郭全芝 普婷

摘 要：學(xué)生代表大會(huì)是高校民主管理的重要環(huán)節(jié)，其對(duì)于當(dāng)代高校治理的現(xiàn)代化、民主化、法制化建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用。但在現(xiàn)實(shí)中，卻普遍存在學(xué)生代表大會(huì)從機(jī)制設(shè)計(jì)到實(shí)際運(yùn)行方面的缺位。究其根本，在于高校管理模式滯后、民主活力受到壓制以及法治理念淡薄的原因所致。這些難題不僅制約了學(xué)生群眾性組織的職能發(fā)揮、阻滯了下情上達(dá)的通道，而且與現(xiàn)代大學(xué)精神的構(gòu)建和制度目的的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了劇烈的矛盾沖突。解決這一難題需要把握住兩條主線：第一要著力于制度建設(shè)，制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范體系，加強(qiáng)理論研究，探索學(xué)生參與學(xué)生代表大會(huì)的形式，拓寬民主實(shí)現(xiàn)的新路徑。第二要明晰各機(jī)構(gòu)間職責(zé)，構(gòu)建相互制衡、黨委保障的管理體系，提高機(jī)制效能。

關(guān)鍵詞：學(xué)生代表大會(huì);民主管理;制度建設(shè);管理機(jī)制

中圖分類號(hào)：G645.5? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1673-2596（2019）10-0145-04

“學(xué)生代表大會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“學(xué)代會(huì)”）是當(dāng)代中國(guó)高校進(jìn)行學(xué)生民主管理、履行學(xué)生民主監(jiān)督職能的重要載體。“學(xué)代會(huì)”制度在我國(guó)具有較長(zhǎng)的歷史沿革，是高校管理制度中的重要組成部分。一方面，學(xué)代會(huì)制度是培育學(xué)生民主精神、涵養(yǎng)民主意識(shí)、表達(dá)民主訴求的重要途徑和渠道，其制度本身蘊(yùn)含著最為基本的人道主義關(guān)懷和天然的正當(dāng)性、合法性內(nèi)涵;另一方面，學(xué)代會(huì)的基本原則、制度形態(tài)、運(yùn)行程序、價(jià)值導(dǎo)向，也在一定領(lǐng)域反映出一校乃至一國(guó)民主制度的進(jìn)步、文明程度。最后，通過(guò)這一制度，高校管理效益得到大幅提升，行政層面可以獲取所治理對(duì)象的不斷變化著的情況資料，從而為科學(xué)、合理的決策提供依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)組織體的高效和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。

黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，“完善和發(fā)展基層民主制度，依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”[1]?！吨腥A全國(guó)學(xué)聯(lián)學(xué)生會(huì)組織改革方案》為學(xué)聯(lián)學(xué)生會(huì)體制機(jī)制改革明確了時(shí)間表：“通過(guò)體制機(jī)制改革和工作創(chuàng)新，使得學(xué)聯(lián)學(xué)生會(huì)組織存在的突出問題在2—3年內(nèi)有明顯改進(jìn)，努力在2020年前，使各級(jí)學(xué)聯(lián)學(xué)生會(huì)組織的政治性、先進(jìn)性和群眾性得到顯著增強(qiáng)?！盵2]但是，當(dāng)下的高校學(xué)代會(huì)，無(wú)論從制度安排、體制建構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)還是實(shí)際執(zhí)行等方面，多呈現(xiàn)出“形式化”“行政化”“無(wú)法治”的問題，因此學(xué)代會(huì)改革亟待研究和解決。筆者擬從A高校學(xué)代會(huì)的相關(guān)檔案材料入手，結(jié)合管理學(xué)知識(shí)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為進(jìn)一步完善高校學(xué)代會(huì)制度提供有益的參考和借鑒。

一、A高校學(xué)代會(huì)現(xiàn)存主要問題

（一）民主意識(shí)淡薄，學(xué)校重視不足

在團(tuán)中央與全國(guó)學(xué)聯(lián)聯(lián)合印發(fā)的《高校學(xué)生代表大會(huì)工作規(guī)則》中指出，“學(xué)生代表大會(huì)制度是學(xué)生會(huì)組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的重要制度，是同學(xué)在校園體驗(yàn)社會(huì)主義民主政治的重要途徑，是體現(xiàn)學(xué)生會(huì)組織合法性、權(quán)威性的基礎(chǔ)和保證?！Ｍ瑢W(xué)通過(guò)學(xué)生代表大會(huì)依法行使民主權(quán)利，參與學(xué)校治理和監(jiān)督”[3]。強(qiáng)調(diào)了學(xué)代會(huì)的根本性、全局性、至高性的地位。

