梅強(qiáng)

黨的十九大和十九屆三中全會(huì)作出了改革審計(jì)管理體制的重大決策部署，黨中央成立了審計(jì)委員會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代、新形勢(shì)也賦予了人民銀行內(nèi)審工作新的職責(zé)和新的任務(wù)。如何順應(yīng)新時(shí)代央行履職需要和內(nèi)審發(fā)展方向，更好發(fā)揮內(nèi)審工作在央行內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理和組織治理中的重要作用，是基層央行內(nèi)審工作面臨的重大挑戰(zhàn)。

一、新時(shí)代基層央行內(nèi)審工作面臨的新形勢(shì)

中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議作出改革國(guó)家審計(jì)管理體制的重大決策部署，將內(nèi)部審計(jì)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分。審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”）正式施行后，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，中共中國(guó)人民銀行《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”）明確了央行內(nèi)審工作應(yīng)堅(jiān)持的六項(xiàng)基本原則，為基層央行創(chuàng)造性地做好內(nèi)審工作提供了根本遵循。

1.內(nèi)審工作定位得到強(qiáng)化。

《規(guī)定》明確了內(nèi)部審計(jì)是黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)組織經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防控常態(tài)化的一項(xiàng)重要制度性安排，也是強(qiáng)化內(nèi)部控制不可或缺的重要手段?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)在審計(jì)站位上要加強(qiáng)政治建設(shè)，堅(jiān)持黨對(duì)內(nèi)審工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！吨笇?dǎo)意見》指出內(nèi)部審計(jì)是基層央行治理結(jié)構(gòu)中的內(nèi)生免疫機(jī)制，是自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高的重要抓手，是增強(qiáng)基層央行履職能力的重要促進(jìn)力量。同時(shí)，還要求基層央行整合審計(jì)資源、統(tǒng)籌審計(jì)力量、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，著力拓展審計(jì)監(jiān)督的深度和廣度，在有效履行監(jiān)督檢查和查錯(cuò)糾弊職責(zé)的基礎(chǔ)上，從提高工作質(zhì)效、完善內(nèi)部治理等方面切實(shí)履行好評(píng)價(jià)、建議等職責(zé)，為基層央行黨委（黨組）科學(xué)決策提供參考。

2.內(nèi)審履職重點(diǎn)得到拓展。

《規(guī)定》對(duì)內(nèi)部審計(jì)的履職重點(diǎn)進(jìn)行了拓展。一是增加了內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)，拓展了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)范圍，有利于協(xié)調(diào)高質(zhì)量的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。對(duì)于基層央行而言，有利于促進(jìn)職責(zé)的有效履行，更好地服務(wù)金融改革與發(fā)展;二是內(nèi)部審計(jì)職能由監(jiān)督評(píng)價(jià)向服務(wù)建議轉(zhuǎn)變。內(nèi)部審計(jì)不僅要完成監(jiān)督與評(píng)價(jià)，更重要的是從服務(wù)的角度提供建議;三是加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，要適應(yīng)信息化時(shí)代對(duì)內(nèi)審工作的新要求，注重科技強(qiáng)審，推動(dòng)信息技術(shù)與審計(jì)工作的有機(jī)融合，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)審計(jì)思維，提升大數(shù)據(jù)審計(jì)能力，增強(qiáng)對(duì)苗頭性、傾向性、嚴(yán)重性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)及預(yù)判和處置能力。

3.內(nèi)審工作目標(biāo)得到增加。

《規(guī)定》對(duì)內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)進(jìn)行了拓展，增加了促進(jìn)被審計(jì)單位完善治理的目標(biāo)。這種轉(zhuǎn)變有利于發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在一個(gè)單位組織架構(gòu)中的權(quán)力制衡功能，有利于在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的作用發(fā)揮，有利于支撐內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)治理體系的完善?！吨笇?dǎo)意見》也要求把內(nèi)審工作作為增強(qiáng)央行履職效能的重要抓手，切實(shí)發(fā)揮好內(nèi)審在預(yù)防、揭示和抵御風(fēng)險(xiǎn)中的“免疫”功能，推動(dòng)問題的及時(shí)有效解決，并通過(guò)履行好評(píng)價(jià)、建議等職責(zé)，促進(jìn)健全機(jī)制、完善體制、規(guī)范制度來(lái)提高央行履職能力。

