梁云祥　張家瑋　吳煥瓊

摘要：隨著美國霸權(quán)的衰落，全球化和區(qū)域一體化興起，不同層級的國際機制共同承擔了國際公共產(chǎn)品供給的主要職責。區(qū)域性公共產(chǎn)品作為全球性公共產(chǎn)品在地區(qū)供給的補充，發(fā)揮著日益重要的作用。它或與全球性公共產(chǎn)品形成競爭關(guān)系，或與全球性公共產(chǎn)品形成互補關(guān)系。對于東北亞海洋環(huán)境治理來說，全球海洋治理機制與區(qū)域環(huán)境合作機制在原則和規(guī)范上存在著一定差異，因此，公共產(chǎn)品的供給更傾向于一種全球?qū)哟闻c區(qū)域?qū)哟位パa的供給模式。在互補性的多層供給模式之下，遵循匹配性和輔助性原則，全球海洋治理與區(qū)域環(huán)境合作兩條路徑良性互動，是解決公共產(chǎn)品供給低效的路徑之一。

關(guān)鍵詞：東北亞海洋環(huán)境治理;區(qū)域性公共產(chǎn)品;互補性;匹配性;輔助性

中圖分類號：C936文獻標識碼：A文章編號：1004-2458-（2019）05-0067-07

DOI：10-14156/j-cnki-rbwtyj-2019-05-008

引言

海洋污染是東北亞地區(qū)面臨的重要環(huán)境問題。黃?，F(xiàn)在已經(jīng)成為七大“正在死亡的海洋”之一;日本海的油污染程度通常是未受污染海域的兩倍，在韓國附近的日本海海域的海洋浮油量已經(jīng)三倍于其他海域[1]78-79。東北亞海域的主要污染物來自陸上污染物、原油泄漏以及核廢料傾倒。自1971年韓國引進核電設(shè)施后，就有三百余起事故發(fā)生;1993年俄羅斯和日本相繼承認每年向東海傾倒數(shù)量驚人的放射性廢棄物;2011年福島核電站的泄漏也對該區(qū)域產(chǎn)生了不可挽回的影響。此外，生物種類的減少、漁業(yè)資源的枯竭以及廢物的處理都是東北亞地區(qū)面臨的區(qū)域性海洋環(huán)境問題[2]。

隨著全球化的不斷加深，海洋環(huán)境保護作為一個具有跨國屬性的議題，已經(jīng)被納入到“全球治理”的框架之中。聯(lián)合國等相關(guān)國際組織努力在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的一系列與海洋有關(guān)的國際機制正在不斷完善。2017年，聯(lián)合國首次海洋大會的召開，體現(xiàn)出國際社會對海洋相關(guān)問題愈發(fā)關(guān)注。然而，這并不意味著海洋環(huán)境問題在全球范圍從此不再嚴峻。進入21世紀，在全球金融危機和反全球化運動的雙重夾擊下，西方理論中現(xiàn)實主義抬頭，加上保護主義、排外主義、極端民族主義和民粹主義的社會思潮，全球治理理念面臨重大挑戰(zhàn)[3]，全球性、綜合性的海洋治理機制建設(shè)變得十分艱難。

從已有的研究來看，有關(guān)東北亞海洋環(huán)境治理的研究主要是沿著全球海洋治理和東北亞環(huán)境合作這兩條路徑開展的。在全球海洋治理方面，學者們的注意力較多集中于全球治理機制的現(xiàn)狀考察和困境分析[4-5]，可以得出的基本結(jié)論是：全球海洋治理機制碎片化嚴重，無法充分滿足區(qū)域?qū)用娴闹卫硇枨骩6];在東北亞環(huán)境合作方面，學者們傾向于關(guān)注地區(qū)主要行為體如何參與區(qū)域環(huán)境合作以及國家

收稿日期：2019-05-10

作者簡介：梁云祥（1956—），男，山西太原人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事日本政治外交、中日關(guān)系、國際法、東北亞國際關(guān)系研究。管理研究梁云祥，等：東北亞海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給：理論、現(xiàn)狀與未來

日本問題研究2019年第5期間環(huán)境合作的進展[7-8]，可以得出的基本結(jié)論是：東北亞主要國家在環(huán)境治理問題上已初步形成具有東北亞特色的合作模式[9]，有待轉(zhuǎn)向更高層次的環(huán)境治理機制[10]。然而，將以上兩個路徑相結(jié)合，并以東北亞海洋環(huán)境為中心進行研究的成果相對較少。

