曲兵 王朔

[內(nèi)容提要] 消弭已久的北愛爾蘭邊界問題因英國脫歐而再度浮現(xiàn)，問題的解決涉及英國國家統(tǒng)一、北愛和平進程以及英歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系等諸多領(lǐng)域。英國和歐盟反復(fù)博弈，達成了包括北愛邊界問題“擔(dān)?！狈桨傅拿摎W協(xié)議草案。該協(xié)議隨后遭到英國議會強力阻擊，歐盟則不肯做出實質(zhì)性讓步，這導(dǎo)致英國脫歐變成“拖歐”。北愛邊界問題成為英國脫歐進程中“卡脖子”問題，固然與問題本身敏感、復(fù)雜有關(guān)；更主要的原因在于，英歐應(yīng)對“英國脫歐”問題的心態(tài)糾結(jié)，雙方的利益界定和政策選擇不在同一個軌道上。北愛邊界問題引發(fā)的脫歐困局，凸顯出當(dāng)前西方政治和社會的碎片化及議會民主制的失靈。未來無論英國以何種形式脫歐，北愛邊界問題恐在相當(dāng)長時間內(nèi)持續(xù)困擾英歐雙方。

當(dāng)英國是歐盟成員國時，北愛爾蘭與愛爾蘭共和國之間的邊界(以下簡稱“北愛邊界”)隱于無形，并不能稱之為“問題”，而英國脫歐卻打破了現(xiàn)狀。隨著英國脫歐談判的推進，北愛邊界逐漸成為其中最為棘手的問題，為避免愛爾蘭島出現(xiàn)“硬邊界”而設(shè)置的“擔(dān)?！?backstop)條款更成為爭議的焦點。脫歐協(xié)議草案遭到英國議會強力阻擊，而歐盟則對修改協(xié)議持強硬立場，英國脫歐進程一拖再拖?？梢哉f，若沒有北愛邊界問題，英國脫歐會順利得多。那么，北愛邊界問題由何而來，又因何成為英國脫歐的“阿喀琉斯之踵”？英、歐爭執(zhí)不下的深層次原因是什么？英國國內(nèi)到底陷入了怎樣的糾結(jié)？本文擬對這些問題做一定的梳理，分析其中的內(nèi)在邏輯，并在此基礎(chǔ)上進一步探討未來可能的前景。

一

北愛邊界是歷史遺留問題，通過歐洲一體化和北愛和平進程已經(jīng)基本得到解決，當(dāng)前卻因英國脫歐而再起事端，且北愛邊界保持開放與否關(guān)系重大，不僅是經(jīng)濟和社會問題，更是政治和安全問題。

(一)北愛邊界從無到有，由“軟”及“硬”。愛爾蘭是英國的第一塊殖民地，愛爾蘭人反抗英國統(tǒng)治的斗爭也綿延不絕，一戰(zhàn)后爆發(fā)的“復(fù)活節(jié)起義”和愛爾蘭獨立戰(zhàn)爭(1919～1921年)是抗英斗爭的高潮。1921年12月，英國政府允許愛爾蘭南部26個郡成立“自由邦”，但北部6個郡(即“北愛爾蘭”)仍歸英國統(tǒng)治。愛爾蘭形成南北分裂局面，北愛和愛爾蘭之間約500公里長的邊界由此產(chǎn)生。英國《金融時報》記者文森特·博蘭在回顧這段歷史時指出：“邊界意味著提供保護——為北愛占人口多數(shù)的新教徒，特別是居住在邊界附近的社區(qū)居民提供人身安全及政治和文化身份的擔(dān)保?！盵注]Vincent Boland, “Dividing Line: Brexit and the Threat to the Irish Border,” Financial Times, May 18, 2017.20世紀20年代中期，英國和愛爾蘭設(shè)立了“共同旅行區(qū)”，確保了北愛和愛爾蘭之間的人員往來不受南北分裂的影響。20世紀70年代以前，多數(shù)穿越邊界的道路是暢通的，只是車輛通行和貨物運輸受到一定限制。從1968年開始，北愛地區(qū)的天主教徒與新教徒之間的沖突加劇，暴力事件接連不斷，北愛進入“動亂”(The Troubles)時期。1971年11月，北愛邊界地區(qū)的兩名英國海關(guān)官員遭“愛爾蘭共和軍臨時派”狙擊身亡。[注]“Brexit and the Irish Border,” The Times, April 6, 2018.為防止“愛爾蘭共和軍”等準軍事組織跨邊界從事暴力活動，英方執(zhí)行嚴格的邊界控制，關(guān)閉了200多條穿越邊界的小路，沿邊界設(shè)置了鐵絲網(wǎng)、檢查站和瞭望塔，而這些安全設(shè)施及巡邏的軍人、警察和民兵等又成為準軍事組織發(fā)動襲擊的目標。北愛邊界由“經(jīng)濟邊界”變成了“軍事邊界”，邊界地區(qū)變得極度危險。