然而這一理念并沒有很好的貫徹于學(xué)代會(huì)民主生活實(shí)際中。以A校C學(xué)院為例，在第四屆學(xué)代會(huì)基層代表選舉中，“學(xué)院并未向全體同學(xué)說(shuō)明學(xué)代會(huì)的具體性質(zhì)、內(nèi)容、功能，就組織各班在課間匆忙的進(jìn)行了一個(gè)簡(jiǎn)單的投票，投票人往往一頭霧水，隨便在選票上勾選幾個(gè)人草草應(yīng)付，而有一位候選人在進(jìn)行競(jìng)選演講時(shí)居然說(shuō)學(xué)代會(huì)是一種社團(tuán)活動(dòng)，……少數(shù)幾個(gè)班還出現(xiàn)無(wú)人競(jìng)選、由輔導(dǎo)員強(qiáng)行攤派學(xué)生代表的情況?！盵4]同樣的情況也出現(xiàn)在大會(huì)進(jìn)行之中，在會(huì)議進(jìn)行到第二天下午時(shí)，個(gè)別學(xué)院代表“感到會(huì)議無(wú)聊而冗長(zhǎng)”，居然未等結(jié)束就提前“開溜”，導(dǎo)致出現(xiàn)新一屆學(xué)生委員會(huì)選舉因投票數(shù)量不足而選舉無(wú)效的滑稽場(chǎng)面?！皩W(xué)代會(huì)秘書長(zhǎng)宣讀票數(shù)及結(jié)果，……因最終投票結(jié)果未滿足最低票數(shù)要求，現(xiàn)重新填票、計(jì)票”[5]。

（二）制度規(guī)范建設(shè)滯后，學(xué)代會(huì)各機(jī)構(gòu)間體系混亂

學(xué)代會(huì)在制度規(guī)范層面的缺失主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，國(guó)家法的缺位。學(xué)代會(huì)和教代會(huì)是高?；鶎用裰髦卫淼闹匾皟梢怼?，現(xiàn)行《教育法》《教師法》等國(guó)家法均對(duì)教代會(huì)各項(xiàng)職能及程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。而學(xué)代會(huì)層面則無(wú)法律進(jìn)行規(guī)制，在教育部頒布的部門規(guī)章《高校學(xué)生管理規(guī)定》[6]關(guān)于學(xué)生基本權(quán)利的規(guī)定中，也僅做出“（學(xué)生）以適當(dāng)方式參與學(xué)校管理，對(duì)學(xué)校與學(xué)生權(quán)益相關(guān)事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”的原則性規(guī)定，并無(wú)權(quán)利保障措施。

第二，章程寬泛，規(guī)范缺乏可行性。A校章程指出，“學(xué)校尊重和支持學(xué)生通過(guò)學(xué)代會(huì)參與民主管理和民主監(jiān)督，反映學(xué)生合理訴求，維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益”[7]?！禔校學(xué)生代表大會(huì)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“（學(xué)代會(huì)）學(xué)校內(nèi)部管理體制的重要組成部分，是全校學(xué)生依法行使民主權(quán)利，參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本組織形式”[8]。兩個(gè)基本性文件均明確了學(xué)生代表大會(huì)在學(xué)校民主管理中的地位，并對(duì)學(xué)代會(huì)的組織架構(gòu)、運(yùn)行程序等方面做出規(guī)定。

第三，二級(jí)學(xué)院學(xué)代會(huì)制度缺乏合理性、合法性依據(jù)。在學(xué)院這級(jí)設(shè)立學(xué)代會(huì)機(jī)構(gòu)，可以將矛盾有效的化解在基層，填補(bǔ)基層民主管理空白，減輕校級(jí)學(xué)代會(huì)壓力，提高學(xué)代會(huì)整體的運(yùn)行效率。但A校目前沒有任何關(guān)于二級(jí)學(xué)院學(xué)代會(huì)運(yùn)行的規(guī)范，個(gè)別學(xué)院的學(xué)代會(huì)制度處于“非法”狀態(tài)。

（三）提案職能形同虛設(shè)，極大削弱學(xué)代會(huì)功能

以下為A校歷屆學(xué)代會(huì)提案情況。

從表中可以看出，A校第一屆至第四屆學(xué)代提案里，在與廣大同學(xué)利益息息相關(guān)的專業(yè)學(xué)習(xí)、素質(zhì)培養(yǎng)、權(quán)利保障等方面，很大程度上都并未反映在學(xué)代會(huì)的具體內(nèi)容之中，在維護(hù)學(xué)生權(quán)益、表達(dá)群眾利益訴求的問題上，還受到了嚴(yán)重的打壓。