本文試圖將以上兩條研究路徑結(jié)合起來，從國際公共產(chǎn)品多層級供給的視角，討論東北亞海洋環(huán)境治理機制的理論、現(xiàn)狀與未來。

一、國際公共產(chǎn)品的多層次供給

“公共產(chǎn)品”（Public Goods）的概念源于經(jīng)濟學，與“私人產(chǎn)品”（Private Goods）的概念相對。經(jīng)濟學家用是否具有排他性和競爭性作為區(qū)分兩者的標準。私人產(chǎn)品的數(shù)量會隨著消費的增加而減少，因此具有明顯的排他性和競爭性;而公共產(chǎn)品卻相反，個人對其消費不因別人的同時消費而發(fā)生效用上的降低，而且“集體中的任何個人對該產(chǎn)品的消費無法被有效地阻止和排除”[11]。公共產(chǎn)品若想達到最優(yōu)配置，需要滿足兩個條件：其一，是需要依托政府而不是完全的市場競爭，這樣可以避免非排他性和非競爭性所導(dǎo)致的外部性;其二，是需要通過民主決策程序，因為它可以使公共需求得到最大限度的滿足。

早期國際關(guān)系領(lǐng)域?qū)τ诠伯a(chǎn)品的討論，主要集中在穩(wěn)定的國際金融和貨幣體系、開放的國際自由貿(mào)易、國際宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)、國際安全保障體系與公海航行自由等議題。查爾斯·金德爾伯格（Charles Kindleberger）最早將公共產(chǎn)品的概念引入國際政治，提出“國際公共產(chǎn)品（International Public Goods）”的概念。他認為，19世紀30年代資本主義世界的大蕭條，是由于美國取代了英國成為世界霸權(quán)，卻沒能承擔起提供國際公共產(chǎn)品的責任，從而導(dǎo)致世界經(jīng)濟秩序的崩潰。金德爾伯格指出，與國內(nèi)公共產(chǎn)品相比，國際公共產(chǎn)品的特殊之處在于其始終處在國際無政府狀態(tài)之中。由于缺乏國家之上的中央權(quán)威，國際公共產(chǎn)品既無法通過滿足大多數(shù)國家偏好的程序，實現(xiàn)資源的合理配置，更無法避免“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生，因此很容易會出現(xiàn)供給不足的情況[12]。

隨后，國際公共產(chǎn)品的概念被擴大到世界和平、區(qū)域合作、自由貿(mào)易、經(jīng)濟增長、金融穩(wěn)定、環(huán)境保護、傳染病防治、知識產(chǎn)權(quán)保護、度量衡與標準的統(tǒng)一等大量容易產(chǎn)生外部效應(yīng)的跨國性議題。學者們也聚焦國際公共產(chǎn)品供給不足的問題，提供各種解決方案。羅伯特·吉爾平（Robert Gilpin）提出“霸權(quán)穩(wěn)定論”，他認為國際社會中的公共產(chǎn)品的供給主要依賴于霸權(quán)國，國際秩序通過霸權(quán)國提供國際公共產(chǎn)品的方式可以實現(xiàn)穩(wěn)定。但這種情況下，國際公共產(chǎn)品的供給偏好往往取決于霸權(quán)國，霸權(quán)國又經(jīng)常將國際公共產(chǎn)品私物化。而且，隨著時間的推移，公共產(chǎn)品提供越多，霸主的收益就越少，而付出的成本卻越大，霸權(quán)國因此也走向衰落。自由制度主義者提出“國際機制”的方案并落實于實踐。羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）認為，當各國相互交流發(fā)展到形成復(fù)合型相互依賴關(guān)系的時候，可以通過建立有效的國際機制來管理這種相互依賴關(guān)系，從而促進國際秩序的穩(wěn)定。但由于存在代表性問題、相對獲益問題、囚徒困境和公地悲劇等因素，能夠真正提供國際公共產(chǎn)品的國際機制的建立過程經(jīng)常會比較困難。即使建立之后，這些國際機制也會由于成本分擔不均、相對獲益等問題而難以提供足夠和有效的國際公共產(chǎn)品[13]。

