孫亞文

摘要：從協(xié)同參與的角度切入，對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局概念進(jìn)行了合理界定，通過(guò)重點(diǎn)剖析農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)合理布局存在的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同參與過(guò)程中存在的參與主體職責(zé)勘定不明、經(jīng)濟(jì)支持力度不足、協(xié)同監(jiān)管制度缺位、協(xié)同參與激勵(lì)政策缺失等亟待解決的難題，并最終從明確界定協(xié)同主體參與職責(zé)、加大財(cái)政支持力度、健全協(xié)同參與監(jiān)管制度及建立協(xié)同參與激勵(lì)政策等4個(gè)方面提出了解決農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中協(xié)同參與困境的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò);布局;協(xié)同參與;農(nóng)村

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）19-0156-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.032 ? ? ? ? ? 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： From the perspective of collaborative participation， the concept of network layout of rural basic public service facilities is rationally defined. Through the analysis of the problems of the rational layout of basic public service network facilities in rural areas， it is found that in the process of collaborative participation of rural basic public service facilities， the participation of the main body is unclear， the economic support is weak， the collaborative supervision system is absent， the intensity of collaborative promotion is insufficient， and the cooperative participation incentive policy is lacking. From the four aspects of clearly defining the participation of the synergy， increasing financial support， improving the coordinated participation supervision system and establishing the cooperative participation incentive policy， the countermeasures and suggestions for solving the collaborative participation dilemma in the rural public service network layout are proposed.

Key words： basic public service facility network; layout; collaboration; rural

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正穩(wěn)步持續(xù)提升，逐步富裕起來(lái)的廣大農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的需求程度亦逐步攀升。但目前農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀難以有效滿足廣大農(nóng)村居民對(duì)公共服務(wù)的共同訴求，導(dǎo)致越來(lái)越多富裕起來(lái)的新生代農(nóng)村居民被迫向鄰近的城市遷移，從而加劇了農(nóng)村地區(qū)的空心化程度，使得農(nóng)村發(fā)展速度放緩，城市公共服務(wù)資源出現(xiàn)過(guò)載趨勢(shì)，進(jìn)而在某種程度上再次拉大了城鄉(xiāng)間的差距，導(dǎo)致統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，突破城鄉(xiāng)二元制發(fā)展怪圈的種種措施在實(shí)踐環(huán)節(jié)上舉步維艱。因此打破中國(guó)城鄉(xiāng)二元制的突破口在于制定合理的農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施布局決策，在廣大農(nóng)村地區(qū)科學(xué)地布局公共服務(wù)設(shè)施，能有效緩解廣大農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與農(nóng)村落后的公共服務(wù)設(shè)施之間的矛盾。

1 ?農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局

在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的背景下，作為承載農(nóng)村基本公共服務(wù)及保障農(nóng)村社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)正受到來(lái)自社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。依據(jù)公共服務(wù)設(shè)施所在區(qū)域的不同，可將其粗略地劃分為城市公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施兩大類(lèi)。而所謂的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局主要是指為坐落于農(nóng)村的眾多公共服務(wù)設(shè)施選擇科學(xué)合理的區(qū)位及種類(lèi)[1]，是在充分考慮中國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上針對(duì)農(nóng)村范圍內(nèi)的醫(yī)療保健設(shè)施、行政管理設(shè)施、集貿(mào)市場(chǎng)設(shè)施、商業(yè)金融設(shè)施、教育設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施和文體科技設(shè)施等7種公共性建筑設(shè)施，在地理區(qū)位層面上經(jīng)綜合權(quán)衡后，以規(guī)劃案形式來(lái)確定上述7類(lèi)公共性建筑設(shè)施空間分布的過(guò)程。農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局依據(jù)其所涵蓋的范圍大小可以大致劃分為3個(gè)類(lèi)型：第一個(gè)類(lèi)型是微觀維度下的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局，這一類(lèi)型的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局主要涵蓋幾個(gè)相鄰村莊間的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局;第二個(gè)類(lèi)型是設(shè)計(jì)相鄰幾個(gè)縣域內(nèi)多個(gè)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的中觀維度下的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局;第三個(gè)是宏觀層面上的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局。

