張 飚

[內(nèi)容提要] 自特蕾莎·梅就任英國首相后，英國在南海的軍事動作越發(fā)頻繁，出現(xiàn)了“炮艦外交”動向。本文分析了梅執(zhí)政時期英國南海政策的變化，認為英國政策變化雖然有美國壓力、迎合盟友、地區(qū)國家拉攏等外部因素的影響，更主要還是源于英國內(nèi)部因素，希望借南海問題增加在東南亞的影響力，實現(xiàn)“全球英國”的目標，英國政要日益從基于規(guī)則的國際秩序角度理解南海爭端，以及國防部強勢主導南海議程等因素。英國的“炮艦外交”會對域外國家介入南海爭端產(chǎn)生示范效應，對中英經(jīng)貿(mào)關系造成損害。未來英國“炮艦外交”的強度會弱化，但南海問題會成為中英關系之間繼人權、香港之后一個新議題，不會因為英國更換首相人選或者執(zhí)政黨而消失。

特蕾莎·梅執(zhí)政期間(2016年6月～2019年6月)[注]梅執(zhí)政期間，英國經(jīng)歷了兩屆政府：2016～2017年的保守黨政府，2017年至今的保守黨和(北愛)民主統(tǒng)一黨組成的“協(xié)議政府”。下文中統(tǒng)稱梅政府。，英國在南海的軍事動作異常頻繁。2018年9月，英國一改過去不闖進12海里爭議海域的政策，第一次派遣皇家“海神之子”號(HMS Albion)駛入西沙群島12海里爭議海域。[注]“China Accuses UK Warship of ‘Provocation,’” BBC, September 6, 2018, https://www.bbc.com/news/uk-45433153. (上網(wǎng)時間：2019年4月6日)接著英國又放棄了不參加美國“航行自由”行動的政策， 2019年1月，英美在南海舉行首次聯(lián)合軍演。 2月，英美在南海依照“北約程序”進行了補給安全演練。[注]“U.S., Britain Conduct First Joint Drills in Contested South China Sea,” Reuters, January 16, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-britain-southchinasea-idUSKCN1PA0PV.(上網(wǎng)時間：2019年4月7日 ); “Royal Navy and US Navy Conduct Security Drills in Disputed South China Sea,”UK Defence Journal, February 22, 2019, https://ukdefencejournal.org.uk/royal-navy-and-us-navy-conduct-security-drills-in-disputed-south-china-sea/. (上網(wǎng)時間：2019年4月22日)2月11日，時任防務大臣加文·威廉姆森在英國智庫皇家聯(lián)合軍事研究所(RUSI)發(fā)表題為“‘全球英國’的防務”演講，強硬宣稱“‘全球英國’不能僅僅是一個簡潔的詞組。它必須是行動。我們的武裝力量代表‘全球英國’最好的行動”；英國將與盟友一起采取行動“對抗蔑視國際法的人”并“支持我們的安全和繁榮所依賴的全球規(guī)則和準則體系”。[注]Gavin Williamson, “Defence in Global Britain,”GOV.UK,February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain. (上網(wǎng)時間：2019年4月6日)在威廉姆森強硬表態(tài)并重提派遣航母“伊麗莎白女王”號前往南海后，中國取消了和英國原定的自由貿(mào)易談判。[注]英國首次提出將會派遣航母到南海巡航，是由時任外相約翰遜在澳大利亞著名智庫羅伊研究所宣布的，參見Boris Johnson, “Foreign Secretary Keynote Speech at the Lowy Institute,” GOV.UK,July 27, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-keynote-speech-at-the-lowy-institute. (上網(wǎng)時間 2017年11月15日)