(二)歐洲一體化及北愛和平進程使北愛邊界由“硬”變“軟”。1993年1月1日，歐盟單一市場正式啟動，成員國內(nèi)部取消貿(mào)易邊界，跨境貨物無需再接受海關(guān)檢查，但英國沿北愛邊界設(shè)置的安全檢查站卻阻礙了人員及貨物的自由流動。1994年，北愛和平進程開始進入新階段，特別是1998年《貝爾法斯特協(xié)定》簽署后，英國方面拆除了邊界地區(qū)的檢查站和瞭望塔等安全設(shè)施，北愛邊界真正變成“開放邊界”(也稱“軟邊界”)。[注]1998年4月10日，英國政府、愛爾蘭政府及北愛主要政黨簽署了《貝爾法斯特協(xié)定》(也稱《受難日協(xié)定》)，協(xié)定結(jié)束了北愛30多年的沖突與動蕩，開啟了北愛和平的新篇章。北愛社會回歸到正常狀態(tài)，暴力沖突導(dǎo)致的死亡率大幅下降。據(jù)統(tǒng)計，1969～1998年的30年間，北愛暴力沖突共導(dǎo)致近3500人死亡，而1998年4月～2018年4月，與暴力沖突有關(guān)的實際死亡者僅有158人。[注]Steven McCaffery, “Key Legacy of Good Friday Agreement: Lives Saved,” April 10, 2018，https://www.thedetail.tv/articles/the-legacy-of-the-good-friday-agreement-how-the-peace-dividend-has-saved-lives.(上網(wǎng)時間：2018年12月13日)從經(jīng)濟發(fā)展及社會融合的角度看，《貝爾法斯特協(xié)定》在貿(mào)易、教育、醫(yī)療保健和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域設(shè)計了北愛與愛爾蘭的跨邊界合作(即所謂“南北合作”)機制。2017年，據(jù)英國政府和歐盟委員會確認，這樣的跨邊界合作領(lǐng)域達142個。[注]Colm Kelpie, “Officials Pore through 142 Irish Issues in the Great British Break-off,” November 4, 2017, https://www.independent.ie/business/brexit/officials-pore-through-142-irish-issues-in-the-great-british-breakoff-36288014.html.(上網(wǎng)時間：2019年5月23日)跨北愛邊界旅行的人數(shù)大量增加，每天有3萬人跨境工作、上學(xué)或就醫(yī)。[注]Etain Tanam, “Brexit and British-Irish Relations,” The RUSI Journal, Vol. 163, Issue 3, 2018, pp. 2-7.從事跨邊界貿(mào)易的八成以上都是中小型企業(yè)，它們的生產(chǎn)供應(yīng)鏈往往需要多次穿越邊界才能完成。北愛食品及飲品協(xié)會指出，北愛30%的牛奶和40%的活羊要運到南方(即愛爾蘭共和國)加工，愛爾蘭的健力士啤酒和百利甜酒要運到北愛罐裝和出口。[注]“Free Falling,” The Economist, November 24, 2018, p. 24.愛爾蘭島南北雙方合作的密切程度，由此可見一斑。

(三)英國脫歐將使北愛邊界再次由“軟”到“硬”。當(dāng)英國和愛爾蘭都是歐盟成員國時，二者同處單一市場和關(guān)稅同盟中，人員和貨物可以無障礙流動，跨邊界合作變得正?；腿フ位注]單一市場是歐洲一體化的高級階段，各成員國的標準全面統(tǒng)一或相互承認，可以實現(xiàn)貨物、人員、服務(wù)和資本的自由流動。而關(guān)稅同盟的好處是成員國之間零關(guān)稅、零配額，而且無需為產(chǎn)品提供“原產(chǎn)地”證明，內(nèi)部成員間需要查驗的主是貿(mào)易的技術(shù)壁壘(TBT)和動植物衛(wèi)生檢疫(SPS)。參見European Parliament, “Customs unions and FTAs：Debate with respect to EU neighbours”, November 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/608797/EPRS_BRI%282017%29608797_EN.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年5月23日)英國脫歐后，北愛與愛爾蘭之間的邊界將成為英國與歐盟之間唯一的陸地邊界，也是“歐盟區(qū)”與“非歐盟區(qū)”的邊界。由于英國政府明確表示脫歐后將退出單一市場和關(guān)稅同盟，這個邊界也同時成為兩個關(guān)稅區(qū)和監(jiān)管區(qū)的邊界。如果不把邊界管控起來，北愛邊界會成為一方進入另一方的“后門”，進而帶來很大的隱患。一是安全方面的原因。如果不樹立邊界，非法移民、有組織犯罪團伙就可以隨意進出兩個不同的司法管轄區(qū)域。英國尤其在意控制外來人口，擔(dān)心歐盟其他國家的移民大量通過北愛邊界進入其境內(nèi)。在2016年英國脫歐公投前，脫歐派就主打“移民牌”，要求從歐盟奪回“邊界控制權(quán)”。二是經(jīng)濟方面的原因。據(jù)歐盟委員會的界定，為了確保貨物在單一市場的自由流動，歐盟的外部邊界采取的檢查措施包括征收關(guān)稅、增值稅和消費稅，查驗“原產(chǎn)地規(guī)則”(rules of origin)，進行動植物衛(wèi)生檢疫(SPS)以及對工業(yè)品是否符合歐盟標準的市場監(jiān)督等。[注]Blair Horan, “The UK Wide Customs Union Backstop-Why a Backstop Is Essential to Protect the Peace in Northern Ireland,” January 2019, p.5. https://www.iiea.com/publication/the-uk-wide-customs-union-backstop-why-a-backstop-is-essential-to-protect-the-peace-in-northern-ireland/. (上網(wǎng)時間：2019年5月23日)其中，歐盟對農(nóng)產(chǎn)品的動植物衛(wèi)生檢疫尤為嚴格，不允許不達標準的產(chǎn)品(如含抗生素的牛肉)通過其外部邊界流入單一市場。

