yīng)責(zé)機制。

一、歷史溯源：資源環(huán)境問題到承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的演化過程

科學(xué)與治理的互動是現(xiàn)代國家治理及溝通能力發(fā)達的重要因素[3]。制度則是兩者互動的平臺與載體，作為社會的產(chǎn)物（非自然產(chǎn)物），是自然環(huán)境作用——如資源稀缺性引起的沖突與競爭——的社會結(jié)果，展現(xiàn)為一種關(guān)于人的社會秩序[4]?，F(xiàn)代環(huán)境治理制度生成邏輯一般呈現(xiàn)出“社會問題—理論闡述—科學(xué)工具—制度規(guī)范”的漸進方式。在追溯資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度形成過程之時，也應(yīng)以上述制度生成邏輯展開。

自然資源稀缺性和環(huán)境容量有限性已成為人類經(jīng)濟社會發(fā)展的“天花板”。工業(yè)革命帶領(lǐng)著人類財富向上蓬勃發(fā)展之同時，資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展單向度的“消—漲”關(guān)系，也使得社會發(fā)展之“天花板”愈發(fā)向人類靠近。由此引發(fā)了人類對地球承載能力問題的深刻思考。反思上述問題的理論研究肇始于18世紀末期，以馬爾薩斯人口理論系統(tǒng)論述人口增長與糧食數(shù)量間的緊張關(guān)系為起點[5]。20世紀初，承載力理論在應(yīng)用生態(tài)學(xué)和種群生物學(xué)領(lǐng)域被明確提出。1953年，Odum的《生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)》一書的面世為承載力理論的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)[6]。此后，工業(yè)革命負效應(yīng)——資源耗竭與環(huán)境惡化——問題的凸顯，催使資源環(huán)境承載能力理論的研究向縱深發(fā)展[7]。從《寂靜的春天》到《增長的極限》《人類處于轉(zhuǎn)折點》再到《世界的未來——人類未來一百頁》，每一次理論的發(fā)展與跨越都在提醒人們要保護環(huán)境、珍惜資源。1972年羅馬俱樂部發(fā)表的《增長的極限》成為了整個人類承載力研究過程中一個里程碑（盡管其并未直接使用承載力一詞）。該項成果的發(fā)表引發(fā)了地球是否存在承載力極限的激烈辯論。同時，悲觀派與樂觀派[8]兩方觀點的碰撞火星四射，激發(fā)了人類承載力意識的覺醒，促使了可持續(xù)發(fā)展理論的誕生。在承載力理論發(fā)展的同時，早在1838年比利時數(shù)學(xué)家皮埃爾·維爾斯特（Pierre F.Verhulst）便為承載力理論提供了數(shù)學(xué)模型，一個世紀以后美國珀爾（Pearl）教授與其同事在尚不知前人研究成果的情況下，提出了與皮埃爾·維爾斯特相同的數(shù)學(xué)模型。此后，該模型逐漸被應(yīng)用到生物學(xué)和生態(tài)學(xué)領(lǐng)域之內(nèi)。在資源環(huán)境承載力理論的擴展與自身源動力的雙重作用下，資源環(huán)境承載能力的科學(xué)工具研究得以進一步發(fā)展，并運用于旅游業(yè)、水產(chǎn)業(yè)和城市開發(fā)等領(lǐng)域。在中國資源環(huán)境承載能力研究最早實踐于土地資源方面[9]，隨后又發(fā)展出水資源承載能力的概念，并于北方干旱地區(qū)被逐漸推廣[10]。20世紀末期，隨著中國區(qū)域環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，學(xué)者們對承載能力的研究開始向人口、資源、環(huán)境及經(jīng)濟社會各方面進行擴展和延伸，并且從研究單方面的資源或環(huán)境要素承載能力轉(zhuǎn)向研究資源環(huán)境綜合承載能力[11]。各種研究理論和方法的興起，極大地推動了資源環(huán)境承載能力的定量化和模式化研究。同時，資源環(huán)境承載力的研究成果被逐漸運用于區(qū)域經(jīng)濟、城市建設(shè)、旅游開發(fā)及生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域。

理論與科技的雙重動力，推動了資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的形成。2013年11月，十八屆三中全會公報首次在劃定生態(tài)保護紅線時提及：建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?014年修訂通過的《環(huán)境保護法》第18條規(guī)定：“省級以上人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機構(gòu)，對環(huán)境狀況進行調(diào)查、評價，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制?！?015年9月，國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中規(guī)定，創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，并將資源環(huán)境承載能力評價結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)；要求研究資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的指標體系和技術(shù)方法，數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺，定期編制資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警報告，實行預(yù)警提醒和限制性措施。2015年9月6日，由國家發(fā)展改革委牽頭就“全國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警（2015年版）”開展技術(shù)方法論證會。其主要內(nèi)容被國家發(fā)改委、國土、環(huán)保、林業(yè)等12部委（局）共同采納，并報請國務(wù)院同意后聯(lián)合印發(fā)了《建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制的總體構(gòu)想和工作方案》[12]。2015年10月16日，國土資源部審議通過了《國土資源環(huán)境承載力評價和監(jiān)測預(yù)警機制建設(shè)工作方案》[13]。2016年9月發(fā)改委聯(lián)合12部委下發(fā)了《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》，基本明確了資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的技術(shù)要點[14]。經(jīng)過前期的探索和努力，終于在2017年9月20日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》（簡稱《意見》）。其中詳細規(guī)定了該項制度的總體要求、基本原則、管控機制、管理機制及其保障措施。