由此可見，不論是靠霸權(quán)國單一供給，還是依靠國際機制協(xié)同供給，依然沒有改變公共產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)供給不足的事實，國際公共產(chǎn)品在全球單一層面的討論陷入困境。隨著20世紀末國際政治局勢日益緩和與經(jīng)濟全球化的加速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟一體化成為世界經(jīng)濟一大主要驅(qū)動力，高潮再起[14]，為改善國際公共產(chǎn)品的供給提供了啟發(fā)。因此，國際公共產(chǎn)品在區(qū)域?qū)用娴墓┙o成為學者們新的研究方向，“區(qū)域性公共產(chǎn)品（Regional Public Goods）”的概念應(yīng)運而生。

“區(qū)域性”是與“全球性”相對的概念，如果一種國際公共產(chǎn)品的消費范圍局限在一個具有較為清晰界限的地區(qū)內(nèi)，該產(chǎn)品就是區(qū)域性公共產(chǎn)品[15]42-43。這類方案具有如下優(yōu)勢：第一，區(qū)域公共產(chǎn)品具有地域限制，其成本通過協(xié)商來分攤，從而能夠比較有效地防止和排除該產(chǎn)品被“私物化”;第二，由于區(qū)域公共產(chǎn)品的涵蓋范圍較小，各國從中得到的收益和必須付出的成本比較清晰，從而能避免全球公共產(chǎn)品中普遍的“搭便車”現(xiàn)象;第三，區(qū)域公共產(chǎn)品的優(yōu)勢還在于它能更直接地反映本地區(qū)不同類型國家的需求，從而使其機制和制度更加契合該地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的需要，更有針對性[15]17。

國際社會中，全球性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品是存在互動關(guān)系的。正如在國內(nèi)，一些公共產(chǎn)品是完全由中央政府提供的，例如國防、外交等內(nèi)容;一些公共產(chǎn)品完全由地方政府所提供，比如基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等。還有一些公共產(chǎn)品，可能需要中央和地方政府合理分工和設(shè)計，才能更好地滿足公共需求，例如重大災(zāi)害救援。類比至國際社會，在某一個區(qū)域中，既可能出現(xiàn)由區(qū)域內(nèi)國家協(xié)同供給的區(qū)域性公共產(chǎn)品，又可能同時存在具有相似功能的、由霸權(quán)國提供的全球性公共產(chǎn)品，它們之間有時是互補性的關(guān)系，有時甚至是競爭性的關(guān)系?；パa性關(guān)系，指全球性公共產(chǎn)品或區(qū)域性公共產(chǎn)品之中的某一方在地區(qū)供給不足的情況下，由另一方加以補充，從而合作達到區(qū)域內(nèi)的較為充分公共產(chǎn)品供給狀態(tài)。比如，世界貿(mào)易組織（WTO）多哈回合談判受阻后，東盟十國邀請中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭共同建立區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP），以共同推動自由貿(mào)易，補充全球公共產(chǎn)品在區(qū)域供給的不足。競爭性關(guān)系，指全球性公共產(chǎn)品與區(qū)域性公共產(chǎn)品在區(qū)域內(nèi)形成競爭，從而進一步提高區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。亞洲金融危機爆發(fā)之后，日本希望建立亞洲貨幣基金（AMF），但美國擔心亞洲貨幣基金會對國際貨幣基金組織（IMF）造成沖擊，因此反對該計劃的實踐。

二、多層次互補：海洋環(huán)境公共產(chǎn)品

在東北亞的供給模式不論是全球性公共產(chǎn)品，還是區(qū)域性公共產(chǎn)品，國際機制都是最主要的供給主體。根據(jù)斯蒂芬·克拉斯納（Stephen Krasner）的定義，國際機制是“指在國際關(guān)系特定領(lǐng)域里匯集行為體愿望而成的一系列隱含或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”[16]。這其中，“原則”和“規(guī)范”是兩個最重要的要素，因為它們共同決定著一個機制與另一個機制本質(zhì)的區(qū)別。東北亞地區(qū)的海洋環(huán)境治理，既受全球治理機制的影響，又依賴于區(qū)域內(nèi)各國的海洋環(huán)境合作機制。那么，這兩種不同層次的國際機制有什么不同？兩者之間又有什么聯(lián)系？