4.內(nèi)審工作方向得到明確。

以前，外部審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)存在界限模糊和重復(fù)審計(jì)的問題，基層央行甚至存在重外部審計(jì)，輕內(nèi)部審計(jì)的問題。根據(jù)頒布的《規(guī)定》，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)三級(jí)以下單位的審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再反映，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的信任，調(diào)動(dòng)了內(nèi)部審計(jì)的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，指出了新時(shí)代下內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)規(guī)范發(fā)展、防范風(fēng)險(xiǎn)和提質(zhì)增效應(yīng)該履行的具體職責(zé)，增加了國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)，發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況審計(jì)和內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任審計(jì)等項(xiàng)目，內(nèi)部審計(jì)被賦予更大的歷史使命和責(zé)任，對(duì)審計(jì)人員能力提出了更高要求。

當(dāng)前，深化基層央行內(nèi)審工作全面轉(zhuǎn)型與發(fā)展，是內(nèi)審工作適應(yīng)新形勢(shì)、新要求的根本途徑，是加強(qiáng)和改進(jìn)央行治理的現(xiàn)實(shí)需要，是順應(yīng)內(nèi)部審計(jì)行業(yè)快速發(fā)展的內(nèi)在要求，也是進(jìn)一步提升內(nèi)審能力與水平的必要途徑。

二、深化基層央行內(nèi)審工作發(fā)展的現(xiàn)狀

隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，基層央行履職將迎來(lái)新的挑戰(zhàn)，對(duì)內(nèi)審工作也提出了更高要求。但從現(xiàn)實(shí)情況看，基層央行內(nèi)審工作發(fā)展的現(xiàn)狀仍有諸多不足。

1.審計(jì)人員的素質(zhì)與發(fā)展要求不匹配。

首先，隨著審計(jì)模式的改變，內(nèi)部審計(jì)在傳統(tǒng)的監(jiān)督檢查和查錯(cuò)糾弊等職責(zé)之外，越來(lái)越多地履行評(píng)價(jià)、建議職責(zé)。如現(xiàn)階段的履職績(jī)效審計(jì)，在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)，審計(jì)重點(diǎn)更偏向于審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性的績(jī)效分析。這就要求內(nèi)審人員不僅能用靜態(tài)的視角透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，更要用動(dòng)態(tài)思維思考現(xiàn)象背后的制度問題和歷史遺留問題，還要分析預(yù)判到現(xiàn)象的發(fā)展趨勢(shì)會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問題，從而對(duì)內(nèi)審人員的專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)水平、創(chuàng)新思維提出更高的要求。其次，審計(jì)手段的改進(jìn)也對(duì)審計(jì)人員提出了更高要求，如信息化工具運(yùn)用、數(shù)據(jù)分析技術(shù)等，這就要求審計(jì)人員能夠掌握一定的計(jì)算機(jī)專業(yè)技能和統(tǒng)計(jì)專業(yè)知識(shí)。但從當(dāng)前基層央行內(nèi)審人員的狀況來(lái)看，大部分審計(jì)人員業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)局限于自己熟悉的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)統(tǒng)計(jì)學(xué)、信息技術(shù)、政策法規(guī)等專業(yè)知識(shí)較為欠缺;工作方法依賴合規(guī)性審計(jì)方法，對(duì)問題分析方法簡(jiǎn)單、就事論事，不能刨根問底，深入展開;習(xí)慣于完全套用現(xiàn)成的審計(jì)方案，缺乏結(jié)合實(shí)際的創(chuàng)新思維。