二、制度之應(yīng)然功能：協(xié)調(diào)發(fā)展與公眾理性

從功能主義視角來看，每一項制度都有特定的功能，評判一項制度設(shè)計成功與否的關(guān)鍵就在于該制度的功能是否實現(xiàn)及在多大程度上實現(xiàn)。制度設(shè)計必須以制度之功能實現(xiàn)為目的。為此，首先應(yīng)對資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度之功能做出合理、準確的定位。《意見》之開篇即要求以規(guī)范化、常態(tài)化、制度化的監(jiān)測預(yù)警模式，引導(dǎo)和約束各地嚴格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展，并且在指導(dǎo)思想中明確了目的在于規(guī)范開發(fā)秩序，合理控制開發(fā)強度，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。根據(jù)上述規(guī)定來看，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警之最重要功能即在于經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。資源環(huán)境承載能力本身已涵蓋了資源使用率和環(huán)境自凈率之限值，實為可持續(xù)發(fā)展之表現(xiàn)形式。如何保障經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展方為該項制度的最為直接的“顯性”功能。而《意見》中雖未提及，但基于預(yù)警制度緊迫性公開效力，該制度本身其實暗合了一項提升公眾理性應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險之過程。即依托預(yù)警信息促進公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險，促使公眾理性應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險實為該項制度之“隱性”功能。

1.通過科學(xué)工具實現(xiàn)區(qū)域資源環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。長期以來，以高消耗、高環(huán)境代價為特征的粗放型經(jīng)濟增長模式帶給中國幾十年的強經(jīng)濟增長勁頭[15]。伴隨而來的資源耗竭與環(huán)境污染問題觸目驚心。資源消耗方面，中國自古以來皆以地大物博居之，而作為一個資源大國，相應(yīng)而生了許多依賴資源推動經(jīng)濟發(fā)展的城市。據(jù)統(tǒng)計，中國目前共有118座資源型城市，而資源枯竭型城市已達83座[16]。環(huán)境污染方面，大氣污染、水污染、土壤污染問題日益突出。資源環(huán)境承載能力率超負荷之現(xiàn)狀，已成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。更令人擔(dān)憂的則是資源環(huán)境承載能力超負荷后的難恢復(fù)性。中國區(qū)域經(jīng)濟已面臨嚴重的發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。

“一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是該區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展是在一定生態(tài)環(huán)境條件下的發(fā)展，資源利用和環(huán)境狀況將會影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的進程和質(zhì)量”[17]。從系統(tǒng)論的觀點來看，資源環(huán)境作為經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展的承載體，不斷為經(jīng)濟生產(chǎn)過程提供原料，資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展間便存在著物質(zhì)循環(huán)與交互制約的關(guān)系，兩者要素間的關(guān)聯(lián)耦合形成了高級系統(tǒng)[18]。協(xié)調(diào)發(fā)展則是在整體系統(tǒng)相互促進、自我調(diào)整、良性循環(huán)之基礎(chǔ)上，于資源環(huán)境承載能力之范圍內(nèi)，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的較快發(fā)展[19]。其表現(xiàn)為資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展復(fù)合的系統(tǒng)整體，且這樣的系統(tǒng)整體隨著時間、空間和科學(xué)水平的變化而變化，具有動態(tài)性特征。在實際操作過程中，協(xié)調(diào)發(fā)展之關(guān)鍵在于：一是對再生能源使用的速率不得超過其再生能力；二是對不可再生能源的使用速率不可超過其可替代能源的開發(fā)速率；三是污染物的排放不得超過相應(yīng)的環(huán)境容量[20]；四是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的較快發(fā)展。

面對上述問題，為保障協(xié)調(diào)發(fā)展之4項關(guān)鍵點，中國很早便在資源環(huán)境承載能力領(lǐng)域開展科學(xué)研究。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的建立就在于借助相對“理性”的科學(xué)標尺，在與制度規(guī)范相結(jié)合的作用下實現(xiàn)資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。從《意見》的規(guī)定來看：資源環(huán)境承載能力預(yù)警級別分為“三層五級”，每一次層級變動都是衡量政府資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制責(zé)任的標準，具有強制性法律效力。一方面，通過對紅色預(yù)警區(qū)或區(qū)域預(yù)警級別惡化等情況實施最為嚴格的區(qū)域限批及管控制度——包括水資源管控、土地資源管控、環(huán)境管控、生態(tài)管控及海域管控等——以限制區(qū)域內(nèi)的資源使用速率和污染物排放量。另一方面，對于區(qū)域預(yù)警級別轉(zhuǎn)好等情況，實施生態(tài)保護補償、發(fā)展權(quán)補償、鼓勵適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加大綠色金融傾斜力度等措施，推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，使經(jīng)濟發(fā)展向生態(tài)環(huán)境保護傾斜。正反兩面的相互作用，讓區(qū)域的發(fā)展既不會超越資源承載能力之上限，也不會突破環(huán)境質(zhì)量之底線，還能保證區(qū)域經(jīng)濟向上發(fā)展，從而實現(xiàn)資源環(huán)境與經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.依托預(yù)警信息促進公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險，促使公眾理性應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的目的在于通過一種科學(xué)的環(huán)境風(fēng)險標準體系，規(guī)避能夠使資源環(huán)境耗竭的經(jīng)濟發(fā)展活動，屬資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制行為。資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的效果與環(huán)境治理的成效類似，均受制于個人、組織和群體間的相互作用，不同主體間又受到所處場域制度邏輯的約束，那么，風(fēng)險控制之成效必然取決于制度邏輯的相應(yīng)地位及其互動關(guān)系[21]。資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的制度邏輯可以分為兩類：一是“自上而下”的政府規(guī)制模式；二是基于人之“趨利避害”本性的公眾自我規(guī)避模式。一般而言，從維護社會穩(wěn)定的角度來看，政府為確保信息的客觀真實，需要衡量環(huán)境信息的社會影響，從而避免公眾不適當介入之時，因信息不實或涉密等因素可能引起的猜測與恐慌。然而，現(xiàn)實中政府為自身利益之考量常會有“報喜不報憂”的心態(tài)，寄希望于公權(quán)力強勢干預(yù)，及時、高效地規(guī)制環(huán)境風(fēng)險。因此，中國在資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域逐漸形成了以第一類模式為主的風(fēng)險規(guī)制邏輯，繼而導(dǎo)致公眾在危機處理過程中理性不足、惶恐有余。長此以往，第二類模式之發(fā)展便遭受嚴重的萎縮。

