◎顧 嚴

我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵時期，迫切需要延長義務(wù)教育年限，為高質(zhì)量發(fā)展和新一輪國際競爭提供更加堅實的基礎(chǔ)。但由于需要漫長修法過程，同時也不符合部分家庭的現(xiàn)實條件和實際需要，短期同延長義務(wù)教育并不現(xiàn)實。兼顧必要性和可行性，實施十五年基本公共教育，過學前教育和高中教育一并納入國家公共服務(wù)清單，是我國必要的政策選擇。

一、延長義務(wù)教育年限勢在必行

從國內(nèi)看，我國正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵時期，高質(zhì)量發(fā)展方興未艾，新方式、新結(jié)構(gòu)、新動力的基礎(chǔ)是義務(wù)教育。2010年以來，國內(nèi)生產(chǎn)總值實際增長率總體上持續(xù)下行，單季同比增長率從12%以上逐步放緩至6%左右。中國經(jīng)濟在探尋新的均衡增長水平這一過程中，又出現(xiàn)新的下行壓力。勞動年齡人口的數(shù)量在減少，可供開發(fā)利用的土地資源越來越稀缺，資本的邊際回報率和增量資本-產(chǎn)出比也在收窄，數(shù)量型的要素紅利逐步消逝，迫切需要質(zhì)量型、效率型、效益型的新紅利。新的人口紅利要更多依靠勞動生產(chǎn)率的提高才能實現(xiàn)，其基礎(chǔ)是教育，基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)是義務(wù)教育。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，新的土地紅利、資本紅利也需要通過教育來激發(fā)人的主動性、積極性和創(chuàng)造性，才能找到土地和資本利用效率提升的可行途徑。知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等新的生產(chǎn)要素要投入到經(jīng)濟中、進而形成新的動能，也有賴于教育特別是義務(wù)教育打下的堅實基礎(chǔ)。

從國際看，世界處于百年未有之大變局，我國發(fā)展的外部環(huán)境更加復雜、不確定性和挑戰(zhàn)更多，要在新一輪國際競爭中立于不敗之地，也需要夯實義務(wù)教育基礎(chǔ)。中國經(jīng)濟占世界的比重，已經(jīng)從改革開放初期不到2%的水平，提高到15%左右。作為制造業(yè)第一大國，中國有數(shù)百種產(chǎn)品的產(chǎn)能位居世界首位，其中數(shù)十種產(chǎn)品占全球產(chǎn)能的一半以上。規(guī)模已經(jīng)足夠大，但大而不強的問題困擾著我們，尤其是關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備、關(guān)鍵零部件的缺失，導致我們的產(chǎn)業(yè)鏈比較脆弱。在反全球化的苗頭出現(xiàn)以后， “卡脖子”問題凸顯，國民經(jīng)濟循環(huán)也面臨受阻的風險。依靠貿(mào)易換取最前沿科技成果的渠道已經(jīng)變得極其狹窄，自主創(chuàng)新成為不二之選。創(chuàng)新的主體是人，人的創(chuàng)新能力需要通過教育來培育，義務(wù)教育在其中是不可或缺的環(huán)節(jié)。

我國九年義務(wù)教育的毛入學率已經(jīng)居于全球前列，但學前和高中階段教育的毛入學率，還有很大的提升空間。 “十四五”時期，我們將跨過高收入經(jīng)濟體的門檻水平。從全球的教育實踐看，絕大部分高收入經(jīng)濟體都基本普及了學前教育和高中階段教育。

聯(lián)合國教科文組織的數(shù)據(jù)顯示，不論是法國、德國、英國、瑞士等老牌發(fā)達國家，還是捷克等新興的高收入國家，以及以色列這樣的科技強國，學前教育的毛入學率都在100%以上。同為發(fā)展中國家的白俄羅斯、巴西、古巴、馬來西亞、秘魯、塞舌爾、越南等國，學前教育毛入學率已經(jīng)接近100%。我國的這一水平甚至落后于格林納達、拉脫維亞、馬爾代夫，大體上與巴巴多斯、立陶宛、蒙古、尼泊爾、摩爾多瓦、俄羅斯、蘇里南、烏拉圭的水平相當。