（一）作為全球性公共產(chǎn)品的東北亞海洋環(huán)境

海洋環(huán)境污染是重要的全球性問題之一，屬于全球治理的重點議題。聯(lián)合國等國際組織在全球海洋環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不斷完善著全球海洋環(huán)境治理機制?！堵?lián)合國海洋法公約》解決了若干與海洋使用和海洋主權(quán)相關(guān)的重要問題，約束著全球范圍不同行為的海洋活動。它不僅是解決海洋爭端最具效力的武器，也是處置海洋污染的重要指導(dǎo)。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）推出“區(qū)域海洋計劃”，頒布《保護海洋環(huán)境免受陸上活動污染全球行動綱領(lǐng)》，旨在保護全球海洋環(huán)境和生物多樣性?！秶H防止船舶造成污染公約》和《國際防止海上油污公約》也是保障海洋環(huán)境清潔、可持續(xù)的重要全球性公約。

海洋環(huán)境在全球?qū)哟蔚闹卫?，集中體現(xiàn)著兩種原則和一個義務(wù)：“善鄰和限制濫用權(quán)力”原則、“可持續(xù)利用”原則、預(yù)防和減輕海洋環(huán)境損害的義務(wù)。

“善鄰”原則是指“使用自己的財產(chǎn)不應(yīng)損害他人的財產(chǎn)”[17]。該原則的法律含義是一個國家應(yīng)當對其在主權(quán)管轄下的活動所帶來的跨越國界的環(huán)境風險承擔防治或預(yù)防的責任。“限制濫用權(quán)利”原則與善鄰原則是緊密聯(lián)系的，可以看作是對善鄰原則的補充。在不損害他人財產(chǎn)的情況下，使用自己的財產(chǎn)必然意味著行使權(quán)利的限度，即必須以不損害他人的財產(chǎn)為界限?！端沟赂鐮柲θ祟惌h(huán)境宣言》第21條規(guī)定“按照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國有按自己的環(huán)境政策開發(fā)自己資源的主權(quán);并且有責任保證在它們管轄或控制范圍之內(nèi)的活動，不致?lián)p害其他國家的或在國家管轄范圍之外地區(qū)的環(huán)境?！边@意味著任何自私自利、以鄰為壑的國家行為都是有違全球治理原則的，是不合乎規(guī)范的、不公正的。

“可持續(xù)利用”原則是可持續(xù)發(fā)展理念的一個重要組成部分?？沙掷m(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足其需求的能力的發(fā)展。因此，可持續(xù)利用的出發(fā)點是人類對自然界的生態(tài)環(huán)境和資源的永續(xù)利用，從而滿足人類生存和發(fā)展的需要。由于利用的方式則必須體現(xiàn)“人與自然和諧”的價值規(guī)范，因而必須要對利用手段做出一定限制?？沙掷m(xù)利用原則內(nèi)在包含著“代際公平”和“發(fā)展公平”的原則，即考慮到后代的永續(xù)發(fā)展和發(fā)展中國家發(fā)展的需求。滿足人類后代的生存發(fā)展的需求自不待言，發(fā)展中國家由于其發(fā)展起步較晚，發(fā)達國家在利用海洋環(huán)境實現(xiàn)自身發(fā)展的同時，必須兼顧發(fā)展中國家利用海洋資源的平等權(quán)利，使其也能夠獲得有利于自身的發(fā)展。因此，保護海洋資源和環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)利用，為子孫后代和發(fā)展中國家利用海洋資源實現(xiàn)自身發(fā)展留足空間，才能在實現(xiàn)發(fā)展的同時兼顧“公平與正義”。

與原則相對應(yīng)，受國際機制約束的每個國家都須承擔預(yù)防和減少海洋環(huán)境損害的義務(wù)。《斯德哥爾摩宣言》表明“各國應(yīng)該采取一切可能的步驟來防止海洋受到哪些會對人類健康造成危害的，損害生物資源和破壞海洋生物舒適環(huán)境的、或妨害對海洋進行其他合法利用的物質(zhì)的污染”;《聯(lián)合國海洋法公約》在第十二部分專門規(guī)定了與海洋環(huán)境相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，如：第192條規(guī)定“各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”;第193條規(guī)定在主權(quán)原則下，“各國有權(quán)對其自然資源進行開發(fā)，但這樣的開發(fā)應(yīng)符合保護和保全海洋環(huán)境的總目標”;第195條規(guī)定了國家負有不將損害或危險進行轉(zhuǎn)移的義務(wù)。規(guī)范雖不具有較強的強制力，其內(nèi)容本身也往往較為模糊，無法成為法律適用的依據(jù)，但以權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定為特征的規(guī)范往往能夠框定行為體的行為界限，使各行為體在各自的海洋環(huán)境活動中有能夠參照的路徑。