(四)重啟“硬邊界”恐將帶來嚴重的后果?！坝策吔纭?hard border)不是嚴格的法律定義，它主要是指邊界上有形的基礎(chǔ)設(shè)施(如實體海關(guān)和邊防檢查站)及相關(guān)的查驗?！坝策吔纭睍黾油鶃碡浳锏耐P(guān)時間，進而增加貿(mào)易成本，沖擊愛爾蘭島本已高度順暢的跨邊界合作，對民眾的跨境就業(yè)、就醫(yī)和旅游等也會帶來極大的不便。[注]需要指出的是，即使零關(guān)稅或者符合“原產(chǎn)地”標準的貨物在通關(guān)時也要履行申報手續(xù)、提供必要的證明文件，以證明它們符合相關(guān)要求。因此，北愛和愛爾蘭的農(nóng)、工、商、學(xué)各界都反對恢復(fù)“硬邊界”。更重要的是，“硬邊界”會使北愛民眾再次面臨身份認同選擇，導(dǎo)致政治極化并引發(fā)更多、更大規(guī)模的暴力事件。1998年的《貝爾法斯特協(xié)定》“巧妙的妥協(xié)”使北愛民眾擺脫認同政治(identity politics)的窘境，統(tǒng)獨兩派都滿足于新的制度安排：聯(lián)合主義者(主要是新教徒)認為北愛仍是英國的一部分，北愛地位的改變只能通過選票實現(xiàn)；民族主義者(主要是天主教徒)認為自己是愛爾蘭人，同時對北愛地區(qū)事務(wù)享有發(fā)言權(quán)。[注]Amanda Sloat, “Explaining Brexit and the Northern Ireland Question,” October 15, 2018, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2018/10/15/explaining-brexit-and-the-northern-ireland-question/.(上網(wǎng)時間：2019年3月20日)而重啟“硬邊界”無疑會引發(fā)北愛民眾再次思考“我們”和“他們”的區(qū)別。曾任英國政府北愛問題首席談判代表的喬納森·鮑威爾(Jonathan Powell)就強調(diào)，與北愛邊界相關(guān)的不是貨車通關(guān)的時長問題，而是身份認同問題；為阻止走私行為而在邊界設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施、封閉一些小路，只會重啟和平協(xié)定中已經(jīng)解決的身份認同問題。[注]Jonathan Powell, “The Irish Border Question has done for Hard Brexit,” Financial Times, June 9, 2018.“硬邊界”會成為愛爾蘭島南北隔絕和對立的象征，極易引起主張愛爾蘭統(tǒng)一的民族主義者的不滿，其中的激進勢力可能會襲擊邊界設(shè)施和邊檢人員。新芬黨議員、前貝爾法斯特市市長馬丁·歐·梅廖爾(Mairtin O Muilleoir)表示，“在愛爾蘭島重新設(shè)立邊界的任何嘗試都是錯誤的，因為它不僅會威脅和平進程，還有損和解、傷痛愈合以及建立新型社會的進程”。[注]Natasha Turak, “The Irish Border and Brexit: Here’s What You Need to Know,” December 6, 2017, https://www.cnbc.com/2017/12/06/irish-border-and-brexit-heres-what-you-need-to-know.html. (上網(wǎng)時間：2019年3月20日)

二

由上可見，北愛和平來之不易，而“硬邊界”的重啟無異于揭開舊的傷疤，無論對英國還是歐盟來說更多是對歷史輪回的心理恐懼與擔(dān)憂。因此，英國和歐盟都反對在北愛和愛爾蘭之間出現(xiàn)“硬邊界”，只是就如何避免“硬邊界”難以達成一致。

2017年6月，英國與歐盟開啟第一階段談判，談判的三大議題是公民權(quán)利、“分手費”和北愛邊界問題。歐盟要求這三個議題必須同時取得“充分進展”(sufficient progress)才能進入關(guān)于過渡期及未來關(guān)系的第二階段談判。談判初期，各方的注意力集中于公民權(quán)利和“分手費”問題。2017年10月，歐盟首席談判代表米歇爾·巴尼耶的團隊評估認為，有關(guān)北愛邊界問題的談判進展緩慢，必須采取措施向英國施壓。2017年11月8日，巴尼耶團隊發(fā)布了包含六個“要點”的《工作文件》，其中用晦澀的語言指出，為了避免“硬邊界”以及保護愛爾蘭島的南北合作和“全島型經(jīng)濟”(all-island economy)，北愛將留在歐盟的貨物單一市場和關(guān)稅同盟中。愛爾蘭記者托尼·康納利指出，這就是后來被稱為“擔(dān)?！狈桨傅碾r形，而這一天就是該方案的誕生日。[注]Tony Connelly, “Brexit: A Brief History of the Backstop,” October 20, 2018，https://www.rte.ie/news/brexit/2018/1019/1005373-backstop-tony-connelly/. (上網(wǎng)時間：2019年3月20日)歐盟擔(dān)心雙方遲遲不能達成避免“硬邊界”的解決方案，要求英國接受一個“保險”(insurance)方案。為了盡快進入新階段談判，英國政府不得不接受了歐盟的條件。因此，英國《金融時報》記者戴維·艾倫·格林指出，在2017年12月之前，“擔(dān)?！狈桨覆皇菤W盟的明確目標，它看起來更像是為實現(xiàn)宏大目標而臨時提出的“戰(zhàn)術(shù)性策略”。[注]David Allen Green, “The EU might have Made a Grave Mistake with the Irish ‘Backstop’ ,” Financial Times, October 16, 2018.2017年12月8日，英歐簽署了關(guān)于第一階段談判進程的《聯(lián)合報告》，其中第49條體現(xiàn)了“擔(dān)?！狈桨傅暮诵乃枷耄喝绻麩o法就避免“硬邊界”的解決方案達成一致，英國現(xiàn)在及將來都與單一市場和關(guān)稅同盟的規(guī)則保持“全面趨同”(full alignment)。[注]European Commission, “Joint Report from the Negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on Progress during Phase 1 of Negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom’s Orderly Withdrawal from the European Union,” December 8, 2017, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf. (上網(wǎng)時間：2019年3月25日)此后，歐盟和英國圍繞“擔(dān)?！狈桨搁_始了激烈的博弈。