農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局不僅充分發(fā)揮了農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)價(jià)值，保障廣大村民享有基本的公共服務(wù)權(quán)利，而且還對(duì)打破城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制、維護(hù)社會(huì)公共秩序起著十分重要的促進(jìn)作用?？墒?，在目前中國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中，通常存在著因?qū)Υ迕窆卜?wù)需求正確認(rèn)識(shí)的缺失[2]而導(dǎo)致的農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局不均衡，空間聚合程度較低;農(nóng)村居民需求度較大的公共服務(wù)設(shè)施缺乏;基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局配置不均，存在很?chē)?yán)重且極為不合理的二元結(jié)構(gòu)。然而，這些存在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局上的諸多不合理現(xiàn)象又與各主體協(xié)同參與缺乏有著千絲萬(wàn)縷的因果聯(lián)系。農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，僅憑政府一方很難作出正確且合理的判斷，所以從村民及其他社會(huì)團(tuán)體參與的角度對(duì)其進(jìn)行剖析是必要的。

目前，絕大部分針對(duì)基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的探索都以城市為著眼點(diǎn)，很少分析農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局過(guò)程中取得的成效、存在的問(wèn)題及實(shí)用的解決策略，從而造成農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施缺乏有效供給[3]。因此，在政府的引導(dǎo)下，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)上合理布局農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)已成為政府履行職責(zé)的重要內(nèi)容。但是由于農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、系統(tǒng)性和綜合性，同時(shí)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)還面臨農(nóng)戶(hù)參與度低及設(shè)施供給碎片化等現(xiàn)實(shí)困境，僅憑政府一方難以實(shí)現(xiàn)其合理布局。

2 ?農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局困境

盡管地方政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面的投入逐年加大，在公共服務(wù)設(shè)施確定層面的標(biāo)準(zhǔn)日漸清晰[4]，并且初步建立起協(xié)同參與激勵(lì)機(jī)制，但是其在空間布局工作推行的過(guò)程中依舊存在部分尚未突破的困境和一些無(wú)法解決的難題，而這些困境和難題的出現(xiàn)又與協(xié)同參與職責(zé)模糊有著千絲萬(wàn)縷的因果關(guān)系，因此，要明確各參與主體職責(zé)，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系的完善。經(jīng)梳理后發(fā)現(xiàn)，各主體在協(xié)同參與空間布局的過(guò)程中主要存在著協(xié)同參與主體職責(zé)模糊、財(cái)政支持力度不足、監(jiān)管制度不健全、激勵(lì)政策缺乏等4個(gè)亟待解決的難題。在結(jié)合實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，對(duì)上述難題產(chǎn)生的根源進(jìn)行了較詳細(xì)的探索。

2.1 ?協(xié)同參與主體職責(zé)模糊

農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中政府應(yīng)履行的選擇公共服務(wù)設(shè)施區(qū)位職責(zé)指的是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)多方磋商、談判來(lái)確定農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的空間分布及配置，而非由政府一方獨(dú)立作出選擇。大量實(shí)踐證明，政府若不經(jīng)磋商直接確定農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的空間分布，必會(huì)招致村民和其他參與主體的不滿，對(duì)政府的形象及公信力造成影響。而這種對(duì)空間分布的單一決策行為，不但會(huì)對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作造成巨大困擾，而且勢(shì)必會(huì)對(duì)政府行政效率的提高和政府負(fù)擔(dān)的削減產(chǎn)生巨大的消極影響，從而會(huì)給轉(zhuǎn)變政府職能及建設(shè)服務(wù)型政府工作造成諸多困擾和阻礙[5]。此外，政府決策權(quán)力的越位勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府決策權(quán)力的膨脹，從而在某種程度上使得以權(quán)謀私等貪污腐敗行為的出現(xiàn)幾率、危害范圍及治理成本大大增加[6]。

