于平

近期，多年成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)的戶籍制度，出現(xiàn)了重大的改革舉措。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出：“城區(qū)常住人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。”這一信號(hào)意味著，大城市的戶籍堡壘首次出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性松動(dòng)。這不僅有利于保障公民的遷徙權(quán)，對(duì)于未來(lái)的城市化進(jìn)程和人口流動(dòng)趨勢(shì)，也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，曾經(jīng)僵化的戶籍制度逐漸開始松動(dòng)。但數(shù)十年來(lái)，戶籍制度的改革之路，依然走得異常艱辛。追溯起來(lái)，1984年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。但此后，戶籍制度改革卻一度停滯。直到2000年，縣級(jí)市以下的戶籍限制開始逐漸廢除。2006年，地級(jí)市落戶放開，與此同時(shí)，各省份開始廢除農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一成居民戶口。

通過(guò)這一系列的改革，建制鎮(zhèn)和中小城市落戶限制，已基本全面放開。然而，大城市尤其是特大和超大城市的戶籍堅(jiān)冰，依然沒有真正融化的跡象，始終堅(jiān)持著“嚴(yán)格控制落戶”的門檻。這一政策思路固然緣于各種客觀因素的制約，但在一定程度上，也阻滯了城市化的進(jìn)程，對(duì)人口和資源的流動(dòng)造成了不小的障礙。

大城市戶籍之所以長(zhǎng)期難以放開，其主要擔(dān)憂是，一旦大量人口涌入大城市，將會(huì)超過(guò)城市資源和環(huán)境承載力的極限，進(jìn)一步加重“大城市病”。然而，許多國(guó)家的城市發(fā)展實(shí)踐卻表明，人口數(shù)量和“大城市病”并無(wú)直接因果關(guān)系。以日本東京為例，人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北上廣，并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的“大城市病”。我國(guó)香港也是典型的高密度城市，但擁堵程度卻低于國(guó)內(nèi)的不少地級(jí)市?！睹绹?guó)大城市的死與生》作者雅各布斯女士的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，美國(guó)城市絕大多數(shù)貧民區(qū)并不擁擠，而那些人口密度高的城市區(qū)域卻往往秩序井然，充滿活力。

人口的高密度并不必然帶來(lái)大城市病。恰恰相反，在自由的城市里，資源是沒有極限的。越是高密度的城市，資源越能得到集約化的利用。因而，一味強(qiáng)調(diào)外來(lái)人口進(jìn)城加劇了城市資源的緊張，卻看不到他們所帶來(lái)的資金、智力、勞動(dòng)力以及各種創(chuàng)造性資源，無(wú)疑是短視的觀點(diǎn)。說(shuō)到底，人，其實(shí)才是城市最寶貴的資源，只有人的創(chuàng)造，才能給城市帶來(lái)無(wú)限可能。

當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，當(dāng)下我國(guó)的諸多大城市，的確存在著交通擁堵、環(huán)境污染、資源緊張等“大城市病”。但從根本而言，這些“大城市病”更多緣于城市規(guī)劃和管理的缺陷，緣于公共服務(wù)供給的不足，而非人口的過(guò)錯(cuò)。

此次，開放大城市落戶的新政，突破了傳統(tǒng)管制思維，將戶籍制度改革推向了新的節(jié)點(diǎn)，“人的城市化”從此成為共識(shí)，這無(wú)疑是制度和觀念的重大進(jìn)步。不過(guò)，在降低一批大城市準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，更需要關(guān)注的是，未來(lái)新落戶的人群，能否被大城市全然接納？外來(lái)人口和本地人口如何實(shí)現(xiàn)融合？人們能否從此安居樂業(yè)？

可以說(shuō)，這一系列的問(wèn)題，既是未來(lái)的懸念，也是對(duì)城市主政者的挑戰(zhàn)。解決問(wèn)題的思路在于兩大關(guān)鍵：一是重新審視和改進(jìn)城市規(guī)劃和管理，使之更加科學(xué)、合理，滿足高密度城市發(fā)展的需要。二是擴(kuò)大公共服務(wù)的供給，加大住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保障公共服務(wù)的高質(zhì)量和均等化。如此，才能避免資源供應(yīng)不足而引發(fā)的社會(huì)矛盾，保障民眾安居樂業(yè)，避免“大城市病”的發(fā)生。

正如一些專家所預(yù)測(cè)的，新一輪城市化將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的新引擎。但是，需要明確的是，開放大城市落戶的終極目標(biāo)，并不僅僅是為了城市和經(jīng)濟(jì)的繁榮，而是于這樣的繁榮之下，讓每一個(gè)平凡人有尊嚴(yán)地生活在城市之中，這，才是城市主政者的最高使命。