發(fā)達國家的高中階段教育毛入學率，較高的芬蘭、瑞典、比利時等國可達150%左右，加拿大、丹麥、荷蘭、新西蘭、挪威、西班牙、英國等國超過120%，法國、新加坡、美國等國也在100%以上。一些發(fā)展中國家高中階段教育的毛入學率也在100%以上，如安提瓜和巴布達、巴巴多斯、白俄羅斯、智利、古巴、格魯吉亞、希臘、俄羅斯等。我國的現(xiàn)狀水平僅與阿爾巴尼亞、阿塞拜疆、毛里求斯、摩爾多瓦、塞爾維亞、泰國、土耳其等國差不多。

二、短期內(nèi)，學前和高中階段教育無法納入義務(wù)教育

盡管延長義務(wù)教育年限具有明顯的必要性和緊迫性，但由于存在法律和現(xiàn)實條件上的障礙，在近幾年內(nèi)要將義務(wù)教育延伸到學前和高中階段，還不現(xiàn)實。

一方面，延長義務(wù)教育年限的前提是修訂一系列法律。

現(xiàn)行的 《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二條明確規(guī)定：國家實行九年義務(wù)教育制度。如果要延長義務(wù)教育年限，必須將 “九年”修改為延長后的新年限。第十一條規(guī)定：凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護人應當送其入學接受并完成義務(wù)教育；條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲。如果義務(wù)教育要向?qū)W前階段延伸三年，“六周歲”、 “七周歲”要改為 “三周歲”、 “四周歲”。第十二條規(guī)定：適齡兒童、少年免試入學。如果義務(wù)教育向高中階段延伸，中考的性質(zhì)也將發(fā)生變化。第十四條還規(guī)定：禁止用人單位招用應當接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年。與此條相關(guān)，如果義務(wù)教育向高中階段延伸， 《中華人民共和國勞動法》第十五條 “禁止用人單位招用未滿十六周歲的未成年人”、第九十四條 “用人單位非法招用未滿十六周歲的未成年人的，由勞動行政部門責令改正，處以罰款；情節(jié)嚴重的，由市場監(jiān)督管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照”以及第七章、第十二章關(guān)于 “未成年工”的條款，都需要修改。

此外，如果延長義務(wù)教育年限， 《中華人民共和國教育法》關(guān)于學前教育、九年義務(wù)教育、職業(yè)教育等的條款也需要修訂， 《中華人民共和國職業(yè)教育法》、 《中華人民共和國民辦教育法》等法律以及已經(jīng)納入立法規(guī)劃的一類立法項目、擬在十三屆全國人大常委會任期內(nèi)提請審議的 《中華人民共和國學前教育法》也面臨重大調(diào)整。

法律修訂的過程是漫長的，一下子調(diào)整修改諸多部現(xiàn)行法律，恐怕不是短短一兩年內(nèi)就能完成的。即便從當前開始啟動修法進程，在“十四五”時期也很難完全調(diào)整到位。

另一方面，部分家庭尚不能接受強制性地延長義務(wù)教育年限。

《義務(wù)教育法》第二條規(guī)定： “義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！钡谖鍡l規(guī)定： “各級人民政府及其有關(guān)部門應當履行本法規(guī)定的各項職責，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務(wù)教育?！边@就是說，不僅政府有義務(wù)提供義務(wù)教育，而且家庭也有義務(wù)讓適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。

但在目前客觀存在的不平衡不充分發(fā)展中，對學前教育和高中階段教育義務(wù)的履行，并非所有家庭均能做到。

從學前教育看，一些3～6歲兒童、特別是剛滿3周歲的孩子，由于成長中的種種原因，尚不具備日常集體生活的適應性，集中接受學前教育并非保育和教育的最佳方案。只要他們的監(jiān)護人認真習得科學養(yǎng)育的相關(guān)知識、技能并正確實施，也可以促進兒童健康、快樂地成長，在與養(yǎng)育人的互動中形成社會化的初步能力，進而為今后的學習、生活以及融入社會打下良好的基礎(chǔ)。一些有條件的家庭還能借助有科學指導的、個性化的親子活動和早期教育項目，促進學齡前兒童取得更優(yōu)的學前教育成果。集體化的學前教育適合絕大部分學齡前兒童，但也應允許少部分家庭選擇更加適合個體特征、更有針對性的方案。