為何梅在任期間，英國會用“炮艦外交”的方式介入南海爭端？[注]“炮艦外交”一詞源自《金融時報》的報道，中國駐英大使劉曉明使用后引發(fā)廣泛關注。參見“‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times, February 14, 2019; Liu Xiaoming, “‘Gunboat Diplomacy’ Does Not Promote Peace,”The Telegraph, March 20, 2019; “Gunboat Diplomacy Can Only Harm Britain’s Relationship with China”,The Guardian,February 26, 2019.英國在南海的“炮艦外交”主要是為了迎合美國、澳大利亞、日本等盟友和伙伴的要求，求，還是基于本國政治安全利益的需要？為什么英國對中國釋放出矛盾的信號，一方面在一年時間內(nèi)接連派出三艘軍艦去南海耀武揚威，另一方面卻又對華開展自由貿(mào)易談判，維系中英關系的“黃金時代”？梅卸任首相后，英國的“炮艦外交”是否仍會持續(xù)？本文簡要回顧梅上任前英國在南海存在的歷史，分析梅政府南海政策的變化及動因，在此基礎上評估梅政府南海政策的影響和未來走向。

一、從撤離南海到 “重返”南海

從歷史上看，英國在南海的存在可以分為四個階段。第一階段(19世紀)，英國依靠不斷擴大海軍力量和殖民地有效控制了南海區(qū)域。截至19世紀末，英國在亞太地區(qū)一共駐扎有53艘主力戰(zhàn)艦，相當于駐扎在英國本土艦隊數(shù)量和地中海艦隊數(shù)量的總和；此外，英國還興建了新加坡、香港、納閩等重要的海軍基地以扼守海上交通要道。[注]Niall Ferguson, Empire: How Britain Made the Modern World, Penguin UK, 2012, p. 246; 此外，英國還在1885年搶占了巨文島(Port Hamilton)作為基地，Ward and G.P. Gooch, The Cambridge History of British Foreign Policy: 1783-1919, Vol. III, 1866-1919，Cambridge: Cambridge University Press, 1923, p. 230.英國殖民或實際控制了馬來西亞、文萊、泰國、緬甸。[注]A.J. Stockwell, “British Expansion and Rule in South-East Asia,” in Andrew Porter ed., Oxford: The Oxford History of the British Empire, Vol.III, Oxford: Oxford University Press, 1999.此時期的英國有效控制了從南海經(jīng)印度洋直到蘇伊士運河的航線，即“蘇伊士以東”(East of Suez)。[注]當時英國往來的船只“發(fā)現(xiàn)”了不少島礁，如當今南海群島的國際名稱“斯普拉特利群島”(Spratly Island)便是因英國商船船長發(fā)現(xiàn)而以其名字命名。

第二階段(20世紀初～1968年)，受多次國際沖擊后，英國逐漸喪失了海軍力量和殖民地這兩個維持南?？刂茩嗟闹е?并決定放棄在南海的軍事存在。第一次沖擊是在20世紀初，日本海軍和美國海軍在亞太的崛起侵蝕了英國的海上霸權，而德國海軍在歐洲的威脅則進一步迫使英國集中精力對付德國。[注]Paul Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery, London: Penguin UK, 2017.第二次沖擊是在第二次世界大戰(zhàn)期間(1941～1942年)，日本攻陷了英國在東南亞的殖民地，特別是日本于1942年攻占英國在遠東最重要的軍事基地新加坡，不僅俘虜了多達數(shù)萬人的駐軍，而且重創(chuàng)了英國的聲譽。第三次沖擊是在二戰(zhàn)后，英國疲于應對馬來西亞等前殖民地的獨立運動。[注]A. Stockwell, “Southeast Asia in War and Peace: The End of European Colonial Empires”, in N. Tarling ed., The Cambridge History of Southeast Asia,Cambridge: Cambridge University Press, 1993, pp. 333-336; pp374-380.在經(jīng)歷了三次沖擊后，最終英國因為面臨國內(nèi)經(jīng)濟形勢、軍費開支龐大等問題，被迫決定從東南亞撤離，即哈羅德·威爾遜領導的工黨政府在1968年宣布將從“蘇伊士以東”撤軍。[注]Phillip Darby, British Defence Policy East of Suez, 1947-1968, Oxford: Oxford University Press, 1973.希思領導的保守黨政府于1970年上臺后，曾試圖遲緩撤軍的速度，并和澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡簽訂《五國聯(lián)防協(xié)定》以保留一定形式的軍事存在。然而，《協(xié)定》僅僅規(guī)定當馬來西亞或新加坡受到攻擊時，其他成員國應“立即磋商”確定采取何種行動共同或單獨應對威脅，而非自動觸發(fā)共同防務義務，因此該《協(xié)定》既不是一個真正意義上的防務聯(lián)盟，也僅僅在形式上保留了英國的軍事存在。[注]Carlyle A. Thayer, “The Five Power Defence Arrangements: The Quiet Achiever,” Security Challenges, Vol. 3, No. 1, 2007, pp. 81-84. 但是，隨著時間推移，英澳馬等國在《協(xié)定》框架內(nèi)進行的軍事合作越來越具有實質(zhì)內(nèi)容。