首先是歐盟提出“愛爾蘭海劃界”方案。2018年2月28日，歐盟委員會公布了《退出協(xié)議》草案，其中的《愛爾蘭/北愛爾蘭議定書》提議在愛爾蘭島上建立歐盟與英國的“共同監(jiān)管區(qū)”(common regulatory area)。[注]European Commission, “European Commission Draft Withdrawal Agreement on the Withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community,” February 28, 2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_withdrawal_agreement.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年2月25日)這個方案將北愛留在歐盟的關(guān)稅同盟中，北愛和愛爾蘭之間不設(shè)邊檢，但英國其他地區(qū)進入北愛的貨物需接受檢查以確保其符合歐盟的標準，實際上相當(dāng)于在愛爾蘭海上劃出關(guān)稅和監(jiān)管邊界。歐盟委員會在新聞稿里解釋說，這是個“備用”(fall-back)方案，只有在英歐達不成其他解決方案時才會啟用。[注]European Commission, “Brexit: European Commission Publishes Draft Article 50 Withdrawal Agreement,” February 28, 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-1243_en.htm. (上網(wǎng)時間：2019年2月25日)英國首相特雷莎·梅嚴詞拒絕，稱該方案威脅到“英國憲政的完整性”，沒有哪個英國首相會接受。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人則多次強調(diào)，關(guān)于北愛邊界的“擔(dān)?！狈桨甘沁_成《退出協(xié)議》的前提，沒有“擔(dān)?！狈桨妇蜎]有《退出協(xié)議》，也就沒有“過渡期”。

然后是英國提出“契克斯方案”。歐盟先入為主，英國政府卻遲遲拿不出自己的解決方案。2017年夏天以來，英國政府內(nèi)部一直討論英國代替歐盟征收關(guān)稅的“關(guān)稅伙伴關(guān)系”(customs partnership)[注]指英國照搬歐盟關(guān)稅規(guī)則對來自域外、最終目的地是其他歐盟國家的商品征收關(guān)稅。如果這些貨物只進入英國市場，而英國關(guān)稅又較低，則相關(guān)的商貿(mào)公司可以申請退還關(guān)稅差額。商品在從英國經(jīng)過北愛邊界而進入歐盟其他國家時無需再次征收關(guān)稅或接受“原產(chǎn)地”檢查。該方案實際是試圖模仿歐盟關(guān)稅同盟的功能而又避免英國成為關(guān)稅同盟的一部分，被歐盟譏諷為“奇幻思維”。和借助技術(shù)手段簡化海關(guān)程序的“最大便利化”(maximum facilitation)[注]指通過實施車牌自動識別技術(shù)、預(yù)先清關(guān)系統(tǒng)、“可信任的貿(mào)易商”(trusted-trader)項目等，使通關(guān)檢查變得快捷。此方案的問題在于，仍需要在邊界設(shè)置一定的檢查設(shè)施，而且全面落實需要幾年的時間。兩個方案，卻難以形成一致意見。面對歐盟的不斷催促，2018年7月6日，特雷莎·梅在首相鄉(xiāng)間別墅契克斯舉行的內(nèi)閣會議上推出了詳細的脫歐計劃。這份“契克斯方案”的核心安排是提議英國與歐盟在貨物貿(mào)易(包括農(nóng)產(chǎn)品)領(lǐng)域建立自由貿(mào)易區(qū)，英國在此領(lǐng)域與歐盟遵循“共同的規(guī)則手冊”。英國政府的設(shè)想是，若英國的農(nóng)產(chǎn)品和制造業(yè)產(chǎn)品與歐盟遵循“共同的規(guī)則手冊”，則沒有必要設(shè)立關(guān)卡進行相關(guān)的檢查和監(jiān)管，而關(guān)稅申報和增值稅等事宜可進行電子申報，實際上避免了觸發(fā)“擔(dān)?！狈桨浮Ｗ鳛榕涮自O(shè)施，英方以“關(guān)稅伙伴關(guān)系”為基礎(chǔ)設(shè)計了“便利化關(guān)稅安排”(Facilitated Customs Arrangement)方案：英國與歐盟共處于一個“聯(lián)合關(guān)稅區(qū)”內(nèi)，在英國境內(nèi)按照英國的關(guān)稅標準收稅，在歐盟境內(nèi)按照歐盟的標準征稅。[注]“Statement from HM Government,” July 6, 2018, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/723460/CHEQUERS_STATEMENT_-_FINAL.PDF. (上網(wǎng)時間：2019年1月23日)愛爾蘭政府表示能夠接受這個方案，歐盟委員會及法國等成員國卻提出了很多質(zhì)疑。巴尼耶直言不諱：“歐盟不能也不會把關(guān)稅政策和規(guī)則的實施以及增值稅和消費稅的征收委托給一個不愿服從歐盟治理結(jié)構(gòu)的非成員國”。[注]“Statement by Michel Barnier at the Press Conference Following His Meeting with Dominic Raab, UK Secretary of State for Exiting the EU,” July 26, 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-18-4704_en.htm. (上網(wǎng)時間：2019年1月23日)