中國已經(jīng)有了《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，公眾可以依條例或辦法獲取相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險信息。但是，從實施效果上看，由于地方政府的“官僚理性”過重與公眾的“個人理性”不足的相互作用，公眾面對環(huán)境風(fēng)險時往往通過極端的方式予以表達[22]。從制度模式上看，常規(guī)化的信息公開已無法適應(yīng)環(huán)境風(fēng)險突發(fā)性、動態(tài)性和緊急性等特征，也就無法使公眾形成類似于應(yīng)對天氣預(yù)報預(yù)警那樣的風(fēng)險自我規(guī)避的慣常性思維。中國傳統(tǒng)的資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制從風(fēng)險監(jiān)測、檢查、評估直至采取管控措施都是由法律指定的主體實施，政府行政管制色彩濃重。因此，一以貫之的“自上而下”的政府規(guī)制模式與“趨利避害”的公眾自我規(guī)避模式之間無法形成良好的邏輯互動，導(dǎo)致兩類模式的制度邏輯出現(xiàn)斷裂。

“自上而下”的政府規(guī)制模式與“趨利避害”的公眾自我規(guī)避模式的邏輯互動是決定環(huán)境風(fēng)險規(guī)制成效的關(guān)鍵。而資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的建立正好成為了聯(lián)結(jié)兩類模式的紐帶。《意見》要求，“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警政務(wù)互動平臺，定期向社會發(fā)布監(jiān)測預(yù)警信息”；“建立突發(fā)資源環(huán)境警情應(yīng)急協(xié)同機制，對重要警情協(xié)同監(jiān)測、快速識別、會商預(yù)報”；“建立政府與社會協(xié)同監(jiān)督機制，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。可見，與被動的政府信息公開不同的是，資源環(huán)境承載能力預(yù)警是一種強制性的信息發(fā)布模式，目的在于讓公眾較早獲取環(huán)境風(fēng)險信息。借助于預(yù)警模式自身的緊迫性和敏感性以提升公眾的環(huán)境風(fēng)險意識，以常態(tài)化和制度化的預(yù)警信息公開方式，輔以指導(dǎo)公眾自我規(guī)避資源不合理利用與環(huán)境污染所產(chǎn)生的風(fēng)險，逐漸形成“預(yù)警—應(yīng)急”的公眾自發(fā)應(yīng)對資源環(huán)境風(fēng)險的慣性思維模式，進而破除政府單方面環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的邏輯閉路，形成政府規(guī)制模式與公眾自我規(guī)避模式間的邏輯互動。

三、制度運行面臨的主要挑戰(zhàn)

以制度的功能實現(xiàn)為標準，通過檢視中國現(xiàn)行環(huán)境法律及規(guī)范性文件，得出該制度的主要問題表現(xiàn)為4個方面：監(jiān)測預(yù)警標準重疊、預(yù)警發(fā)布模式滯后、民主協(xié)商途徑閉塞、預(yù)警應(yīng)責(zé)機制缺失。

1.監(jiān)測預(yù)警標準重疊。資源環(huán)境風(fēng)險的多樣性和復(fù)雜性使得政府在面對各類資源環(huán)境風(fēng)險之時往往應(yīng)接不暇。隨著資源環(huán)境科學(xué)風(fēng)險規(guī)制技術(shù)不斷進步，政府采取的風(fēng)險規(guī)制措施開始不斷地推陳出新，進而產(chǎn)生了資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域龐大的制度群束。目前，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度以其全面性和高度涵蓋性勢必成為資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制域內(nèi)之重器，而該項制度之核心便是監(jiān)測預(yù)警標準。然而，根據(jù)2016年10月國家發(fā)改委、國家海洋局等13部委聯(lián)合印發(fā)《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》中的相關(guān)規(guī)定可知，中國資源環(huán)境承載能力預(yù)警標準體系分為陸域和海域兩大類。陸域標準體系又分為基礎(chǔ)評價指標、專項評價指標、過程評價指標及待補評價指標。所涉范圍涵蓋了土地資源、水資源、環(huán)境脅迫程度、植被覆蓋度、灰霾污染、耕地變化、生態(tài)質(zhì)量、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等等。海域標準體系主要包括海洋空間資源、生態(tài)資源承載標準及海洋環(huán)境承載標準[23]。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定，中國環(huán)境風(fēng)險預(yù)警包括：農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測預(yù)警、環(huán)境公共污染監(jiān)測預(yù)警、突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警。農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測預(yù)警標準體系主要涉及農(nóng)業(yè)用水污染預(yù)警標準和耕地土壤污染預(yù)警標準[24]；環(huán)境公共污染監(jiān)測預(yù)警和突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警標準所涉及內(nèi)容均包括水、土壤、大氣、輻射及海洋污染預(yù)警標準體系。可以看出：資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標準體系基本涵蓋了其他類環(huán)境風(fēng)險預(yù)警標準，監(jiān)測預(yù)警標準間存在多處重疊。