第三階段(1969～2010年)，英國遠離南海，注意力日益集中于歐洲。從1973年英國參與歐洲一體化進程直到2009年加入《里斯本條約》，英國的注意力越來越集中在參與歐洲事務。盡管英國在20世紀80年代一度轉向了南美并發(fā)動了?？颂m群島戰(zhàn)爭，在90年代轉向中東并參與了1991年海灣戰(zhàn)爭和2003年伊拉克戰(zhàn)爭，但是參與歐洲事務越發(fā)占據(jù)英國外交政策的精力。

第四階段(2010年至今)，英國重新注意到東南亞的重要性，“重返”南海并逐漸介入南海爭端。2010年上臺的卡梅倫政府介入南海主要有內(nèi)外兩重因素。從外部因素看，2010～2016年的中菲海上對峙、中越南海對峙，中國在南海的吹填工程等議題吸引了國際目光。[注]Jon Lunn and Arabella Lang, “The South China Sea Dispute: July 2016 Update,” London: House of Commons Library, 2016.奧巴馬政府的“重返亞太”政策和南海政策迫使英國思考能否跟隨美國戰(zhàn)略調(diào)整，將英美合作從歐洲、中東、中亞繼續(xù)擴展到東南亞地區(qū)，擴大英國在亞太地區(qū)的影響力。[注]有關奧巴馬“重返”亞太和英美特殊關系的爭論，參見Alan Dobson and Steve Marsh, “Anglo-American Relations: End of a Special Relationship?” The International History Review, Vol. 36, No. 4, 2014, pp. 673-697.有關奧巴馬時代美國重返亞太背景下的南海政策分析，參見鞠海龍: “美國奧巴馬政府南海政策研究”,《當代亞太》，2011年第3期，第96～112頁。從內(nèi)部因素看，英國希望積極發(fā)展和印度、中國、東南亞等新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟關系，借助新興經(jīng)濟體高速增長帶來的商業(yè)機遇、以及不斷增長的地區(qū)影響力擴大自身實力。[注]Oliver Turner, “Subcontracting, Facilitating and Qualities of Regional Power: The UK’s Partial Pivot to Asia,” Asia Europe Journal, Vol.17, No.2, 2019, pp.211-226.在此過程中，英國發(fā)現(xiàn)這些主要經(jīng)貿(mào)伙伴或是南海爭端當事方(如中國、馬來西亞)，或是試圖介入南海爭端(如印度)；此外，南海區(qū)域每年有大約價值5萬億美元的海運貨物通過，而英國本國就有10%的貿(mào)易貨物經(jīng)過南海。[注]據(jù)美國國際戰(zhàn)略研究中心的跟蹤統(tǒng)計，在2012年～2019年期間，英國每年經(jīng)過南海的海運貨物保持在該國貿(mào)易貨物總量的10%左右。”How Much Transits the South China Sea?” CSIS, https://chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/. (上網(wǎng)時間，2019年5月30日)這些“發(fā)現(xiàn)”促使英國認識到南海爭端對貿(mào)易線路的破壞性效果非常明顯。[注]James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific,” Journal of the Indian Ocean Region, Vol. 9, No. 1, 2013, pp. 75-76