最后是英歐同意“臨時關(guān)稅同盟”方案。由于英國的“便利化關(guān)稅安排”并不被歐盟所接受，2018年9月19～20日奧地利薩爾茨堡的歐盟領(lǐng)導(dǎo)人非正式峰會不歡而散。之后，英國開始推動“英國全境留在關(guān)稅同盟”的方案，但歐盟提出新的關(guān)切：如果過渡期結(jié)束時英歐未來關(guān)系協(xié)議還未就位，如何避免“硬邊界”？特雷莎·梅提出，若過渡期結(jié)束時雙方?jīng)]有達成未來關(guān)系協(xié)議，英國可以選擇“英國全境留在關(guān)稅同盟”，或者選擇短暫延長過渡期。[注]“PM’s Statement on European Council: 22 October 2018,” https://www.gov.uk/government/speeches/pms-statement-on-european-council-22-october-2018. (上網(wǎng)時間：2019年1月23日)歐盟則提出附加條件：若雙方在過渡期結(jié)束時仍未談妥未來關(guān)系安排，北愛要繼續(xù)留在歐盟的“共同監(jiān)管區(qū)”和關(guān)稅同盟中。特雷莎·梅稱歐盟提出的新安排是“對‘擔(dān)保’方案的再擔(dān)?！?a backstop to the backstop)，認為這種做法是延續(xù)先前提出的“只關(guān)注北愛”(Northern Ireland-only)的思路。2018年11月初，歐盟做出讓步，允許英國全境與歐盟維持“臨時性”的關(guān)稅同盟。由于脫歐后的未來關(guān)系談判還未開啟，因此11月14日達成的《退出協(xié)議》草案中使用的字眼是“單一關(guān)稅區(qū)”(single customs territory)。草案中提到，如果到2020年底雙方仍未達成北愛邊界問題的解決方案而脫歐過渡期也沒有延長，則歐盟和英國之間的“單一關(guān)稅區(qū)”將生效。[注]“Agreement on the Withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community,” 25 November 2018, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf. (上網(wǎng)時間：2019年2月15日)這滿足了英國提出的必須維護其領(lǐng)土完整的要求，被認為是特雷莎·梅在2018年談判中取得的最大勝利。[注]Alex Barker, “The Story behind the UK’s Unpopular Brexit Deal,” Financial Times, December 29, 2018.同時，作為“交換”，英國必須接受歐盟所設(shè)條件的約束，如脫歐后在稅收、環(huán)保、勞工標準和競爭政策等領(lǐng)域致力于“公平競爭”，而北愛要遵守《歐盟海關(guān)法典》(Union Customs Code)以及單一市場某些領(lǐng)域的規(guī)則，相關(guān)執(zhí)行情況要接受歐盟委員會的監(jiān)督及歐洲法院的仲裁。

雖然英歐達成了脫歐協(xié)議草案，但問題遠未解決。該協(xié)議在英國議會下院遭到了強力阻擊，保守黨內(nèi)的硬脫歐派和北愛民主統(tǒng)一黨(DUP)都將刪除“擔(dān)?！狈桨缸鳛橹С置摎W協(xié)議的前提。為了助力脫歐協(xié)議“過關(guān)”，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人2019年1月14日致信英國首相，稱未來即使啟用“擔(dān)?！狈桨?，也只是臨時適用，它會盡快被一個英歐磋商的后續(xù)協(xié)議所替代，而且歐盟會盡快與英國啟動談判，確保雙方在英國脫歐過渡期結(jié)束前達成未來關(guān)系協(xié)議。[注]“Joint Letter of President Tusk and President Juncker to Theresa May, Prime Minister of the United Kingdom,” January 14, 2019, https://www.consilium.europa.eu/media/37871/20190114-letter-to-prime-minister-may.pdf/.(上網(wǎng)時間：2019年1月15日)這種澄清與安撫并未取得效果，英國議會下院次日以432票反對、202票支持的投票結(jié)果否決了該協(xié)議。遭遇慘敗的特雷莎·梅表示，將與歐盟重新談判，對“擔(dān)?！狈桨缸龀觥坝蟹杉s束力的修改”。2019年2月12日，她在議會下院表示，可以通過三種方式實現(xiàn)目標：一是以技術(shù)手段為核心的“替代方案”(alternative arrangements)，二是有法律約束力的時間限制，三是有法律約束力的單邊退出條款。[注]“PM’s Statement to the House of Commons on Brexit: 12 February 2019,” https://www.gov.uk/government/speeches/pms-statement-to-the-house-of-commons-on-brexit-12-february-2019.(上網(wǎng)時間：2019年2月21日)但“替代方案”在短期內(nèi)難有進展，歐盟則堅決反對重啟《退出協(xié)議》談判。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人一再強調(diào)，目前的脫歐協(xié)議是最好的也是唯一的脫歐安排，談判階段已經(jīng)結(jié)束，現(xiàn)在是表決階段。英國的硬脫歐派也不讓步，再次于2019年3月12日和3月29日否決了脫歐協(xié)議草案。英歐互懟的直接結(jié)果就是協(xié)議草案遲遲無法在英國議會通過。重壓之下，特雷莎·梅宣布提前卸任，英國脫歐進程陷入了泥潭。

三

英國和歐盟之間的爭執(zhí)并非對防止出現(xiàn)“硬邊界”這一目標存在疑問，而是雙方的利益、關(guān)切點不同，才導(dǎo)致應(yīng)對思路和立場出現(xiàn)了錯位。