（二）作為區(qū)域性公共產(chǎn)品的東北亞海洋環(huán)境

面對日益惡化的海洋環(huán)境，東北亞各國也嘗試通過區(qū)域合作共同應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)。在眾多的區(qū)域性環(huán)境合作機制中，最有影響力的是西北太平洋行動計劃（NOWPAP）、東北亞環(huán)境合作機制（NEASPEC）和中日韓三國環(huán)境部長會議（TEMM）。西北太平洋行動計劃是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋計劃中的一部分，本質(zhì)上屬于全球治理層面的治理，但參與者主要是中國、日本、韓國、俄羅斯的環(huán)境、外交、交通、漁業(yè)及軍事部門的人員。東北亞環(huán)境合作機制是和聯(lián)合國發(fā)展署、環(huán)境規(guī)劃署和亞洲開發(fā)銀行合作的一個政府間會議，是中國、日本、朝鮮、韓國、蒙古、俄羅斯六國外交部高級官員組成的政府間非正式政策對話。中日韓三國環(huán)境部長會議是目前東北亞最有效，發(fā)展最為成熟的環(huán)境公共產(chǎn)品[1]91-95。這三個區(qū)域性機制均涉及到海洋環(huán)境治理的議題。

全球海洋環(huán)境機制從宏觀層面規(guī)定了環(huán)境活動中什么是“善與公正的”，體現(xiàn)了海洋環(huán)境公共產(chǎn)品在全球范圍的一般性。然而，區(qū)域性公共產(chǎn)品在東北亞的供給更能體現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)各國的偏好。

東北亞國家在互動的歷史過程中逐漸形成“主權(quán)至上和不干涉”原則。由于慘痛的共同歷史回憶以及一系列懸而未決的現(xiàn)實爭端，不論開展何種議題的合作，這一原則都被東北亞各國奉為圭臬。針對海洋環(huán)境治理議題，東北亞各國的環(huán)境合作更多是由各國政府主導(dǎo)，合作原則也傾向于在強調(diào)國家核心利益的前提下開展合作。例如，東北亞環(huán)境合作機制在其目標中提到，“確定會員國的共同政策方針和目標，將國家戰(zhàn)略與區(qū)域和全球的倡議聯(lián)系起來?！盵18]再比如，在東北亞地區(qū)各國有關(guān)海上溢油的合作計劃較為成熟，但陸源海洋污染治理的合作機制就屬于空白狀態(tài)。這是由于聯(lián)合治理陸源污染將挑戰(zhàn)東北亞國家的主權(quán)，干預(yù)國家內(nèi)部的經(jīng)濟事務(wù)，而海上溢油應(yīng)急領(lǐng)域與主權(quán)的相關(guān)性較弱，因而更加容易達成相關(guān)的合作。由此可以看出，在東北亞地區(qū)，主權(quán)至上和不干涉原則的優(yōu)先度更高于善鄰和限制濫用權(quán)利原則。這也是東北亞區(qū)域性海洋環(huán)境公共產(chǎn)品與全球性公共產(chǎn)品的本質(zhì)差別。

以上的原則決定了在東北亞海洋環(huán)境治理機制中，“義務(wù)”并不具有很強的約束力，有些“義務(wù)”本身就不是明示的，而是隱含的;不是強制性的，而是指導(dǎo)性的。就中日韓三國環(huán)境部長會議而言，海洋環(huán)境治理領(lǐng)域僅僅是其六個優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域之一，各國環(huán)境部長只是在這一交流機制下尋求共識，以加強在這一領(lǐng)域內(nèi)的合作。在2018年的第20次中日韓環(huán)境部長會議上，日本方面提到了海洋垃圾問題，與會者經(jīng)討論后，決定在各自強化有關(guān)措施的基礎(chǔ)上加強合作，以便在亞洲范圍內(nèi)解決這一問題[19]。這就默示了三國有加強在這一議題上合作的“義務(wù)”，但是，這一“義務(wù)”的實現(xiàn)是以各國國內(nèi)的相關(guān)措施為基礎(chǔ)的，各國是否會有相關(guān)強化國內(nèi)有關(guān)措施的實際行動尚不得而知，這就為合作這一“義務(wù)”開出了一張空頭支票。而“義務(wù)”本身是行為體一方對另一方承擔的責任，是否履行上述加強合作的“義務(wù)”取決于自身的意愿和行動，這樣就把“義務(wù)”本身的約束力消減了。