2.審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性與發(fā)展環(huán)境的不匹配。

目前，基層央行審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性難以得到有效的保證，內(nèi)審職能邊界過(guò)寬過(guò)泛，同級(jí)審計(jì)監(jiān)督的作用得不到全面發(fā)揮。一是內(nèi)審部門擔(dān)任審計(jì)職能以外的其他工作也存在與部門工作性質(zhì)與職責(zé)相沖突的問題，例如：內(nèi)審部門仍然還在牽頭負(fù)責(zé)單位責(zé)任追究工作并作出經(jīng)濟(jì)處罰決定、參與基建小組、集中采購(gòu)委員會(huì)、再貸款審批領(lǐng)導(dǎo)小組等工作，充當(dāng)了“運(yùn)動(dòng)員”“裁判員”的雙重角色，不利于內(nèi)審部門保持獨(dú)立性;二是受基層央行人員狀況影響，地市中支內(nèi)審人員普遍老化，尤其是縣市支行內(nèi)審人員多為兼職，既要承擔(dān)內(nèi)審職責(zé)，還要兼任其他崗位工作，在審計(jì)過(guò)程中，難免容易受到業(yè)務(wù)關(guān)系、利益關(guān)系、人際關(guān)系的制約，很難公正客觀履職。

3.審計(jì)職能的深度與發(fā)展形勢(shì)的不匹配。

目前，基層央行內(nèi)部審計(jì)的職能包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是對(duì)單位日常運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)控制、戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，另一方面是對(duì)單位的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、管理等活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。但“監(jiān)督”和“評(píng)價(jià)”職能更多的是指出既定發(fā)生的業(yè)務(wù)和活動(dòng)中的問題和風(fēng)險(xiǎn)，引起管理層的注意，但對(duì)于如何處理存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)如何防范類似風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)際問題，內(nèi)審部門在實(shí)際操作中，并沒有把職能拓展開。新時(shí)代也是風(fēng)險(xiǎn)更加多樣化的時(shí)代，隨著從問題導(dǎo)向型到風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型再到績(jī)效導(dǎo)向型審計(jì)的不斷優(yōu)化升級(jí)，基層行內(nèi)部審計(jì)不能僅用靜態(tài)的目光審視風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)控既定風(fēng)險(xiǎn)，更多的是需要我們?nèi)ソ鉀Q問題，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，提出可行性預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的建議。

4.審計(jì)成果的運(yùn)用與發(fā)展條件的不匹配。

內(nèi)部審計(jì)成果是內(nèi)部審計(jì)人員在日常審計(jì)工作中，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、審計(jì)總結(jié)、調(diào)查研究、案例分析等多種方式形成的工作結(jié)晶。成果運(yùn)用的效果一方面取決于審計(jì)的質(zhì)量，另一方面取決于審計(jì)成果的開發(fā)程度和利用程度。但目前基層央行內(nèi)部審計(jì)成果運(yùn)用效果并不明顯，主要受到以下幾個(gè)方面的限制：一是審計(jì)觀念未轉(zhuǎn)變，內(nèi)審成果重視程度不高;二是審計(jì)質(zhì)量不高，審計(jì)成果加工力度不深;三是業(yè)務(wù)素質(zhì)不足，審計(jì)成果轉(zhuǎn)化效能低;四是內(nèi)控機(jī)制不健全，審計(jì)成果利用范圍受限。

三、深化基層央行內(nèi)審工作發(fā)展的對(duì)策建議

全面深化基層央行內(nèi)審工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)踐的過(guò)程，按照中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議和《指導(dǎo)意見》提出的要求，要堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、以審計(jì)精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信，不斷夯實(shí)基層央行內(nèi)審工作基礎(chǔ)。