資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的制度價值在于通過預(yù)警級別變動來確立相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。監(jiān)測預(yù)警的標準體系則是衡量權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)和法律責(zé)任大小的度量尺。但是，中國目前的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標準體系存在與其他環(huán)境風(fēng)險預(yù)警標準體系重疊之處。標準的重疊意味著權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)及其法律責(zé)任多次、重復(fù)的分配。在實際操作的過程中，對行政機關(guān)權(quán)利義務(wù)的重復(fù)配置，在現(xiàn)行政府業(yè)績考核體系下，難以避免資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度不會出現(xiàn)“九龍治水、各自為政”之窘境。預(yù)警強制性效力的互相沖突與公權(quán)力機關(guān)的“主觀弱化”將導(dǎo)致環(huán)境保護不斷讓步于經(jīng)濟發(fā)展，無法有效保障區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)性。同時，權(quán)力配置的重疊與混亂還將將導(dǎo)致政府行政資源的重復(fù)利用并造成浪費。監(jiān)測預(yù)警標準的重疊既不利于制度實際操作過程的有序運行，也不符合制度設(shè)計的成本效益原則[25]。

2.預(yù)警發(fā)布模式滯后。從風(fēng)險發(fā)展的歷史來看，非常態(tài)化的風(fēng)險往往被人們認為是一種意外，甚或歸結(jié)于“運氣不好”，該類風(fēng)險一般著重于事態(tài)發(fā)生后的治理。常態(tài)化的風(fēng)險是通過社會過程形成的，是集體建構(gòu)的產(chǎn)物，是需要人們認知和理解的過程[26]。因此，常態(tài)化風(fēng)險規(guī)制制度的形成往往需要以慘痛損失為代價的形成成本。反推之，風(fēng)險制度的形成成本即來源于公眾對該類風(fēng)險認知的缺位。而風(fēng)險認知的缺位又使得公眾無法形成規(guī)避風(fēng)險的行動邏輯，又進一步擴大了風(fēng)險制度形成的成本?，F(xiàn)實中，政府與公眾在環(huán)境風(fēng)險信息占有上常處于不均衡狀態(tài)，即政府掌握的公共資源和公共組織網(wǎng)絡(luò)能夠獲取更為充分的環(huán)境信息，而公眾資源環(huán)境風(fēng)險信息的獲取依賴于政府的信息公開。所以說，信息傳遞及功能發(fā)揮關(guān)鍵在于信息的發(fā)布模式。與非常態(tài)化的環(huán)境風(fēng)險信息發(fā)布模式不同，常態(tài)化的環(huán)境風(fēng)險信息發(fā)布模式能夠進一步促進公眾主體意識覺醒，將資源環(huán)境風(fēng)險自我規(guī)避之邏輯根植于公眾慣性思維之中。及時、準確、動態(tài)的資源環(huán)境承載能力預(yù)警信息發(fā)布模式便是該項制度功能實現(xiàn)的前提。

目前，中國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警信息的發(fā)布模式主要分為基于協(xié)商的綜合發(fā)布模式和單項發(fā)布模式。《意見》中規(guī)定：資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警綜合評價結(jié)論，要根據(jù)各類評價要素及權(quán)重綜合集成得出，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布。各單項評價結(jié)論要與綜合評價結(jié)論以及其他相關(guān)單項評價結(jié)論協(xié)同校驗后對外發(fā)布。由于資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警級別變動會帶來一系列資源環(huán)境限制性措施，且涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境行政監(jiān)管責(zé)任?，F(xiàn)行信息的發(fā)布模式多側(cè)重于保障預(yù)警信息準確性。對于及時和動態(tài)的信息發(fā)布模式僅規(guī)定建立突發(fā)資源環(huán)境警情應(yīng)急協(xié)同機制，缺乏有關(guān)預(yù)警信息對外發(fā)布模式的相關(guān)規(guī)定。由于對外強制性公開職能缺失，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度成為了一種自上而下的內(nèi)部行政規(guī)則，僅僅是對區(qū)域資源環(huán)境的綜合評價工具及領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的科學(xué)標尺，無法實現(xiàn)促進公眾自我規(guī)避資源環(huán)境風(fēng)險的制度功能。缺乏公眾理性互動的政府單向環(huán)境治理邏輯，必然凸顯出政府治理能力的短板，大大提升環(huán)境治理的社會成本，不利于區(qū)域資源環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.民主協(xié)商途徑閉塞。公法領(lǐng)域內(nèi)，環(huán)境治理中的民主協(xié)商路徑是最為有效提升公眾環(huán)境風(fēng)險理性的方式[27]。并且有利于減少環(huán)境風(fēng)險治理過程中“公權(quán)—私權(quán)”的摩擦，提升資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警制度的運行效率、降低運行成本。民主協(xié)商途徑需以法律明確規(guī)定為前提，即相關(guān)利益主體所享有的行政參與權(quán)。如果缺乏明確的法律規(guī)定或是法律做了禁止性規(guī)定，相關(guān)利益主體的行政參與權(quán)難以得到保障[28]。從資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的法律效力來看，預(yù)警級別的變動伴隨而來的是一系列規(guī)制措施的啟動。從正效應(yīng)來看，預(yù)警級別由深及淺變動或是重新定位區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展面向，或是獲得生態(tài)補償、發(fā)展權(quán)補償及金融、稅收制度傾斜，但其背后卻是對區(qū)域內(nèi)既有產(chǎn)業(yè)的限制與轉(zhuǎn)型；從負效應(yīng)來看，預(yù)警級別由淺到深的變動，隨之而來的是區(qū)域限批、限制生產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、建設(shè)用地減量化、資源環(huán)境風(fēng)險管控等一系列限制措施。正負兩面的法律后果實質(zhì)上是制度本身單一的規(guī)制目的所引發(fā)的復(fù)合性外溢法律效力。由此可見，資源環(huán)境承載能力預(yù)警級別發(fā)布的行為形式上雖然屬于具體行政行為，但就其法律效力所輻射之范圍而言更類似于一種抽象行政行為。在制度設(shè)計之時，有必要在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測、評價、預(yù)警標準及信息發(fā)布的過程中嵌入相關(guān)利益主體的民主協(xié)商機制。