在具體提案內(nèi)容上，“課程學(xué)習(xí)”類和“校園飲食”類各有兩件;校園交通類有一件。而四屆學(xué)代會(huì)的提案數(shù)量相加，統(tǒng)共也只有五件提案。難道是廣大同學(xué)對(duì)學(xué)校管理十分滿意，意見稀少？通過(guò)對(duì)現(xiàn)有資料的分析，這樣的論斷是值得探討的。根據(jù)A校第十一屆學(xué)生會(huì)（一般認(rèn)為是學(xué)代會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)）學(xué)生權(quán)益維護(hù)情況檔案顯示：在2015—2016學(xué)年中，學(xué)生會(huì)權(quán)益部門共收到各類權(quán)益訴求共計(jì)23件，其中包括在全校范圍有重大影響的系宿舍洗澡熱水漲價(jià)、學(xué)生法律權(quán)益援助等事項(xiàng)，但最后能夠辦理了結(jié)的不足3件[10]。其背后原因，在A校學(xué)生會(huì)權(quán)益維護(hù)部以此例會(huì)上可窺見一斑，“……洗澡水價(jià)格調(diào)查問卷在全校范圍內(nèi)公布后不到半小時(shí)內(nèi)，就接到校團(tuán)委勒令撤回的通知，……理由是未及報(bào)告學(xué)校黨委，擅自進(jìn)行不當(dāng)活動(dòng)云云……?！盵11]由此可見，A校行政權(quán)力對(duì)于學(xué)代會(huì)的權(quán)力限制。值得注意一點(diǎn)的是，梳理該校第二屆和第四屆的各項(xiàng)學(xué)代會(huì)會(huì)議材料，竟無(wú)“提案”類議程，這不得不說(shuō)是一個(gè)極其嚴(yán)重的程序錯(cuò)誤，直接損害了學(xué)代會(huì)的權(quán)威性。

二、A校學(xué)代會(huì)所存問題原因

（一）民主、法治理念缺位

民主、法治觀念是教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。民主的制度，相應(yīng)配套的是民主的意識(shí)、民主的保障以及民主的包容。A校學(xué)代會(huì)各項(xiàng)職能不能完全落地的原因，根本在于學(xué)校決策層不敢放手讓學(xué)生參與學(xué)校管理，并且延續(xù)傳統(tǒng)管理理念，把學(xué)生單純的作為被管理者，課以學(xué)生以義務(wù)而忽視個(gè)體權(quán)利的尊重。

需要明確的是，民主是學(xué)代會(huì)制度的靈魂，而如何協(xié)調(diào)好制度的各方面關(guān)系，特別是如何將各個(gè)原子式的學(xué)生代表的意見統(tǒng)籌、整合，通過(guò)一定的渠道上升為學(xué)校意志，始終是高校學(xué)代會(huì)不得不面對(duì)的一個(gè)課題。

“法治應(yīng)包含兩種含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是良好的法律?！盵12]A校目前已通過(guò)章程、實(shí)施細(xì)則、選舉辦法等文件，規(guī)定了學(xué)代會(huì)組織架構(gòu)、運(yùn)行程序、權(quán)利義務(wù)等框架內(nèi)容。但在學(xué)代會(huì)的具體運(yùn)行里，例如學(xué)生代表的選舉程序等很多事項(xiàng)都未體現(xiàn)其制度的基本精神和價(jià)值。

（二）規(guī)范不科學(xué)，立法技術(shù)落后

規(guī)范是制度的天然性來(lái)源。只有建立了完備的規(guī)范文件，學(xué)代會(huì)的各項(xiàng)工作才能做到有規(guī)可依，才能使學(xué)生參與學(xué)校民主管理的目的得以實(shí)現(xiàn)。

在A校學(xué)代會(huì)的相關(guān)規(guī)范中。存在一個(gè)極為突出的問題，即該校的章程沒有明確學(xué)代會(huì)這一制度在高校民主管理體系中地位，沒有釋明學(xué)代會(huì)“從哪里來(lái)、由組織、決策地位”等根本性問題[13]。第二，根據(jù)細(xì)化學(xué)代會(huì)各項(xiàng)職能而制定《學(xué)代會(huì)實(shí)行細(xì)則》《學(xué)代會(huì)選舉辦法》等文件，并無(wú)制定目的、規(guī)范原則的表述，在闡述學(xué)代會(huì)的政治性質(zhì)時(shí)，用語(yǔ)突兀，并未與章程做出很好的銜接[14]。在擬定各章節(jié)標(biāo)題時(shí)為“機(jī)構(gòu)、選舉、職權(quán)”等語(yǔ)詞，缺乏主語(yǔ)。第三，沒有對(duì)學(xué)院二級(jí)學(xué)代會(huì)性質(zhì)、職能、關(guān)系銜接方面做出規(guī)定。