明確界定空間布局中各主體協(xié)同參與職責(zé)的內(nèi)涵，提高各參與主體協(xié)同參與的效率十分必要。因此，可以以新公共管理理論為依托，擴(kuò)大空間布局決策中的參與主體[7]，把空間布局中各主體協(xié)同參與職責(zé)相對(duì)清晰地界定為：在貫徹落實(shí)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局方案之際，各主體對(duì)村莊范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)布局的公共服務(wù)設(shè)施種類(lèi)及其所需各種社會(huì)資源負(fù)有參與分派及組合的責(zé)任[8]。但目前在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局工作推進(jìn)過(guò)程中，各主體協(xié)同參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局職責(zé)主要面臨三大難題。第一，與農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同參與相關(guān)的法律及規(guī)范存在缺失，導(dǎo)致各主體在協(xié)同參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的過(guò)程中無(wú)法可依，從而誘發(fā)諸多類(lèi)似職責(zé)“越位”“缺位”現(xiàn)象的發(fā)生，而“越位”或“缺位”現(xiàn)象的頻發(fā)不但會(huì)在很大程度上損害各協(xié)同參與主體的形象，而且會(huì)引發(fā)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中各主體的權(quán)責(zé)不明、無(wú)序及低效參與;第二，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中協(xié)同參與的方式過(guò)于單一，且協(xié)同參與職責(zé)不明，難以調(diào)動(dòng)各協(xié)同參與主體參與農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，所以很難保證空間布局中各參與主體參與的針對(duì)性，不利于形成行之有效的參與模式;第三，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的協(xié)同參與成效難以被合理地量化考評(píng)[9]，對(duì)各協(xié)同參與主體農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同參與職責(zé)履行情況的考核因缺乏專(zhuān)業(yè)人才和行之有效的績(jī)效考核指標(biāo)體系而難以推行。協(xié)同參與中行之有效的考評(píng)制度缺乏使得政府官員及其他參與主體的積極性變得更加難以調(diào)動(dòng)，同時(shí)也進(jìn)一步加大了各主體協(xié)同參與內(nèi)容的模糊程度。

2.2 ?協(xié)同參與財(cái)政支持力度不足

農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中對(duì)協(xié)同參與財(cái)政支持力度相對(duì)較小主要包含兩層含義，一是指中央政府及地方政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局協(xié)同參與工作無(wú)償撥付的資金數(shù)量與其他工作所獲得的資金數(shù)量相比明顯不足，二是政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局協(xié)同參與工作所出臺(tái)的優(yōu)惠政策如提供低息貸款等相對(duì)較少。例如，蘇州市七都鎮(zhèn)政府將財(cái)政扶持重點(diǎn)放到提升七都鎮(zhèn)在長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶中的排名和全面提高七都鎮(zhèn)在整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的地位及全力建設(shè)高端產(chǎn)業(yè)聚集地上，相比之下對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局給予的財(cái)政支持力度較小，而七都鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施區(qū)位選擇不科學(xué)及公共服務(wù)設(shè)施種類(lèi)貧乏且單一最主要的原因恰恰就是嚴(yán)重缺乏建設(shè)的啟動(dòng)資金。

農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中對(duì)協(xié)同參與財(cái)政支持力度不足最主要的原因有3個(gè)：第一是政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的協(xié)同參與重視程度不足，尚未把協(xié)同參與擺在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的重要位置;第二是稅費(fèi)制改革后，地方政府財(cái)政實(shí)力因受到來(lái)自地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和新稅費(fèi)制度的雙重約束而變得十分有限，從而難以對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同參與提供有力的援助;第三是中國(guó)地域廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林立，中央政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，難以對(duì)所有農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的協(xié)同參與給出同等的支持。

2.3 ?協(xié)同參與監(jiān)管制度不健全

作為一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作不僅需要政府參與，還需要社會(huì)組織、村民等其他主體協(xié)同參與，而各協(xié)同主體之間必然存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系[10]。作為農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局主要監(jiān)管者的政府，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中農(nóng)民的實(shí)際需求[11]，將著力點(diǎn)放在大力支持新農(nóng)村建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配置合理化這兩個(gè)方面。然而，目前中國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中政府承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任層面卻存在著3點(diǎn)不足。第一，監(jiān)管范圍狹窄、對(duì)象單一，在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局過(guò)程中過(guò)分關(guān)注政府各部門(mén)之間的矛盾化解，對(duì)政府各部門(mén)與其他社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人間的沖突監(jiān)管重視程度較低;第二，監(jiān)管力度有限、成效不彰，城鄉(xiāng)監(jiān)管難以有效統(tǒng)籌[12]，內(nèi)部與外部監(jiān)管過(guò)程中政府監(jiān)管沖突、化解矛盾的成效常會(huì)在受到其監(jiān)管力度有限的影響，最終導(dǎo)致政府監(jiān)管責(zé)任淪為雞肋;第三，隨機(jī)應(yīng)變的能力較薄弱，不能夠因地制宜靈活應(yīng)對(duì)[13]，調(diào)配各類(lèi)社會(huì)資源以保證農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局均等化、合理化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

縱觀農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同參與中監(jiān)督管理的每個(gè)過(guò)程不難發(fā)現(xiàn)，合理有序的監(jiān)管框架的缺失是協(xié)同參與監(jiān)管制度不健全最主要的原因，而清正廉潔的領(lǐng)導(dǎo)班子及監(jiān)管制度專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)者的缺乏無(wú)疑是協(xié)同參與不健全另外兩個(gè)不容忽視的主要誘因。