相比較而言，全球海洋治理機制中的規(guī)范是以權(quán)利和義務(wù)的方式寫進《聯(lián)合國海洋法公約》《倫敦傾廢公約》和《巴塞爾協(xié)議》等一系列具有法律約束力的國際條約中，各成員只有在以權(quán)利與義務(wù)構(gòu)建的框架中才有合法性。而在東北亞海洋治理機制的框架下，所有“公約”和“議定書”的表示，在日本和中國的堅持下，全部用“有效手段”來代替[20]。哪怕是在中日韓三國環(huán)境部長會議這種三國間最高級別的環(huán)境政府間會議之中，最終成果也只是以不具備法律約束力的 “共同宣言”的形式來呈現(xiàn)。

通過比較分析，有關(guān)海洋環(huán)境的全球性公共產(chǎn)品與區(qū)域性公共產(chǎn)品在本質(zhì)上的區(qū)別顯而易見，二者之間的競爭性不強，形成了一種更傾向于互補性的關(guān)系。全球性公共產(chǎn)品與區(qū)域性公共產(chǎn)品在原則和規(guī)范上的不同，體現(xiàn)出海洋環(huán)境公共產(chǎn)品在東北亞地區(qū)多層次互補性的供給模式。這種多層次互補性供給模式具有很強的地域特性，與東北亞各國的地理環(huán)境、歷史記憶、現(xiàn)實互動密切相關(guān)，更加突出地反映出東北亞地區(qū)的海洋環(huán)境治理問題，離不開對于區(qū)域性公共產(chǎn)品供給問題的討論。

三、優(yōu)化匹配性與輔助性：海洋環(huán)境

公共產(chǎn)品在東北亞的供給路徑海洋環(huán)境公共產(chǎn)品在東北亞地區(qū)供給不足的現(xiàn)象是全球性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品在東北亞地區(qū)各自供給不足所導(dǎo)致的。提高不同層次的供給能力是解決路徑之一，但正如前文所述，建立合理的國際機制并不是一個簡單的過程。因此，在一個互補性的多層供給模式之下，優(yōu)化不同層次公共產(chǎn)品的配置，從而整體提高國際公共產(chǎn)品的供給效率成為另一個解決路徑。匹配性和輔助性是協(xié)調(diào)國際公共產(chǎn)品多層次供給的關(guān)鍵要素[21]。

（一）海洋環(huán)境公共產(chǎn)品多層次供給的匹配性

根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來確定公共產(chǎn)品供給的責任主體層次，即公共產(chǎn)品的匹配性。在國內(nèi)政治中，匹配性是一種將供應(yīng)各種公共服務(wù)的責任在各個政府之間進行分配的原則。一個政府承擔和提供公共服務(wù)的責任，應(yīng)當和這個政府服務(wù)的受益范圍相一致。因此，受益范圍不會溢出本地區(qū)的服務(wù)范圍，應(yīng)當由地方政府來提供;能夠使多個地區(qū)受益的公共服務(wù)則應(yīng)當由州（省）政府來提供;能夠使全國范圍受益的公共服務(wù)，則應(yīng)當由中央政府（國家政府）來提供。如果不能將公共服務(wù)受益的范圍和政府所管轄的地區(qū)匹配起來，或者不能大致使二者匹配起來，就可能導(dǎo)致資源配置的不合理。在國際政治中，區(qū)域性公共產(chǎn)品、全球性公共產(chǎn)品的供給責任上，不同實體之間也應(yīng)該按照匹配性的原則來分配責任。