目前中國法律對資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的民主協(xié)商途徑極為有限，這已成為相關(guān)主體無法表達自身利益的制度障礙?！董h(huán)境保護法》第18條簡單規(guī)定了由省級以上人民政府組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機構(gòu)建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對于制度運行之過程毫無涉及?！兑庖姟分袑τ诒O(jiān)測預(yù)警的評價過程規(guī)定：監(jiān)測預(yù)警評價由政府部門結(jié)合國土普查每5年1次全國性資源環(huán)境承載力評價；對區(qū)域?qū)嵭袆討B(tài)評價機制，對監(jiān)測預(yù)警的綜合評價結(jié)論，需經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布；省級與市縣級對全國性和區(qū)域性資源環(huán)境評價結(jié)論進行縱向會商、彼此校驗等；對突發(fā)性環(huán)境警情協(xié)同監(jiān)測、快速識別、會商預(yù)報等；對于超載區(qū)域的監(jiān)督，主要是國家發(fā)改委以書面通知、約談等方式進行。從上述規(guī)定可以看出，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價和監(jiān)督的過程基本上是政府間的橫向協(xié)商及上下級間的縱向會商過程，民主協(xié)商的相關(guān)規(guī)定則淪為了某種象征性的符號和擺設(shè)。由于其他利益主體在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警中法律角色矮化和邊緣化狀態(tài)，民主協(xié)商途徑的閉塞也就不足為奇了。

4.預(yù)警應(yīng)責(zé)機制缺失。應(yīng)責(zé)是雙維度概念，一維度是回應(yīng)他人所提出的質(zhì)疑，另一維度是接受自身行為不當所應(yīng)承擔(dān)的懲罰與制裁[29]7。行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)是行政機關(guān)為管轄范圍內(nèi)的工作績效，向人民及其代表機關(guān)應(yīng)責(zé)，向執(zhí)政黨應(yīng)責(zé)，以及在科層體制內(nèi)向上級應(yīng)責(zé)，表現(xiàn)形式為：事件問責(zé)與效績考核[29]10。資源監(jiān)測環(huán)境承載能力預(yù)警級別變動所引發(fā)的法律或政治后果便是資源環(huán)境行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)的具體表現(xiàn)。以預(yù)警級別為標準資源環(huán)境問題的事件問責(zé)及效績考核機制，并不足以使責(zé)任人為環(huán)境監(jiān)管向人民擔(dān)負充分有效的法律責(zé)任或政治責(zé)任。

在事件問責(zé)方面存在的問題：一是偏重事后追責(zé)。從《意見》中可以看出，預(yù)警等級的降低是追究資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的唯一標準。但是，環(huán)境的自我恢復(fù)功能使得資源環(huán)境承載能力預(yù)警等級不至于在短時間內(nèi)因為監(jiān)管不力而降低。因此，動態(tài)的應(yīng)責(zé)模式若僅設(shè)置于事后，難以增強對資源環(huán)境承載能力監(jiān)管責(zé)任人的督促作用；二是追責(zé)的啟動多以“嚴重后果”為前提?！兑庖姟芬?guī)定對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責(zé)任的干部，不得提拔使用、轉(zhuǎn)以重要職務(wù)等措施。此項規(guī)定不僅容易形成較大空間和較為靈活的自由裁量權(quán)，還容易形成應(yīng)對資源環(huán)境問題的僥幸心理，難以形成常態(tài)化的監(jiān)督機制；三是缺乏對民眾應(yīng)責(zé)的規(guī)定。在中國行政科層制體系中，資源環(huán)境承載能力惡化的追責(zé)壓力主要來源于上級對下級監(jiān)督，民眾則多以受害者及零散的維權(quán)者形象出現(xiàn)。因此出現(xiàn)了資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任人“只對上不對下”的應(yīng)責(zé)模式。缺乏人民監(jiān)督的應(yīng)責(zé)模式，往往會導(dǎo)致責(zé)任“內(nèi)部消化”的問題。

在效績考核方面，《意見》指出：“將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍?！币环矫妫Y源環(huán)境安全一般而言是一個“被動”政績，目的在于保證經(jīng)濟與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然有時候有表現(xiàn)出使資源環(huán)境好轉(zhuǎn)之政績考核，但終是以經(jīng)濟向上發(fā)展為前提。另一方面，資源環(huán)境承載能力下降是一個積累和緩慢負向演化的過程，指標體系所考量因素繁多[30]5，以預(yù)警級別變化為結(jié)論的評價體系難以及時體現(xiàn)出來。所以，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的重點仍然是保障經(jīng)濟的向上發(fā)展，對于資源環(huán)境承載能力問題不免會采取“不出事邏輯”[31]。整體性的資源環(huán)境承載能力考核標準依然難以觸動領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的核心。