2.4 ?協(xié)同參與激勵(lì)政策缺乏

農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中政府通過(guò)制定協(xié)同參與激勵(lì)法規(guī)或激勵(lì)政策來(lái)開(kāi)展工作的意識(shí)普遍比較薄弱，這與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局中激勵(lì)法規(guī)欠缺及政府官員依法行政習(xí)慣尚未養(yǎng)成有著莫大的關(guān)聯(lián)。政府官員依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)確定農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的空間分布及配置種類(lèi)之時(shí)就承擔(dān)著重要的控制職責(zé)，而控制職責(zé)主要是指政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局中負(fù)有依據(jù)明晰的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正偏差[14]的職責(zé)，從而為農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局合理化、均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)的程序基礎(chǔ)。政府控制職責(zé)的履行其實(shí)在很大程度上與政府激勵(lì)政策的實(shí)施存在著諸多相通之處，從某種意義上講政府激勵(lì)政策的完善有賴(lài)于政府控制職責(zé)的履行，而政府激勵(lì)政策的貧乏在很大程度上源于政府控制職責(zé)履行過(guò)程中的失當(dāng)。

目前，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局中政府應(yīng)當(dāng)著重履行的控制職責(zé)主要包括事前、事中和事后控制3類(lèi)。絕大部分地方政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作的控制都屬于事后控制，事前控制與事中控制相對(duì)較少。事后控制雖然有助于政府總結(jié)工作規(guī)律，但卻不利于對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)分析[15]，難以及時(shí)糾正農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作中已經(jīng)出現(xiàn)的偏差，也無(wú)法消除偏差所帶來(lái)的一系列不良后果[16]。所以在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作中，政府應(yīng)當(dāng)從事前、事中、事后3個(gè)不同層面對(duì)各協(xié)同參與主體進(jìn)行激勵(lì)[17]，而非僅在問(wèn)題出現(xiàn)之后才被動(dòng)地制定與之對(duì)應(yīng)的激勵(lì)政策。

3 ?協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的策略

3.1 ?明確界定協(xié)同參與職責(zé)

村民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局工作主要是指村民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局方案的遴選。而所謂的村民參與遴選農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案主要是指在政府相關(guān)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大農(nóng)村居民對(duì)諸多農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行綜合考量之后，獨(dú)立地作出傾向性判斷的過(guò)程。在這一過(guò)程中，對(duì)廣大村民的傾向性判斷起重要影響的因素主要有3個(gè)。一是村民自身的科學(xué)文化水平?jīng)Q定著其對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案的理解深度和廣度，一般而言，受教育水平較高的村民更容易作出科學(xué)合理的判斷;二是農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案遴選標(biāo)準(zhǔn)的明確程度會(huì)直接對(duì)廣大農(nóng)村居民的判斷產(chǎn)生極為重大的影響，明確清晰的遴選標(biāo)準(zhǔn)會(huì)從正面引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民作出理性的判斷，反之則會(huì)從側(cè)面激發(fā)村民“經(jīng)濟(jì)人”和“搭便車(chē)”的心態(tài)，有可能會(huì)導(dǎo)致最終投票表決出來(lái)的決策方案在科學(xué)性和合理性方面存在很大的不足;三是在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案遴選過(guò)程中信息的公開(kāi)幅度會(huì)間接影響廣大農(nóng)村居民的判斷，通常情況下，村民掌握的農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施空間布局決策方案相關(guān)信息越多，就會(huì)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施空間布局決策方案越了解，因此也就更有可能作出合理的抉擇。

然而目前中國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局過(guò)程中卻存在著農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案科學(xué)與否的判斷依據(jù)及其合理性的衡量標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，廣大農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案相關(guān)信息了解不深入、掌握不全面，究其原因主要有以下3個(gè)。一是在村民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案遴選的過(guò)程中忽略了農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案遴選標(biāo)準(zhǔn)層面的制度建設(shè);二是在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案遴選過(guò)程中片面關(guān)注農(nóng)村居民的參與度，對(duì)廣大農(nóng)村居民實(shí)際掌握農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施空間布局決策方案遴選相關(guān)信息的實(shí)際情況未給予充分的重視;三是在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案遴選過(guò)程中政府相關(guān)職能部門(mén)在政務(wù)信息公開(kāi)層面存在很大的不足，即政務(wù)信息公開(kāi)的力度和幅度都還不夠大。所以進(jìn)一步明確界定村民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局職責(zé)迫在眉睫。