世界上，其他地區(qū)的海洋環(huán)境治理機制大多數(shù)以多邊合作模式為主，包括：區(qū)域內(nèi)國家通過在不同的海洋環(huán)境議題分別建立多邊合作機制的北?！獤|北大西洋海域治理模式;從總體上綜合治理區(qū)域海洋環(huán)境問題的波羅的海海域治理模式;具有框架公約和議定書雙層法律制度，具有廣泛適應(yīng)性的地中海海域治理模式。然而，東北亞海洋環(huán)境治理機制是以雙邊環(huán)境合作為主，雙邊與多邊合作相結(jié)合的形式。而且，東北亞地區(qū)迄今為止尚未出現(xiàn)海洋環(huán)境領(lǐng)域的有約束力的多邊法律文件。

這與東北亞地區(qū)的特殊性不無關(guān)系。中國、日本、韓國、朝鮮、俄羅斯大致被兩片海域所分隔。渤?！S海在中朝韓三國之間，日本海位于韓日兩國之間，俄羅斯遠東地區(qū)在朝鮮半島的北側(cè)，從而形成了兩片封閉、半封閉的海區(qū)，即黃渤海海區(qū)和鄂霍茨克—日本海海區(qū)。受地理上的限制和洋流的影響，封閉或半封閉的海域海水更新能力較差，自凈能力不足，而且一國的海洋污染會沿著洋流的方向擴散。這導(dǎo)致海洋環(huán)境污染的成本往往更多的是由半封閉海域內(nèi)的相鄰國家承擔。不屬于同一片海區(qū)的國家，即使屬于這個區(qū)域，但因其利益相關(guān)度不大，負外部性很難影響到其自身，所以對參與多邊行動并不積極。

另外，應(yīng)對海上溢油類突發(fā)性災(zāi)害，需要把握最佳時機，采取行動限制污染物的擴散。雙邊行動機制下，雙方能夠更有效傳遞信息并及時開展協(xié)調(diào)行動。2007年載有約180萬桶原油的中國香港籍超大型油輪“河北精神號”（HEBEI SPIRIT）在韓國停泊期間， 被韓國籍失控浮吊船“三星一號”（SAMSUNG NO.1）擦碰，導(dǎo)致溢油10 500噸，成為韓國歷史上最嚴重的溢油事故。事故發(fā)生兩天后，韓國政府雖然向“西北太平洋行動計劃”海洋環(huán)境應(yīng)急反應(yīng)區(qū)域行動中心（MERRAC）提出了啟動區(qū)域溢油應(yīng)急計劃的請求，但最終韓國政府還是選擇直接通過外交渠道向中國請求清理援助。沒有重視公共產(chǎn)品供給的匹配性原則，是“西北太平洋行動計劃”在東北亞地區(qū)遭遇水土不服的主要原因。

（二）海洋環(huán)境公共產(chǎn)品多層次供給的輔助性

根據(jù)公共產(chǎn)品的供給效率來確定公共產(chǎn)品的供給責任主體層次，即公共產(chǎn)品供給的輔助性。輔助性原則（The Principle of Subsidiarity）是歐盟采取行動時的重要依據(jù)，它是歐盟法中與權(quán)能劃分問題聯(lián)系最為緊密的憲法性基本特征。輔助性原則在《歐洲聯(lián)盟條約》第5條第3款中有具體表述：“在其非專屬權(quán)能領(lǐng)域，歐盟應(yīng)依據(jù)輔助性原則的要求，只有在對于擬定中的行動目標，成員國無論是在中央層面還是在地方和區(qū)域?qū)用娑疾荒艹浞钟枰詫崿F(xiàn)，而出于擬議中行動的規(guī)模和效果的原因，歐盟能更好地完成時，才由本聯(lián)盟采取行動?！盵22]簡而言之，公共產(chǎn)品的供給主體應(yīng)實現(xiàn)層級下移，從而實現(xiàn)公共需求的最大化滿足。

對于國際公共產(chǎn)品的供給也是相同的邏輯。若全球性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品都可以滿足地區(qū)公共需求，那么，應(yīng)該選擇加強區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給，從而更加有效地滿足公共需求。

上海合作組織在區(qū)域合作中的成功與其發(fā)揮輔助性的作用密切相關(guān)。蘇聯(lián)解體后，中亞地區(qū)活躍的伊斯蘭極端主義還有車臣問題對中亞和俄羅斯地區(qū)的安全構(gòu)成了嚴重威脅;中國新疆邊境地區(qū)的民族分離主義勢力猖獗;跨境恐怖主義在各國間流竄，嚴重破壞地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展。面對三股勢力的威脅，中國與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦共同成立上海合作組織保障地區(qū)安全。聯(lián)合國秘書長古特雷斯曾高度評價上海合作組織在促進歐亞大陸穩(wěn)定與發(fā)展方面所發(fā)揮的重要作用，并表示聯(lián)合國期待與上合組織在共同關(guān)心的領(lǐng)域繼續(xù)加強已建立的合作伙伴關(guān)系[23]。