四、“理性—工具范式”的完善

柏拉圖曾探求并在原則上贊美的那種無所不知的“哲學(xué)王”統(tǒng)治，事實上是一種完美狀態(tài)下科學(xué)知識的統(tǒng)治，一種思想的實驗。當柏拉圖進入現(xiàn)實社會中時，只能承認法治是“第二等好的”的治理方式[32]。換言之，人類對自然、社會的了解沒有盡頭，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也不會有終點?？茖W(xué)工具與法律框架各自獨有作用的相互加持，使得科學(xué)工具借助于法律框架的模式成為了國家治理方式的不二選擇。在風(fēng)險社會的背景下，“風(fēng)險”的主客觀雙重屬性，導(dǎo)致“科學(xué)+法律”的模式難以回應(yīng)復(fù)雜的社會甚或是政治爭議涉及價值和認識論的難題[33]。英國學(xué)者伊麗莎白·費雪基于國際社會風(fēng)險規(guī)制的實踐過程，總結(jié)出兩類風(fēng)險規(guī)制范式，一種是偏向于客觀、可計量科學(xué)、不確定是可控的風(fēng)險規(guī)制范式，所謂“理性—工具范式”；另一種便是回應(yīng)上述難題，偏向于具有主觀屬性的風(fēng)險事項，需要廣泛的信息和社會多方參與，所謂“商談—建構(gòu)范式”[2]34-63。因此，對于不同屬性的風(fēng)險事項，自然應(yīng)有與之相對應(yīng)的規(guī)制范式，并構(gòu)建相應(yīng)的程序性規(guī)則。

從技術(shù)風(fēng)險的性質(zhì)而言，資源環(huán)境承載能力是衡量環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境容量受人類生產(chǎn)生活活動干擾能力的重要指標[34]。經(jīng)過長時間的理論與科學(xué)的探索，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)成為一項可以通過各項數(shù)值指標來呈現(xiàn)的，具有客觀性的、不確定可控的風(fēng)險[35]。從風(fēng)險規(guī)制的體制而言，現(xiàn)行的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的規(guī)范性文件中，其制度之構(gòu)成要素及運行條件均表現(xiàn)出強烈的行政主導(dǎo)性。例如，《意見》規(guī)定：“國家發(fā)展改革委要加強對資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)……重要事項和主要成效等要及時向黨中央、國務(wù)院報告……強化監(jiān)督執(zhí)行，確保實施成效。”可見，技術(shù)風(fēng)險性質(zhì)及資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的體制決定了在面對中國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的現(xiàn)存問題之時，應(yīng)采取“理性—工具范式”的完善路徑。因此，對于具有客觀性的資源環(huán)境規(guī)制事項，應(yīng)采取科學(xué)性質(zhì)的工具、信息及理性的專門知識，并依賴于成本效益分析方法及量化分析工具，同時還應(yīng)注意對資源環(huán)境風(fēng)險規(guī)制部門行政裁量權(quán)的嚴格控制等措施，以保障“區(qū)域資源環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展與促進公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險”之制度功能的實現(xiàn)。

（一）實行以承載能力監(jiān)測預(yù)警為統(tǒng)領(lǐng)的資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警立法模式

監(jiān)測預(yù)警標準是所有風(fēng)險預(yù)警制度的核心，是決定資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度能否有效運行的關(guān)鍵。借以標準為引線來實現(xiàn)資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警立法模式之完善。

監(jiān)測預(yù)警標準之所以會存在理論上和實際上的重疊，比如，資源環(huán)境承載能力預(yù)警中灰霾標準與重污染天氣預(yù)警標準的重合，理由如下：一是從環(huán)境科學(xué)觀點來看資源環(huán)境承載能力就是各單項環(huán)境要素相互平衡[36]，只不過承載力多以人類整體活動之限度為考量。以身體健康或是作物健康為考量的單項環(huán)境要素預(yù)警必然包含于承載力預(yù)警的范圍內(nèi)。二是從預(yù)警管理和預(yù)警后的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)方面來看，全國性的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作雖由國家發(fā)展改革委負責(zé)，但是涉及區(qū)域承載力或單項評價時，仍由縣級以上人民政府負責(zé)，在政府的監(jiān)測預(yù)警職能方面與單項環(huán)境要素預(yù)警的政府職能必然基本重合。而在預(yù)警后的外溢性效力方面，兩者實際效果也基本類似。例如，流域水生態(tài)承載能力預(yù)警期與流域水污染預(yù)警期都有可能采取項目限批、削減用水總量等措施。所幸的是，上述兩項既是監(jiān)測預(yù)警標準重疊之緣由，也是制度完善之前提。

中國目前的環(huán)境風(fēng)險預(yù)警的相關(guān)規(guī)定散見于各類單項法律和政府規(guī)范性文件當中?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第42條規(guī)定，國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度，將預(yù)警級別分為紅、橙、黃、藍4級，并規(guī)定由國務(wù)院或者國務(wù)院規(guī)定的部委確定預(yù)警級別劃分標準?！董h(huán)境保護法》規(guī)定了3類監(jiān)測預(yù)警類型。《大氣污染防治法》設(shè)專章規(guī)定國家建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警制度體系的相關(guān)內(nèi)容。《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定詳細預(yù)警過程，并將預(yù)警級別的劃分標準授權(quán)予環(huán)境保護部門制定。應(yīng)當指出，現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險預(yù)警立法呈現(xiàn)出一種“預(yù)設(shè)性立法”的模式。即在科學(xué)工具、信息及專門知識尚未成熟之時便通過立法予以確立及推動。然而，從實踐來看“預(yù)設(shè)性立法”所造成的后果便是：舊的制度尚未運行，新的制度已經(jīng)提出，新舊之間重疊交叉?；诖?，以“理性—工具范式”下的成本效益分析方法為工具，實行以承載力監(jiān)測預(yù)警為統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)境風(fēng)險預(yù)警立法模式。