保證農(nóng)村居民獲取有效公共服務(wù)的前提就是明確各參與主體在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的職責(zé)，尤其是各級(jí)政府，要注重政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作互動(dòng)。分稅制改革進(jìn)行之后，雖然中央政府與地方政府各自職能有所調(diào)整，但在公共服務(wù)供給責(zé)任方面卻沒(méi)有太大改觀。各級(jí)政府在向社會(huì)大眾供給公共服務(wù)時(shí)，職責(zé)交叉、推諉扯皮現(xiàn)象較為普遍，所以合理分配、明確界定政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的職責(zé)尤其重要。就地方政府而言，其在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局中的職責(zé)主要有4個(gè)：一是組織引導(dǎo)職責(zé)，即組織并參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局規(guī)劃的制定，引導(dǎo)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局規(guī)劃的實(shí)施;二是經(jīng)濟(jì)支持職責(zé)，即為農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局規(guī)劃的實(shí)施提供相應(yīng)的資金支持;三是監(jiān)督管理職責(zé)，即監(jiān)管農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局的全過(guò)程及其專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況;四是保護(hù)改善職責(zé)，即在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局過(guò)程中要格外注意保護(hù)村莊生態(tài)環(huán)境及村莊特色，改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境。另外，要積極發(fā)揮農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施空間布局中村民的參與作用，鼓勵(lì)村民從農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的目標(biāo)、方式及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面積極切入，界定村民參與公共服務(wù)設(shè)施布局的職責(zé)，以有效滿足廣大農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

3.2 ?加大協(xié)同參與的財(cái)政支持力度

目前，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局中協(xié)同參與職責(zé)履行的過(guò)程中存在的最主要的問(wèn)題是政府為空間布局提供的經(jīng)濟(jì)支持力度嚴(yán)重不足，在很多項(xiàng)目上政府財(cái)政資助存在缺口[18]，而正是由于缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政支持才導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局中協(xié)同參與的后勁不足及政府失職現(xiàn)象頻發(fā)[12]。綜合考量中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展近況，僅讓村集體和其他社會(huì)團(tuán)體來(lái)承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局協(xié)同參與所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)支出并不現(xiàn)實(shí)。因此，這一沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)毫無(wú)疑問(wèn)地放到了政府的肩上。

加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)扶持力度理應(yīng)從以下3個(gè)層面逐步展開(kāi)，一是政府通過(guò)財(cái)政撥款的方式直接且有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大用于農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局協(xié)同參與工作開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)資金;二是政府可以通過(guò)提供低息貸款或者轉(zhuǎn)移支付等間接形式對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局協(xié)同參與工作資金使用量進(jìn)行大幅度傾斜;三是政府在財(cái)政層面出臺(tái)更多的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)更多的社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人出資并參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作。

3.3 ?健全協(xié)同參與監(jiān)管制度

協(xié)同參與監(jiān)管制度主要是對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局過(guò)程中為各主體高效地協(xié)同參與提供原則性指點(diǎn)和方向性引導(dǎo)，以保障其更好地參與到農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局的所有相關(guān)政策及規(guī)則的統(tǒng)稱(chēng)。建立健全協(xié)同參與監(jiān)管制度，主要因?yàn)槟壳霸谵r(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局的協(xié)同參與過(guò)程中，因相關(guān)監(jiān)督管理法規(guī)缺失而導(dǎo)致的諸多亂象難以得到有效治理，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局科學(xué)化進(jìn)程受阻，加之民間對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局規(guī)范化的呼聲愈來(lái)愈強(qiáng)烈。建立健全政府空間布局協(xié)同參與監(jiān)管制度滿足了空間布局工作中正在出現(xiàn)并逐日增加的現(xiàn)實(shí)需要，加強(qiáng)了社會(huì)化主體參與力度[19]，也切合了空間布局工作法制化道路建設(shè)的精神內(nèi)核。