(一)英國強調(diào)主權(quán)，歐盟關(guān)注安全。對英國政府而言，北愛地區(qū)情況特殊，但邊界問題涉及國家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整，故反對賦予北愛“特殊地位”，堅持英國全境(即包含北愛)留在關(guān)稅同盟中。保守黨的執(zhí)政盟友北愛民主統(tǒng)一黨堅持北愛要與英國一起脫歐，反對一切將北愛與英國其他地區(qū)“區(qū)別對待”的制度安排。2018年10月13日，民主統(tǒng)一黨黨魁阿琳·福斯特(Arlene Foster)在《貝爾法斯特電訊報》撰文指出，“擔(dān)保”方案不只是“臨時有效”，而是將北愛從聯(lián)合王國(英國)永久“割離”出去。[注]“Foster Says No Deal Better than EU ‘Annexation’ of Northern Ireland,” October 13, 2018, https://www.rte.ie/news/2018/1013/1002900-brexit/. (上網(wǎng)時間：2019年2月15日)歐盟對北愛和平進程投入巨大，是《貝爾法斯特協(xié)議》的“擔(dān)保方”之一，不希望因英國脫歐破壞這一“和平樣板”，更愿意通過賦予北愛“特殊地位”來解決問題。巴尼耶團隊認為，為繼續(xù)保持北愛的安全穩(wěn)定，只要將北愛留在關(guān)稅同盟就可以解決問題。此外，與英國整體(人口6000多萬)留在關(guān)稅同盟中相比，北愛地區(qū)人口較少(180萬)，其單獨留下給歐盟帶來的競爭威脅要小得多。[注]Gabriela Baczynska, “Exclusive - EU Open to Free Trade but not Chequers Customs Plan: Document,” September 25, 2018, https://uk.reuters.com/article/uk-britain-eu-chequers-exclusive/exclusive-eu-open-to-free-trade-but-not-chequers-customs-plan-document-idUKKCN1M524K. (上網(wǎng)時間：2019年2月11日)

(二)英國寄希望于未來，歐盟在意當(dāng)前。關(guān)稅安排是英歐未來貿(mào)易關(guān)系的重要組成部分，需要雙方在脫歐過渡期內(nèi)通過談判解決，歐盟不愿提前做出保證或承諾，更明確反對一種“英國全境”(UK-wide)的關(guān)稅安排方案，認為這相當(dāng)于為英國“預(yù)設(shè)”(pre-empt)了未來英歐貿(mào)易協(xié)議的重要內(nèi)容。[注]Tony Connelly, “The Brexit Battle Lines over the Irish Border have Hardened—and the Peace Process is in Jeopardy,” New Statesman, October 12-18, 2018, p. 29.英歐未來貿(mào)易關(guān)系談判可能要持續(xù)多年，而北愛邊界問題卻拖延不得，歐盟因此堅持要英國在脫歐前“給個說法”，將“擔(dān)?！狈桨笇懭搿锻顺鰠f(xié)議》。英國在談判初期反復(fù)提出，若不處理好未來的貿(mào)易關(guān)系，就不可能解決北愛邊界問題。首相特雷莎·梅認為，只要未來英歐達成全面而深入的自由貿(mào)易協(xié)定，北愛邊界問題就會迎刃而解，也就無需啟用“擔(dān)?！狈桨?。2018年3月1日，特雷莎·梅會見到訪的歐洲理事會主席唐納德·圖斯克時就曾明確表示，希望在英歐關(guān)系總體框架內(nèi)解決邊界問題。

(三)英國在意“關(guān)稅”，歐盟關(guān)心“監(jiān)管”?！瓣P(guān)稅”問題既涉及貿(mào)易成本，又事關(guān)英國脫歐后與歐盟以外國家的貿(mào)易合作，如果英國脫歐后還留在歐盟的關(guān)稅同盟中，則英國在進口其他國家貨物時必須適用歐盟的外部關(guān)稅稅率，而不能提供更優(yōu)惠的稅率，這明顯限制了英國與其他國家達成自由貿(mào)易協(xié)議的能力。[注]Sam Lowe, “An Effective UK Trade Policy and a Customs Union are Compatible,” November 29, 2018, https://www.cer.eu/publications/archive/bulletin-article/2018/effective-uk-trade-policy-and-customs-union-are.(上網(wǎng)時間：2019年2月15日)英國的脫歐派認為，不能在脫歐后還受歐盟共同貿(mào)易政策的限制，要求首相不惜代價、完全地退出歐盟的關(guān)稅同盟。大體而言，英國只是狹義地考慮與自貿(mào)協(xié)議相關(guān)的關(guān)稅問題，而非更廣義和更復(fù)雜的監(jiān)管標準的執(zhí)行問題。歐盟認為，只有英歐在標準上一致或者高度趨同，才能真正意義上消除邊界檢查。畢竟關(guān)稅只占歐盟與第三方國家邊界控制措施的35%，其他的邊界控制措施包括動植物衛(wèi)生檢疫及安全檢查等。[注]Tony Connelly, “Brexit: No Deal and the Irish Border,” January 28, 2019, https://www.rte.ie/news/analysis-and-comment/2019/0126/1025621-tony-blog/.(上網(wǎng)時間：2019年2月15日)英歐達成的《退出協(xié)議》中規(guī)定北愛更多與歐盟的單一市場規(guī)則相捆綁，要求北愛從產(chǎn)品標準到增值稅等多個領(lǐng)域與歐盟保持“監(jiān)管趨同”(regulatory alignment)?！锻顺鰠f(xié)議》中的《愛爾蘭/北愛議定書》用10個附件列出了一系列適用于北愛的歐盟單一市場規(guī)范，內(nèi)容多達145頁。

(四)英國堅持“臨時”，歐盟則要求“長期”。英國的脫歐派擔(dān)心“擔(dān)保”機制一旦啟動，可能將英國永遠“困”在與歐盟的關(guān)稅同盟中，因此要求“擔(dān)?！贝胧岸唐谟行А?temporary)。2018年12月2日，前外交大臣鮑里斯·約翰遜在《每日電訊報》撰文指出，北愛邊界的“擔(dān)保”條款是一個“巨大的鋼制捕獸夾，正緊緊地咬住我們的后腿，阻止我們逃脫”。[注]Boris Johnson, “We Need to Hold Our Nerve over Brexit - We Can Do So Much Better Than This Deal,” December 2, 2018, https://www.telegraph.co.uk/politics/2018/12/02/need-hold-nerve-brexit-can-do-much-better-deal/.(上網(wǎng)時間：2019年1月15日)在這些議員的壓力下，特雷莎·梅曾向歐盟提議，希望“擔(dān)?！狈桨敢坏﹩?，有效期只有12個月。而歐盟認為，設(shè)有時限的方案根本不能稱之為“擔(dān)?！狈桨?，起不到“全天候保險措施”的作用，故堅持“擔(dān)?！贝胧┍仨殹伴L期有效”(permanent)，不能列明“失效日期”。