從高中階段教育看，大部分適齡未成年人在這個階段已經(jīng)進入了現(xiàn)行勞動法所規(guī)定的勞動年齡，不論身體還是心理發(fā)育都初步成熟了，通過學前教育、九年義務(wù)教育以及一些社會實踐活動也初步形成了一定的社會化能力。如果其家庭有特殊的困難，在高中學齡階段開始工作，不論是幫助減輕長輩的經(jīng)濟負擔，還是助力家庭增收致富，都應該得到法律的尊重和社會的理解。一定要讓這部分人群強制性地接受高中階段教育，讓其父母或其他法定監(jiān)護人強制性地履行保證其接受高中階段教育的義務(wù)，與這部分家庭的境遇改善的需要不符。在大量未成年工和一定規(guī)模的童工客觀存在的條件下，強制接受高中階段教育的要求，即便是法律也恐怕很難落實。

三、兼顧必要性和可行性，建議實施十五年基本公共教育

現(xiàn)實的國內(nèi)外環(huán)境、發(fā)展階段特征等都迫切要求延長義務(wù)教育的年限；但要強制性地延長，既不具備修訂一系列法律的時間條件，也不符合少部分家庭的實際需要。兼顧必要性和可行性，實施十五年基本公共教育是必由之路。

基本公共教育的概念源于基本公共服務(wù)。2012年，我國首部公共服務(wù)國家級重點專項規(guī)劃——《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》由國務(wù)院印發(fā)。這部規(guī)劃首次提出了基本公共服務(wù)的官方定義和口徑，將基本公共服務(wù)定義為“建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”，并確定了 “十二五”時期基本公共服務(wù)體系包括的九大領(lǐng)域，其中就包括基本公共教育。

該規(guī)劃還明確了基本公共服務(wù)的性質(zhì)，即享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責。這一性質(zhì)的界定，破解了延長義務(wù)教育年限面臨的難題：一方面，只要國家投入相應的人財物等資源，就可以擴大基本公共教育的范圍，將學前教育和高中階段教育涵蓋進來，并不需要通過修法，就能夠?qū)崿F(xiàn)義務(wù)教育年限的實質(zhì)性延長；另一方面，基本公共教育服務(wù)是公民的權(quán)利，但不一定是公民的義務(wù)，少部分家庭因為特殊原因可以放棄權(quán)利的履行，并不需要為此付出法律責任。

《國家基本公共服務(wù)體系 “十二五”規(guī)劃》中，涉及基本公共教育的項目有： （1）為適齡兒童、少年提供免費九年義務(wù)教育，為農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生提供免費住宿，并為家庭經(jīng)濟困難寄宿生提供生活補助； （2）為貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學生實施營養(yǎng)改善計劃； （3）為農(nóng)村學生、城鎮(zhèn)家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生提供免費中等職業(yè)教育； （4）為家庭經(jīng)濟困難學生接受普通高中教育提供資助； （5）為家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學前教育提供資助。除了 “免費九年義務(wù)教育”這個由義務(wù)教育法保障的項目以外，其他任何一個基本公共教育項目，都沒有強制家庭履行權(quán)利或義務(wù)；但所有項目的背后，都有政府的資源投入作為支撐。

國務(wù)院2017年印發(fā)的 《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，將基本公共教育服務(wù)項目調(diào)整、擴展為8個，包括： （1）免費義務(wù)教育； （2）農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善； （3）寄宿生生活補助； （4）普惠性學前教育資助；（5）中等職業(yè)教育國家助學金； （6）中等職業(yè)教育免除學雜費； （7）普通高中國家助學金；（8）免除普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學生學雜費。與 “十二五”時期的規(guī)劃一脈相承的是，除了 “免費義務(wù)教育”以外，其他基本公共教育服務(wù)項目也都不強制家庭履行權(quán)利和義務(wù)。