在東北亞海洋環(huán)境治理方面，中日韓三國環(huán)境部長會議是輔助性原則合理運用的一個典型體現(xiàn)。中日韓三國環(huán)境部長會議一方面是三國間開展環(huán)境對話和交流的重要平臺，另一方面也是落實西北太平洋行動計劃的重要機制。西北太平洋行動計劃以“廣泛地使用、開發(fā)和管理海岸和海洋環(huán)境以獲得該區(qū)域人類最大的和長期的利益，同時保護人類的健康、生態(tài)的完整以及該區(qū)域子孫后代的可持續(xù)性”為總目標，這種目標是具有全球普遍性的，因此在東北亞地區(qū)具體落實的過程中難免會遇到區(qū)域特殊性所造成的障礙。中日韓三國環(huán)境部長會議的成立，較為有效地改變了西北太平洋行動計劃在東北亞環(huán)境治理中的困境。自1999年中日韓三國環(huán)境部長會議成立以來，每年的會議宣言都會強調(diào)在中日韓三國將在西北太平洋行動計劃的框架下加強防治海洋污染的合作。在中日韓三國的合作下開展海洋環(huán)境治理，更能夠符合東北亞各國的利益偏好，從而提高海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給效率。

四、全球海洋治理與區(qū)域海洋

環(huán)境合作相向而行海洋環(huán)境作為一種國際公共產(chǎn)品，在東北亞地區(qū)一直處于供給不足的狀態(tài)。為解決供給困境，一些學者提出加強全球?qū)哟蔚墓┙o，即完善全球海洋治理機制;一些學者建議增強區(qū)域?qū)哟蔚墓┙o，即促進區(qū)域環(huán)境合作。文章提出全球?qū)哟魏蛥^(qū)域?qū)哟蔚暮Ｑ蟓h(huán)境公共產(chǎn)品供給在東北亞地區(qū)存在一種互補性關(guān)系，解決公共產(chǎn)品的供給困境可以通過優(yōu)化不同層次的供給配置來實現(xiàn)。該方案為東北亞國家提供了共同改善區(qū)域海洋環(huán)境的全新路徑，同時也給東北亞海洋環(huán)境合作提出了更高的要求。一方面，東北亞國家需要積極地參與到全球和區(qū)域多邊海洋合作機制中，為實現(xiàn)更加靈活地公共產(chǎn)品供給配置提供客觀條件;另一方面，地區(qū)強國需要在不同層次的國際機制中承擔更多責任以增強話語權(quán)，在不同層次實現(xiàn)更加科學合理的制度設(shè)計。

總結(jié)來看，全球海洋治理機制和東北亞區(qū)域環(huán)境合作機制應(yīng)本著匹配性和輔助性的原則相向而行，東北亞各國有必要更加主動地參與到多層次的國際機制實踐當中，進一步實現(xiàn)東北亞海洋環(huán)境的高效治理。

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[責任編輯孫麗]

The Supply of Northeast Asia Marine Environment Public Goods：

Theory， Status-Quo and the Future

LIANG Yun-xiang， ZHANG Jia-wei， WU Huan-qiong

（School of International Studies， Peking University， Beijing， 100871， China）

Abstract： As the American hegemony declines， globalization and regional integration have gained momentum， and international regimes of different levels have undertaken the main responsibility of supplying the global public goods. Regional public goods， as a supplement to global public goods in the region， plays an Important role. It either competes with global public goods or complements it. In terms of Northeast Asia marine environment governance， the two regimes have some differences in principles and norms. In this sense， the supply of public goods tends to follow a pathway in which the two levels of governance complement each other. In this mutually complementary multi-level way of supply， under the principles of correspondence and subsidiarity， the two different regimes interact in a positive way， which could be regarded as an effective method to tackle the inefficiency of public goods supply.

Key words：Northeast Asia marine environment governance; regional public goods; complementarity; principle of correspondence; principle of subsidiarity