首先，現(xiàn)今政府去推動“預(yù)設(shè)性立法”所規(guī)定的各項環(huán)境風(fēng)險預(yù)警無疑是對監(jiān)測預(yù)警標準的重復(fù)設(shè)定，并且以下達課題方式由各專家學(xué)者制定的各類預(yù)警標準往往隱藏著不同的價值判斷[37]，不利于監(jiān)測預(yù)警標準的統(tǒng)一性。因此，以資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標準（有研究稱之為指標體系）[38]出臺為契機，同步建立一體化的單項環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警標準體系，如：水、大氣、土地承載力指數(shù)，海洋生物資源和海洋環(huán)境承載力指數(shù)，耕地、草原、城市群等開發(fā)區(qū)承載力指數(shù)，突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警指標體系。構(gòu)建起以單項環(huán)境要素監(jiān)測預(yù)警指數(shù)綜合及突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警指標體系所組成的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警標準體系。

其次，一體化的監(jiān)測預(yù)警標準應(yīng)配套一體化的管理體系。建立以資源環(huán)境承載能力統(tǒng)領(lǐng)的預(yù)警模式，由國務(wù)院及有關(guān)部門負責(zé)全國性資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作，省級以上人民政府負責(zé)本區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警、單項環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警及突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)測預(yù)警工作，市縣兩級人民政府負責(zé)各類單項環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警及突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)測預(yù)警工作，并形成自上而下的資源環(huán)境承載能力監(jiān)管體制。

（二）實施定期綜合資源環(huán)境承載能力預(yù)警與動態(tài)單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警相結(jié)合的信息發(fā)布模式

“理性—工具范式”將公共行政解釋成立法機關(guān)的“工具”，即行政法傳統(tǒng)模式上的行政機關(guān)“傳送帶”模式，職責(zé)在于嚴格執(zhí)行立法表達的民主意志[39]。于此種范式下的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度必須嚴格遵循預(yù)定標準及其制度規(guī)范，任務(wù)的執(zhí)行及制度功能的實現(xiàn)必須保證實施到位且富有效率[2]37。為此，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的信息發(fā)布模式主要從兩方面進行建構(gòu)。

1.定期發(fā)布資源環(huán)境承載能力預(yù)警信息。預(yù)警級別的發(fā)布及變動作為區(qū)域限批、限期退出、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓等管控型措施的法定適用情形。特別以區(qū)域限批為代表限制性措施，可謂是“點中地方要穴”的殺手锏，頻繁亮相于國家環(huán)境管理實踐。無論是宏觀的對區(qū)域發(fā)展權(quán)的限制與剝奪，還是微觀作用于受限地區(qū)潛在的行政許可相對人個體，區(qū)域限批表現(xiàn)出極強的侵益性特征[40]。因此，對待區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境承載力預(yù)警級別的變動不得不慎之又慎。而且，區(qū)域性資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警所需考量的指標眾多。以海域資源環(huán)境承載能力指標為例，首先分為3類：海域空間資源、海洋環(huán)境及海洋生物資源。而上述3類標準又有2～3項評價標準，如海域開發(fā)強度和岸線開發(fā)強度、海洋生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境風(fēng)險狀況和海洋功能區(qū)水質(zhì)達標率、近海捕撈強度近海養(yǎng)殖強度等等。最后，得出綜合承載能力指數(shù)，才能確立海域資源環(huán)境承載能力預(yù)警分級[30]8。繁多的評價標準和指標使得區(qū)域性資源環(huán)境承載能力預(yù)警不適用于動態(tài)信息發(fā)布模式，而應(yīng)采用定期的發(fā)布機制（1～2年評價1次）。同時，極強的外溢性效力使得承載力預(yù)警級別的發(fā)布不再是純粹的政府預(yù)警信息公開。所以，全國性及省級的資源環(huán)境承載能力預(yù)警信息應(yīng)由國務(wù)院及有關(guān)部門發(fā)布，而市縣級區(qū)域內(nèi)的承載能力預(yù)警信息應(yīng)由省級人民政府及有關(guān)部門發(fā)布。

2.動態(tài)發(fā)布單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警信息。包含于資源環(huán)境承載能力之內(nèi)的各單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警不同于承載力預(yù)警協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能定位，其更偏重于提升公眾環(huán)境風(fēng)險理性，促進公眾自我規(guī)避環(huán)境風(fēng)險的能力。顯然，僅依賴于國家法律規(guī)范單項環(huán)境風(fēng)險信息公開制度是遠遠不夠的，為了讓公眾及時、充分、準確地獲得資源環(huán)境風(fēng)險信息，還需在遵循統(tǒng)一和完整的單項環(huán)境風(fēng)險預(yù)警標準之上，確立動態(tài)的單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警發(fā)布制度。以重污染天氣預(yù)警為例，《大氣污染防治法》第93～第95條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府會同氣象主管部門依據(jù)重污染天氣預(yù)報信息，進行綜合研判，確定預(yù)警等級并及時發(fā)出預(yù)警。 基于大氣污染預(yù)警領(lǐng)域的成功經(jīng)驗，對于承載能力范圍內(nèi)的各類單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警應(yīng)由縣級以上人民政府及有關(guān)部門依“誰監(jiān)測，誰預(yù)警”[41]的基本原則，動態(tài)、實時地發(fā)布預(yù)警信息。