（三）學(xué)代會(huì)體制機(jī)制建設(shè)長(zhǎng)期滯后

大量未解決的問題積壓、發(fā)酵、變質(zhì)，使得學(xué)生民主管理制度運(yùn)行緩慢、效率低下，在某些方面甚至嚴(yán)重脫離基層學(xué)生群眾，不能體現(xiàn)出廣大同學(xué)的代議機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性，極大制約了學(xué)代會(huì)的功能和目的。

三、A校學(xué)代會(huì)問題解決對(duì)策

（一）吸收師生參與，建立法律管理配套團(tuán)隊(duì)

人才是實(shí)現(xiàn)學(xué)代會(huì)理順內(nèi)部體系和各項(xiàng)管理的關(guān)鍵。學(xué)代會(huì)調(diào)整范圍廣泛，利益關(guān)涉極深，機(jī)制協(xié)調(diào)復(fù)雜，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。一方面，其政治價(jià)值及工具價(jià)值決定了其制度系統(tǒng)的復(fù)雜性，需要專業(yè)的技術(shù)知識(shí)進(jìn)行梳理、搭建;另一方面，學(xué)代會(huì)規(guī)范內(nèi)容千頭萬(wàn)緒，繁雜細(xì)密，制定難度卓絕。古人云，“小智治事，中智治，大智立法?！盵15]由此可見制規(guī)制法的困難性，僅由一人或數(shù)人顯然無(wú)法負(fù)擔(dān)如此巨大的工作量。再次，學(xué)代會(huì)的制度運(yùn)行、制度監(jiān)督、制度遵守、制度保障等方面，都需要相應(yīng)的法律管理人才處理。故構(gòu)建民主科學(xué)、合理合法、易于落地的學(xué)代會(huì)規(guī)范及實(shí)行體系，離不開專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的輔助。，經(jīng)調(diào)查得知，A校擁有較為堅(jiān)實(shí)的高校教育法研究基礎(chǔ)，建有高校教育法研究基地[16]，并建有專門的法律事務(wù)部[17]。具有良好的業(yè)務(wù)資源保障。應(yīng)整合優(yōu)勢(shì)學(xué)術(shù)資源，組建結(jié)構(gòu)合理，科研實(shí)力雄厚的團(tuán)隊(duì)。第一，單獨(dú)設(shè)立制度建設(shè)顧問處，由法律事務(wù)部進(jìn)行管理。第二，設(shè)立專項(xiàng)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)全體同學(xué)及其民意代表行使評(píng)議、審議、聽證、質(zhì)詢、提案和監(jiān)督等項(xiàng)權(quán)利。

（二）批判借鑒國(guó)外優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化管理模式

近代以來(lái)的西歐社團(tuán)管理理論認(rèn)為，從制度歸屬上來(lái)說(shuō)，社團(tuán)具有行政上的相對(duì)獨(dú)立性，其有權(quán)獨(dú)自處理自己的事務(wù)。在內(nèi)部體制上，社團(tuán)管理的問題一般都是自己社團(tuán)內(nèi)部的問題。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，其自為一個(gè)自動(dòng)循環(huán)的系統(tǒng)，不用得到行政權(quán)力負(fù)責(zé)和幫助[18]。

歐美關(guān)于社會(huì)團(tuán)體管理的理論研究成果，無(wú)疑為學(xué)代會(huì)管理體系的建設(shè)提供了豐富的理論材料和經(jīng)驗(yàn)參考。一方面，社會(huì)的發(fā)展，是漸進(jìn)而不是跳躍性的，尤其是體制機(jī)制內(nèi)容的演變，呈現(xiàn)出的是相對(duì)的固定性。另一方面，社會(huì)的發(fā)展不是一成不變的，黨、團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)管理模式只有不斷革新，才能使其各方面都能對(duì)接上社會(huì)系統(tǒng)這個(gè)機(jī)器。

（三）廣泛開展民主教育，設(shè)立代表門檻限制

學(xué)代會(huì)制度紅利的釋放，離不開良好的民主氛圍。民主氛圍的培養(yǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程，應(yīng)注重以下幾個(gè)方面的建設(shè)。一方面，探索構(gòu)建學(xué)生參與高校民主管理宣講機(jī)制。以學(xué)生委員會(huì)（學(xué)代會(huì)常務(wù)機(jī)關(guān)）為核心，聚集優(yōu)質(zhì)理論人才，建立起專業(yè)的學(xué)代會(huì)宣講平臺(tái)。

另一方面，設(shè)立學(xué)生代表候選人準(zhǔn)入門檻。首先，建立學(xué)生代表候選人投票前資料公示審查及問詢制度。最后，學(xué)校黨政、團(tuán)委等決策機(jī)關(guān)須借鑒外國(guó)高校民主管理經(jīng)驗(yàn)，充分尊重基層同學(xué)的民主首創(chuàng)精神。

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〔8〕西南大學(xué)學(xué)生代表大會(huì)實(shí)施細(xì)則.2016年4月.第一章第二條.

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）