《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》列明的國家基本公共服務(wù)清單中，學前教育項目即上述第四項——“普惠性學前教育資助”，具體內(nèi)容是：經(jīng)縣級以上教育行政部門審批設(shè)立的普惠性幼兒園在園家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童，給予減免保育教育費和補助伙食費的資助。高中階段教育項目包括上述第五至八項。其中，第五項中等職業(yè)教育國家助學金的服務(wù)范圍是：中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二年級在校涉農(nóng)專業(yè)學生和非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟困難學生；六盤山區(qū)等11個集中連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州中等職業(yè)學校農(nóng)村 （不含縣城）學生。第六項中等職業(yè)教育免除學雜費的范圍是：公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農(nóng)村 （含縣鎮(zhèn)）學生，城市涉農(nóng)專業(yè)學生和家庭經(jīng)濟困難學生 （藝術(shù)類相關(guān)表演專業(yè)學生除外），符合條件的民辦職業(yè)學校學生。第七項普通高中國家助學金的資助范圍是：普通高中在校生中的家庭經(jīng)濟困難學生。第八項免除普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學生學雜費的范圍是：公辦普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難在校學生 （含非建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難殘疾學生、農(nóng)村低保家庭學生、農(nóng)村特困救助供養(yǎng)學生），符合條件的民辦普通高中學生。

如果將上述減免保育教育費和補助伙食費的范圍擴大到全體3～6歲學齡前兒童，將助學金、免除學雜費等政策的覆蓋人群擴大到全體高中階段教育學生，實現(xiàn)對絕大部分有意愿享受學前教育和高中階段教育家庭全部納入，就是實施了十五年基本公共教育。按照這個思路，十五年基本公共教育實質(zhì)上能夠基本達到十五年義務(wù)教育的效果，但并不以修訂一系列法律為必要條件，也不強制少部分確有困難的家庭履行義務(wù)。

實施十五年基本公共教育是完全可行的。第一，我國人口結(jié)構(gòu)在快速轉(zhuǎn)變，少子化不斷加深，適齡兒童、少年的總量在減少，延長基本公共服務(wù)年限并不會給公共財政帶來過多新的壓力。第二，財政性教育經(jīng)費已經(jīng)多年保持在4%以上， “十四五”我國將成為高收入國家，延長基本公共教育年限具備更加堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。第三，學前教育毛入園率、高中階段教育毛入學率已經(jīng)分別達到約80%和90%的水平，為實現(xiàn)更高的入園率、入學率奠定了良好的事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。第四，由于少部分家庭存在特殊原因，不會讓適齡的家庭成員接受學前教育和高中階段教育，因此實施十五年基本公共教育也并不需要調(diào)整已經(jīng)定下的既定目標。第五，學前教育和高中階段教育的免費化已經(jīng)在東中西部地區(qū)、省市縣三個層級開展了廣泛的試點，取得了良好的經(jīng)濟社會效益，為在全國推開提供了經(jīng)驗支持和參考依據(jù)。

當然，十五年基本公共教育的實施還需要一些配套政策，包括但不限于政府預算內(nèi)投資等對學前和高中階段學校建設(shè)的支持、在國家財政預算內(nèi)單列學前和高中階段教育經(jīng)費、學前和高中階段教育生均共用經(jīng)費和教職工配備等相關(guān)標準規(guī)范的制定與調(diào)整，此外還涉及規(guī)劃、用地、價格等政策，也是一項系統(tǒng)工程。但與修法比起來，可以實現(xiàn)的程度極大地提升了。

總之，在 “十四五”時期實施十五年基本公共教育，有利于延長受教育年限、加快積累人力資本，對高質(zhì)量發(fā)展和國際競爭力提供更強有力的支撐，既有現(xiàn)實必要性，又有政策可行性。