就現(xiàn)實(shí)而言，應(yīng)當(dāng)從3個(gè)方面著手建立健全協(xié)同參與監(jiān)管制度。第一，明確勘定各參與主體在農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局中所應(yīng)履行的職責(zé)種類(lèi)，并用枚舉法概括各級(jí)政府所需履行職責(zé)所涵蓋的具體細(xì)節(jié)，使政府相關(guān)部門(mén)及工作人員明晰職責(zé)并更好地履行職責(zé);第二，將協(xié)同參與各主體所需履行的職責(zé)限定在恰當(dāng)范圍內(nèi)，有效規(guī)避某一主體（如政府）“大包大攬”等職責(zé)越位現(xiàn)象[20];第三，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局的協(xié)同參與監(jiān)察—問(wèn)責(zé)法規(guī)，定期對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局各參與主體的履職狀況進(jìn)行監(jiān)察評(píng)估，對(duì)評(píng)估結(jié)果較差的協(xié)同參與主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

3.4 ?建立協(xié)同參與激勵(lì)政策

廣大農(nóng)村居民主要從農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局方案制定、遴選、實(shí)施及其落實(shí)情況反饋等4個(gè)方面來(lái)參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局工作。其中農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況反饋是最容易被政府相關(guān)職能部門(mén)忽略的方面。目前，村民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局的實(shí)踐中，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況反饋制度存在嚴(yán)重缺位。一是政府相關(guān)職能部門(mén)尚未對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況反饋制度給予足夠的重視;二是廣大農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況的適時(shí)反饋意識(shí)不強(qiáng);三是針對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況的反饋渠道不健全，存在較嚴(yán)重的反饋盲區(qū)，致使廣大農(nóng)村居民“反饋無(wú)門(mén)”“反饋無(wú)聲”，長(zhǎng)期處于失語(yǔ)狀態(tài)的農(nóng)村居民主動(dòng)反饋的意識(shí)愈加薄弱。

農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況反饋制度嚴(yán)重的缺位會(huì)將農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局貫徹落實(shí)過(guò)程中存在的諸多困境掩蓋，使政府相關(guān)職能部門(mén)不能及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和妥善地解決問(wèn)題，最終不僅會(huì)對(duì)村民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策效率產(chǎn)生消極影響，而且還在某種程度上給農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策合理化、科學(xué)化造成阻礙。除此之外，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況反饋制度的缺位還會(huì)削弱政府的公信力，違背服務(wù)型政府的建設(shè)要求。所以在深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)，建設(shè)法制社會(huì)的今天，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況反饋制度，拓寬農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局決策方案落實(shí)情況反饋渠道勢(shì)在必行。

積極鼓勵(lì)多元主體協(xié)同參與理應(yīng)作為政府日后開(kāi)展與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局相關(guān)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，將營(yíng)造“中國(guó)式多元主體協(xié)同參與”氛圍作為農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作的主要目標(biāo)，形成政府主導(dǎo)，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織廣泛參與的公共服務(wù)多元供給體制[21]?？傊?，不管從理論視角還是從實(shí)踐維度來(lái)看，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局均為一項(xiàng)浩瀚而繁雜的系統(tǒng)工程[22]，僅憑政府的一己之力恐怕難以高效完成，因此在鼓勵(lì)農(nóng)村自發(fā)參與的同時(shí)[23]，政府需要引導(dǎo)多元主體協(xié)同參與農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間布局工作的規(guī)劃方案制定、遴選、實(shí)施等各環(huán)節(jié)。應(yīng)建立一個(gè)由政府、農(nóng)村居民代表、獨(dú)立的第三方部門(mén)及規(guī)劃專(zhuān)家代表組成的理事會(huì)來(lái)扮演指導(dǎo)者和監(jiān)管者的角色，形成多元主體協(xié)同治理機(jī)制[24]，最終探索出一套行之有效且獎(jiǎng)罰分明的協(xié)同參與激勵(lì)政策。與此同時(shí)，在布局農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)之際還應(yīng)當(dāng)合理吸取國(guó)外協(xié)同參與氛圍營(yíng)造過(guò)程中的教訓(xùn)，找好協(xié)同治理的有效方式，促進(jìn)多元主體的積極參與，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在協(xié)同參與激勵(lì)政策制定方面成功的經(jīng)驗(yàn)，完善中國(guó)的協(xié)同參與激勵(lì)政策。

4 ?結(jié)語(yǔ)

本研究圍繞農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施布局中協(xié)同參與存在的諸多問(wèn)題及緣由展開(kāi)了較詳細(xì)的探討，希望借此揭示農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同參與中存在的一些共性問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)該問(wèn)題出現(xiàn)的原因進(jìn)行深入挖掘，這在某種程度上是對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局這一研究領(lǐng)域研究視角的拓展和研究結(jié)果的補(bǔ)充。

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