四

北愛邊界問題確有復(fù)雜性，畢竟其牽涉地區(qū)和平、英國憲政、單一市場發(fā)展、英歐未來關(guān)系等諸多方面，使得英歐都不得不謹慎面對，但其之所以能夠在很大程度上成為脫歐進程中“卡脖子”的問題，背后還有更深層次的根源值得探討。

首先，英國的政治制度降低了決策的效率。英國民主制的基礎(chǔ)是政黨政治和議會政治。面對黨內(nèi)在脫歐議題上的分歧，特雷莎·梅一直在努力阻止保守黨的分裂，同時防止工黨乘亂上臺執(zhí)政。2017年大選失去議會多數(shù)后，特雷莎·梅為了維系執(zhí)政地位而不得不與北愛民主統(tǒng)一黨結(jié)盟，而后者堅決反對“擔(dān)?！狈桨福觿×擞鴩鴥?nèi)政局的復(fù)雜性。最大的反對黨工黨則是“為反對而反對”，不愿為保守黨的脫歐方案背書，還希望借著危機把保守黨搞下臺，起的是“破壞性反對”的作用。兩大黨都在盡力碾壓對手，卻不愿為了國家的整體利益和長遠發(fā)展而妥協(xié)。同時，英國議會制“有民主無集中”的弊端在脫歐辯論中暴露無遺。議員們只知道不想要什么，卻無法就任何脫歐選項形成多數(shù)意見。他們都認為自己的方案代表了“國家利益”，都聲稱是在代表人民發(fā)聲，卻始終跳不出黨派利益和選區(qū)利益的框架。軟脫歐派、硬脫歐派和留歐派互相較勁，每個人都呼吁其他人做出讓步，但每個人似乎都不愿妥協(xié)?！度A盛頓郵報》形象地指出，“這就像排成一圈的行刑隊，最后是所有人都倒地而亡。”[注]Ian Dunt, “Brexit has Turned British Politics into a Zombie Horror Movie,” April 5, 2019, https://www.washingtonpost.com/outlook/2019/04/03/brexit-has-turned-british-politics-into-zombie-horror-movie/?utm_term=.2da6a74630ee.(上網(wǎng)時間：2019年6月2日)

其次，互信的缺乏導(dǎo)致了妥協(xié)難度增加。英國是歐盟內(nèi)第二大經(jīng)濟體，是安全和軍事大國，外交談判經(jīng)驗豐富。歐盟對英國充滿戒心，并采取了很多防范措施：一是擔(dān)心英國以軍事、安全等為籌碼，換取更多經(jīng)濟上的好處。對此，歐盟要求英國必須在北愛邊界等問題上取得“足夠進展”后才能進入未來關(guān)系磋商，而同意“擔(dān)?！狈桨甘恰白銐蜻M展”的重要標志。二是擔(dān)心英國在談判中搞“分而治之”策略。歐盟從談判之初就以團結(jié)一致的姿態(tài)對待英國，在北愛邊界問題上，歐盟表示無條件支持愛爾蘭政府的立場。三是擔(dān)心英國出爾反爾、言而無信。歐盟的應(yīng)對方法是要求英國將政治承諾轉(zhuǎn)換為“有法律約束力”的條約中。如歐盟認為，2017年底的《聯(lián)合報告》不具有法律約束力，為防止英國從已有的承諾中后退，巴尼耶在歐洲議會的發(fā)言中指出，“必須迅速將三大議題以及其他仍需談判或澄清的內(nèi)容轉(zhuǎn)為具有法律約束力的《退出協(xié)議》”。[注]“Statement by Michel Barnier at the Plenary Session of the European Parliament on the State of Play of the Article 50 Negotiations with the UK,” December 13, 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-5263_.(上網(wǎng)時間：2018年12月25日)2017年底，巴尼耶團隊開始以《聯(lián)合報告》為基礎(chǔ)，撰寫《退出協(xié)議》草案。從英國方面看，它認為會因為自己提出脫歐受到歐盟懲罰，故談判中處處設(shè)防、錙銖必較。脫歐協(xié)議達成后，英國脫歐派不滿其中的“擔(dān)保”方案，要求“剔除”或?qū)Α皳?dān)?！睏l款做出“有法律約束力的改動”。盡管歐盟領(lǐng)導(dǎo)人兩次做出“澄清”和“保證”，但英國脫歐派認為其中的承諾缺乏堅實的法律保障，因此始終不肯改變主意。談判是妥協(xié)的藝術(shù)，但互信的缺乏注定會讓雙方不愿或者不敢做出太多的妥協(xié)，進而很大程度上導(dǎo)致談判的失敗。即便最終達成協(xié)議，也很難真正遵守或落實協(xié)議。