1.加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)，為深化內(nèi)審工作筑牢基礎(chǔ)。

全面深化內(nèi)審工作需要與之相適應(yīng)的人才隊(duì)伍作支撐。基層央行要堅(jiān)持人才為本，持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)審干部隊(duì)伍建設(shè)。一是注重作風(fēng)建設(shè)。要引導(dǎo)內(nèi)審人員加強(qiáng)理想信念、黨紀(jì)國(guó)法和職業(yè)道德的學(xué)習(xí)，督促其筑牢思想道德防線，遵守內(nèi)部審計(jì)職業(yè)規(guī)范，以過(guò)硬的質(zhì)量和扎實(shí)的作風(fēng)維護(hù)好基層央行內(nèi)審工作的權(quán)威和公信力;二是注重人才培養(yǎng)。要配齊配強(qiáng)內(nèi)審人員，加強(qiáng)基層央行內(nèi)審人才梯隊(duì)建設(shè)，將素質(zhì)好的年輕干部充實(shí)到內(nèi)審干部隊(duì)伍中。要注重審計(jì)實(shí)務(wù)的教育和培訓(xùn)，為內(nèi)審人員提升綜合素質(zhì)、錘煉業(yè)務(wù)本領(lǐng)創(chuàng)造有利條件。要充分激勵(lì)內(nèi)審人員，在評(píng)先評(píng)優(yōu)和干部選拔任用中給予內(nèi)審人員適當(dāng)傾斜，建立盡責(zé)免責(zé)機(jī)制，排除內(nèi)審人員的后顧之憂;三是注重能力提升。內(nèi)審人員在熟練掌握審計(jì)專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，要一專多能，密切跟蹤重大政策措施的新變化和新要求，關(guān)于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作，為開展相關(guān)審計(jì)做好知識(shí)儲(chǔ)備、能力儲(chǔ)備和心理儲(chǔ)備。加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)內(nèi)審人員增強(qiáng)宏觀意識(shí)，能夠把基層央行工作放在改革發(fā)展大的履職環(huán)境下去監(jiān)督評(píng)價(jià)，既能發(fā)現(xiàn)問題，又善于研究問題和提出解決問題的建議。

2.規(guī)范內(nèi)審履職行為，為審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性提供保障。

正確認(rèn)識(shí)內(nèi)審的職責(zé)和定位，不能將本應(yīng)由業(yè)務(wù)部門、管理部門履行的監(jiān)督管理職責(zé)由內(nèi)審部門再監(jiān)督職責(zé)來(lái)替代，避免內(nèi)審職能邊界過(guò)寬過(guò)泛對(duì)再監(jiān)督主業(yè)形成沖擊。一是深化內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型理念。內(nèi)審只是央行價(jià)值鏈上的一個(gè)環(huán)節(jié)，作用是相對(duì)有限的。央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型首先要在理念上轉(zhuǎn)型，即由“圍繞中心，服務(wù)大局”向“保障穩(wěn)健運(yùn)行，服務(wù)組織治理”的理念轉(zhuǎn)變;二是清理、規(guī)范內(nèi)審部門承擔(dān)審計(jì)職能以外的其他工作，對(duì)影響內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性和客觀性的職責(zé)予以剝離，全面落實(shí)內(nèi)部審計(jì)部門和審計(jì)人員不得負(fù)責(zé)被審計(jì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理決策與執(zhí)行的工作要求。

3.拓展內(nèi)審職責(zé)范圍，為內(nèi)審職能發(fā)揮搭建平臺(tái)。

基層央行內(nèi)審職能要向著監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議、咨詢等多元化、多樣化發(fā)展，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用。一是拓展內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范圍，增加“建議”職能，將內(nèi)審部門監(jiān)督范圍拓寬至內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出科學(xué)合理的建議，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)判，幫助被審計(jì)單位解決問題和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn);二是要大力推行內(nèi)審咨詢服務(wù)，加強(qiáng)正面宣傳和引導(dǎo)，促進(jìn)基層行轉(zhuǎn)變思想觀念，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)審咨詢?cè)诜?wù)央行內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理和組織治理的職能作用。

4.擴(kuò)大內(nèi)審成果運(yùn)用，為內(nèi)審價(jià)值增值創(chuàng)造條件。

重視內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題的整改，將問題整改作為改進(jìn)內(nèi)審工作質(zhì)量的關(guān)鍵措施和提升基層央行履職水平的重要抓手，壓實(shí)整改責(zé)任，規(guī)范職能部門在問題整改中的職責(zé)。要進(jìn)一步健全內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改機(jī)制，深挖問題根源，研究整改措施，確保整改到位，內(nèi)審部門還要加大通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)提示、后續(xù)審計(jì)力度，與紀(jì)檢監(jiān)察、巡察、組織人事等內(nèi)外部監(jiān)督部門建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、問題整改問責(zé)共同落實(shí)等工作機(jī)制。發(fā)揮好業(yè)務(wù)主管部門在審計(jì)整改中的作用，通過(guò)完善內(nèi)部控制、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的措施推動(dòng)源頭整改，努力在制度層面筑牢基層央行風(fēng)險(xiǎn)防控的堤壩。

（作者單位：中國(guó)人民銀行新余市中心支行）