受這些內(nèi)外因素的影響，卡梅倫的南海政策逐步形成。從威脅評估上看，英國將南海爭端僅僅界定為海上安全問題，而非更高層次的國家整體安全戰(zhàn)略問題。2014年發(fā)表的《英國海上安全的國家戰(zhàn)略》明確指出，英國的海上安全目標是“確保在英國海洋區(qū)內(nèi)至關重要的海事貿(mào)易和能源運輸路線的安全”，包括“從東海和南中國海通過馬六甲海峽延伸到印度洋”的“東部走廊”(eastern corridor)，連接直布羅陀海峽與蘇伊士灣、紅海、亞丁灣和波斯灣的“南部走廊”以及連接歐洲和美國的大西洋 “西部走廊”。[注]HM Government, National Strategy for Maritime Security, London: Stationary Office, 2014, p.19, p.33.英國應確?！斑@些海上通道的開放和正常運轉、全球商業(yè)動脈的自由流動”。南海爭端擾亂了貿(mào)易，隔斷了海運線路，破壞了英國作為一個“海上貿(mào)易國家”嚴重依賴的國際航運的正常運行。然而，英國沒有將南海爭端明確界定為國家安全威脅。 2015年出臺的《國家安全戰(zhàn)略與戰(zhàn)略防御安全評估》將恐怖主義和極端主義、國家威脅重新抬頭、基于國際規(guī)則的國際秩序受到侵蝕以及網(wǎng)絡威脅列為英國面臨的四重威脅。[注]HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015, London: Cabinet Office, 2015, pp. 19-20.在“基于國家威脅的重新抬頭”中，英國模糊地宣稱“南亞和東南亞的經(jīng)濟重要性和政治重要性繼續(xù)增大，但是隨之而來的歷史上未解決爭端的緊張也在加深”；在“基于國際規(guī)則的國際秩序”中，英國僅僅強調(diào)《聯(lián)合國海洋法公約》的作用，但并未針對南海爭端。[注]HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review, pp.19-20.

從政策立場及其表述來看，英國的南海政策包括以下四項原則：一是在南海爭端問題上不選邊，不支持任何一方；二是堅持英國及其他所有國家享有根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》授予的航行自由、飛越自由、12海里“無害通過”的權利；三是希望任何當事方不激化現(xiàn)有矛盾，通過對話而非武力解決南海問題；四是爭端方應該通過符合《聯(lián)合國海洋法公約》的方式解決南海爭端。[注]George Parker, “Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times, May 25, 2016, https://www.ft.com/content/7caf731a-225a-11e6-aa98-db1e01fabc0c. (上網(wǎng)時間2019年4月5日) 海牙國際法庭于2016年7月對南海仲裁案宣判，宣判時間是在英國脫歐公投、卡梅倫下臺近一個月之后；但是在宣判前，英國政府及其他國家就已經(jīng)開始就仲裁結果表態(tài)。2015年1月，時任外交大臣哈蒙德在新加坡發(fā)表演講時表示，英國在南海(和東海)爭端中不選邊，希望爭端通過“對話以及符合國際法”而非“武力或強迫”的方式得到解決。[注]Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific,” GOV.UK, January 15, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific. (上網(wǎng)時間：2019年5月27日)2015年8月，哈蒙德又在北京大學演講時重申，希望看到“在亞洲和其他地方，基于規(guī)則而非基于權力的解決方法”，找到符合“航行自由和飛越領空，以及符合國際法包括海洋法的解決方法”。[注]“UK-China: A Global Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, 2015, https://www.gov.uk/government/news/uk-china-joint-statement-2015. (上網(wǎng)時間：2019年6月5日)2015年6月，時任國防大臣法倫參加香格里拉對話時表態(tài)不選邊，“呼吁各方不要采取增加緊張局勢的活動，根據(jù)國際法及時和平解決海上和其他爭端”并“采取對話而不是強迫或脅迫”。[注]“Shangri-La Dialogue, Singapore’s 50th Birthday,” GOV.UK, June 1,2015. , https://www.gov.uk/government/speeches/shangri-la-dialogue-singapores-50th-birthday. (上網(wǎng)時間： 2019年4月5日)2016年6月，法倫參加香格里拉對話時重申了上述原則立場，敦促恢復和談。[注]Michael Fallon, “Defence Secretary Speaks at Shangri-La Dialogue,” GOV.UK, June 4, 2016, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-speaks-at-shangri-la-dialogue. (上網(wǎng)時間：2019年5月10日)