再次，認知的不同使得政策路徑迥異。事實上，英歐對一體化態(tài)度一直以來就有非常大的差異。英國長期是歐洲一體化的“局外人”，雖于1973年正式加入歐共體，但與歐洲核心國家在一體化的目標、發(fā)展路徑、解決問題的手法上，差別很大，而正是這種基本認知的不同，使英歐處理脫歐的思路也有所不同。例如英國看重歐洲統(tǒng)一大市場(“歐共體”在英國國內(nèi)也被稱為“共同市場”)的經(jīng)濟效益，有選擇地參與單一市場建設(shè)，推動貨物和服務(wù)單一市場的深化，但不加入歐元區(qū)。在談判北愛邊界問題時，英國提出實用的但也是“利己”的解決方式：既然英國的制造業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品與單一市場聯(lián)系緊密，因此可在貨物貿(mào)易領(lǐng)域與歐盟組建自由貿(mào)易區(qū)。這個方案既可以降低脫歐給英國帶來的經(jīng)濟損失，也可以解決北愛邊界問題。法、德等歐洲一體化“領(lǐng)軍者”則認為，一體化的核心及首要任務(wù)是單一市場的深化和擴大，堅決捍衛(wèi)人員、貨物、資本和服務(wù)的“自由流動”。當(dāng)英國在“契克斯方案”中提出“貨物貿(mào)易領(lǐng)域的自由貿(mào)易區(qū)”后，歐盟認為該方案破壞了單一市場的完整性，不肯打破原則而對英國做出讓步。

最后，控制權(quán)的互不相讓帶來零和博弈。從技術(shù)角度說，歐盟和英國在談判中爭奪的是對經(jīng)濟、安全等事務(wù)的控制權(quán)，本質(zhì)上是一種對權(quán)力的爭奪。歐盟在2017年4月發(fā)布的談判指導(dǎo)原則中就提出，“聯(lián)盟將在其決策和歐盟法院的角色方面保持其自主權(quán)(autonomy)”[注]Council of the EU, “European Council (Art. 50) Guidelines for Brexit Negotiations,” April 29, 2017, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/pdf. (上網(wǎng)時間：2019年6月2日)，在其后的談判中也屢屢強調(diào)“自主權(quán)”。2018年7月，英國的脫歐白皮書中提出“強化同等監(jiān)管”(advanced equivalence)，要求歐盟在收回其開放市場的決定前，需與英國協(xié)商，而巴尼耶認為英國方案將奪走歐盟的決策自主權(quán)，認為相關(guān)決定必須由歐盟單方面提出。北愛邊界問題的談判同樣如此，英國與歐盟糾纏于“擔(dān)?！狈桨傅募毠?jié)，看似探討是分手安排中的一個邊界條款，實際上它指向未來的英歐關(guān)系特別是經(jīng)貿(mào)關(guān)系。為了避免出現(xiàn)“硬邊界”，英國政府的脫歐方案一再調(diào)整，特雷莎·梅的“紅線”一再后撤，直至出臺“英國全境暫時留在歐盟關(guān)稅同盟”的方案。英國硬脫歐派認為，這將使英國脫歐后“陷在”歐盟的關(guān)稅同盟中，無法擁有獨立的貿(mào)易政策，不僅實現(xiàn)不了當(dāng)初“奪回控制權(quán)”的主張，還得繼續(xù)遵守歐盟的監(jiān)管規(guī)則。這相當(dāng)于未來的命運攥在歐盟手里，是可忍孰不可忍。2018年9月，前外交大臣鮑里斯·約翰遜就表示，“我們?yōu)橛鴳椃ü狭俗詺⒈承模鴮⑵鸨鹘唤o了巴尼耶。”[注]Glen Owen, “Boris Johnson Accuses Theresa May of Wrapping ‘Suicide Vest’ around Britain-and Handing Detonator to Brussels in a Scathing Criticism of Her ‘Feeble’ Brexit Negotiations and Chequers Deal,” September 9, 2018, https://www.dailymail.co.uk/news/article-6146953/Boris-Johnson-accuses-Theresa-wrapping-suicide-vest-Britain-Brexit-plan.html.((上網(wǎng)時間：2019年6月2日)正是雙方都不想將命運交到對方的手中，對控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)積極爭奪，導(dǎo)致英歐將大量的時間浪費在糾結(jié)細節(jié)或是互踢皮球上面，而忽視了“自身利益最大化并不意味著整體利益最大化”的根本道理，事實上陷入了一種“囚徒困境”，得到的是零和乃至是負和的結(jié)果。

綜上可見，北愛邊界問題之所以現(xiàn)在又成為問題，最主要的還是英國脫歐帶來了新麻煩。而在面對這一問題時，英歐之間又各懷心思，各為己利，解決思路根本不在同一個軌道上，最終的結(jié)果自然是零和博弈。究其根本，北愛邊界問題妥善解決的關(guān)鍵在于各方凝聚共識，而這恰恰是現(xiàn)在最缺乏的，無論是英國的議員們，還是英歐彼此之間都應(yīng)有共識，否則脫歐協(xié)議即便僥幸在英國議會過關(guān)，未來的執(zhí)行過程中也必然產(chǎn)生爭執(zhí)。正所謂“世上本無事，庸人自擾之”，一場不靠譜的公投讓英國走上了脫歐的不歸路，也讓歐盟遭遇了一體化啟動以來最大的挑戰(zhàn)，西方一直以來所標榜的“自由民主”仿佛是“鏡花水月”一般，而最終承擔(dān)苦果的卻只是普通民眾。就像盧梭在《社會契約論》里所描繪的那樣，“英國人自以為是自由的，他們是大錯特錯了，他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的，議員一旦選出，他們就是奴隸，他們就等于零?！盵注][法]讓·雅克·盧梭著，楊國政譯：《社會契約論》，陜西人民出版社，2004年，第84頁。特雷莎·梅已黯然下臺，歐盟機構(gòu)也進入“換屆季”，新的領(lǐng)導(dǎo)人們會有足夠的智慧和決斷解決好這個本來不是問題的問題嗎，前景思路似乎仍然令人懷疑。○