（三）設(shè)置民主協(xié)商路徑，進行有效的資源環(huán)境風(fēng)險溝通

現(xiàn)行的民主協(xié)商路徑都是要求建構(gòu)一種相互合作的模式，即搭建制度平臺，使行政機關(guān)、利害關(guān)系人、普通公眾與專家學(xué)者等主體平等、開放地進行風(fēng)險交流。在應(yīng)對中國的鄰避風(fēng)險規(guī)制問題時，就有學(xué)者提出構(gòu)建環(huán)境協(xié)商制度，將受環(huán)境資源因素決策結(jié)果影響的各方主體納入環(huán)境資源決策過程，經(jīng)過公開協(xié)商、權(quán)衡各方利益訴求，采取討論、辯論的方式達到統(tǒng)合、妥協(xié)意見，進而作出環(huán)境資源決策[42]。此種模式蘊含了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)的民主思想，信賴于公民美德及公共理性的能力，規(guī)制的對象多表現(xiàn)為風(fēng)險不確定性的難以控制。但是，這種環(huán)境民主的模式過分相信公共理性中預(yù)想的公民能超越自我利益，能不含任何特定價值判斷[43]。資源環(huán)境承載能力的技術(shù)風(fēng)險性質(zhì)決定了無需經(jīng)涉復(fù)雜的價值論與認識論的博弈。因此，現(xiàn)行民主協(xié)商模式難以適用于資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度。

完成此項任務(wù)最為理想的方式便是“理性—工具范式”下的“利益代表制”。它可以就某個特定的風(fēng)險進行恰當和準確的偏好交流[2]38。利益代表制是公民私權(quán)的讓渡[44]，是人民意志得以闡發(fā)的路徑。在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度體系中，如果想要保證所有影響的利益都能夠在行政決策過程中得到代表，首要認識的問題即哪些過程能夠影響其他主體利益及利益代表交流的平臺有哪些。其次便是哪些利益應(yīng)當被代表、提供代表的方式有哪些。正在發(fā)展的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度對外具有規(guī)范性效力的過程主要有兩種：一是監(jiān)測預(yù)警標準的設(shè)定；二是限制性措施的考量（基于比例原則的博弈）。

首先，在協(xié)商平臺的設(shè)置上，為保證相對方的合法權(quán)益，應(yīng)設(shè)立聽證或提起附帶性審查訴訟方式的協(xié)商路徑。其中聽證結(jié)果應(yīng)作為行政決策主要依據(jù)。其次，就所涉利益主體及其代表而言，標準設(shè)立與限制措施考量所影響的主體主要是企業(yè)和個人，其中企業(yè)與個人的利益取向有可能是一致的，也有可能是相反或相沖突的。當兩者利益相互一致時，企業(yè)可以派出代表或以聘請相關(guān)專家學(xué)者的方式參與標準的制定或限制性措施的考量。個人則可以搭上企業(yè)的“便車”。當兩者的利益相反或相沖突時，企業(yè)與個人可選取各自的代表參與協(xié)商，個人可以尋求環(huán)保公益性組織的幫助或是自行選取代表出席。

（四）建立動態(tài)的預(yù)警應(yīng)責(zé)機制

在普遍認同民主的行政國家中，“理性—工具范式”下的人民與首要立法者的關(guān)系是委托人與代理人的關(guān)系[2]44。當行政機關(guān)的公共行政嚴格遵循經(jīng)人民意志表達的法律時，其行為與民主原則之間便不會發(fā)生悖逆。然而，隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化進程的加速，社會分工愈發(fā)精密，社會關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜，社會利益愈發(fā)多元，立法難以囊括紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系，大量模糊性立法詞語出現(xiàn)，進而導(dǎo)致了寬泛的行政自由裁量權(quán)。這就給人民意志立法表達的準確、細致帶來了極大的挑戰(zhàn)。實踐中，行政機關(guān)在公共行政領(lǐng)域規(guī)則制定及其適用方面已然成為事實上的立法者。故此，“理性—工具范式”下行政機關(guān)公共行政行為的應(yīng)責(zé)機制是監(jiān)督?jīng)Q策制定方法的合法化，確保決策者在立法限制的范圍內(nèi)行事的關(guān)鍵所在。

一是在事件問責(zé)方面。對于單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警級別的發(fā)布與變動，行政機關(guān)應(yīng)主動對社會公眾通過書面方式解釋原因，公開具體細節(jié)，并及時回應(yīng)公眾疑問。對突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警應(yīng)展開以專門主體或問題詢問的方式對公眾予以回應(yīng)，即“專題詢問”方式，并可以納入人民代表大會的詢問范圍。應(yīng)詢的主體應(yīng)當是資源環(huán)境問題的政府負責(zé)人及相關(guān)部門的負責(zé)人。對于承載能力預(yù)警級別的發(fā)布與變動應(yīng)由主要領(lǐng)導(dǎo)以新聞發(fā)布會的形式直接回應(yīng)媒體及公眾的詢問。二是在效績考核方面。以一定時間段為節(jié)點，將單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警及突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警發(fā)布的次數(shù)、級別作為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的考核標準。對于承載力預(yù)警變動應(yīng)以嚴重程度區(qū)別對待。對從不超載惡化為超載的地區(qū)，對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核應(yīng)實行“一票否決”制。對臨界超載惡化為超載地區(qū)或是從不超載惡化為臨界超載的地區(qū)，應(yīng)要求領(lǐng)導(dǎo)干部對區(qū)域環(huán)境進行限期恢復(fù)，若未能恢復(fù)至綠色無警的，則同樣實行“一票否決”制。同時，綠、藍、黃、橙、紅 5個級別的單項變動應(yīng)參照第2種方式處理。