從政策執(zhí)行上看，卡梅倫政府經(jīng)常采用多邊聲明(multilateral statement)的方式向南海爭端方施壓。2014年，英國不僅支持歐盟高級事務代表就有關中越南海緊張狀態(tài)發(fā)表宣言，而且單獨發(fā)表了支持歐盟的宣言以及向中國外交部“提出問題”的聲明。[注]“UK Speaks in Support of EU Statement on Tensions in South China Sea,” GOV.UK, May 10, 2014, https://www.gov.uk/government/news/uk-speaks-in-support-of-eu-statement-on-tensions-in-south-china-sea; “Statement by the Spokeperson of the EU Representative,” EU External Action, May 8, 2014, http://eeas.europa.eu/archives/delegations/vietnam/documents/press_corner/2014/20140508_vnchina_tensions_en.pdf. (上網(wǎng)時間：2019年4月13日)2015年4月，英國在七國集團外交部長有關海上安全的宣言中，強調(diào)對航行自由、《聯(lián)合國海洋法公約》的承諾，并在一年后的七國集團會議上再次重申了原則立場。[注]“G7 Foreign Ministers’ Declaration on Maritime Security,” April 15, 2015, https://www.g7germany.de/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2015-06-01-g7-aa-maritime-sicherheit-eng_nn=1282190.html; “G7 Foreign Ministers’ Statement on Maritime Security” Text, EEAS - European External Action Service, April 11, 2016， https://eeas.europa.eu/topics/sanctions-policy/2897/g7-foreign-ministers-statement-maritime-security-april-11-2016-hiroshima-japan_en .(上網(wǎng)時間： 2019年4月28日)在“南海仲裁案”宣判前一個多月，卡梅倫表示，“希望鼓勵中國成為這個基于規(guī)則的世界的一部分。希望鼓勵任何一方遵守這些裁決”。[注]“Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times, May 25, 2016,值得注意的是，卡梅倫政府并未在南海采取任何軍事行動。除2013年派遣兩艘驅逐艦前往菲律賓實施人道主義救援外，英國沒有加入美國主導的“航行自由”行動，沒有穿越爭議海域，也沒有巡航南海。

二、梅政府在南海的“炮艦外交”

隨著2016年6月英國脫歐公投、卡梅倫辭職、約翰遜宣布退選等一系列事件，梅成為英國首相。梅在任期間對南海爭端的立場雖然延續(xù)了前任的原則性立場，但是在威脅評估、政策立場及其表述、介入的程度和方式上都發(fā)生了顯著轉變，“炮艦外交”色彩強烈。

就威脅評估而言，梅執(zhí)政期間英國首次站在國家安全戰(zhàn)略的高度，將南海爭端明確界定為威脅。在2018年發(fā)布的《國家安全實力評估》暨2015年《國家安全戰(zhàn)略與戰(zhàn)略防御安全評估》年度執(zhí)行報告中，英國明確提出“在南亞和東亞，包括在南中國海，國家間的競爭帶來了誤判和沖突的風險”。[注]Cabinet Office, National Security Capability Review, p. 6.這是英國歷史上第一次在國家安全戰(zhàn)略文件中點名南海爭端。這與卡梅倫政府強調(diào)南海對貿(mào)易線路的威脅相比，判斷發(fā)生了質(zhì)變。

從政策立場看，梅政府對南海政策進行了內(nèi)容和表述方式上的部分調(diào)整。例如，英國開始強調(diào)用“行動”聲張航行自由權利的重要性以“釋放出清晰信號”。[注]Nicola Smith, “UK Sends ‘Strongest of Signals’ on Free Navigation in South China Sea,” The Telegraph, June 3，2018, https://www.telegraph.co.uk/news/2018/06/03/uk-sends-strongest-signals-free-navigation-south-china-sea/. (上網(wǎng)時間：2019年6月30日)2018年6月，威廉姆森在參加香格里拉對話時表示，“說出來是不夠的”，需要“提高我們的互操作性，共享軍事實力，一起訓練和鍛煉”。[注]Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation,” GOV.UK, June 6, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/raising-the-bar-for-regional-security-cooperation. (上網(wǎng)時間 2019年4月29日)2019年2月威廉姆森在演講再次強調(diào),維護國際法和國際規(guī)則需要采取行動，“說說但是不行動，有可能會使我們看起來只不過是一只紙老虎”。[注]Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”.梅政府在宣示政策時，語氣上經(jīng)常帶有強硬警告，改變了卡梅倫時期相對溫和以便為南海爭端降溫的語氣。例如，2017年1月，時任外相約翰遜在印度參加瑞辛那對話(Raisina Dialogue)演講時就直接表明“我們反對南海軍事化”，并且要求爭端方“以符合國際法的方式和平解決爭端”。[注]Boris Johnson, “Foreign Secretary’s Speech at Raisina Dialogue, New Delhi,” GOV.UK, January 18, 2017， https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-at-raisina-dialogue-new-delhi. (上網(wǎng)時間2019年4月29日)

從政策執(zhí)行手段來看，梅政府一改過去采用多邊聲明的方式，傾向于使用明顯可見、甚至是高調(diào)的海上軍事行動。這些軍事行動主要分為兩類。第一類是單邊行動。英國主要通過軍艦獨闖爭議海域、揚言派遣航母巡航來實現(xiàn)目標。例如，2018年9月，英國軍艦 “海神之子”號第一次駛入西沙群島12海里海域，意味著英國成為繼美國后第二個軍艦獨闖12海里海域的國家，構成了迄今為止英國單方面最具挑釁性的一次行動。再比如，英國的外交大臣、防務大臣反復聲稱，“伊麗莎白女王”號航母服役后，會迅速到南海巡航。

第二類是加強和南海域內(nèi)外國家如美、日、印、澳、東南亞聲索國的雙邊軍事合作，通過軍事演習、防務對接、出售海軍與海監(jiān)裝備、培訓知識等手段實現(xiàn)目標。英國和美國的合作集中在聯(lián)合軍演。英國積極參與美國主導的演習，顯示本國在南海的立場和捍衛(wèi)《聯(lián)合國海洋法公約》的決心。在2019年1月，英國“阿吉爾”號(Argyll)護衛(wèi)艦和美國“邁克坎貝爾”號(USS McCampbell)導彈驅逐艦進行了英美在南海的首次聯(lián)合軍演，涉及通信等內(nèi)容。2月，英國“蒙太古”號(HMS Montrose)護衛(wèi)艦和美國“瓜達盧佩”號(USS Guadalupe)補給加油艦在南海海域依照“北約程序”進行了補給安全演習。

英國和日本的合作集中在防務對接、派駐軍艦。繼2017年9月英日兩國發(fā)表《安全合作聯(lián)合宣言》強調(diào)“遵守基于規(guī)則的國際秩序”之后，英日防相和外相于2017年12月在倫敦舉行“2+2”會談，再次發(fā)表聯(lián)合聲明，重申上述立場，反對“任何單方面尋求通過武力或脅迫來加劇緊張局勢或改變現(xiàn)狀的行為”，致力于“在海洋領域維持基于規(guī)則的秩序”，以及“支持制定有效的南海行為準則”。[注]“Japan-UK Joint Declaration on Security Cooperation,” GOV.UK, August 31, 2017, https://www.gov.uk/government/publications/japan-uk-joint-declaration-on-security-cooperation; “UK-Japan Foreign and Defence Ministerial Meeting 2017 - Joint Statement,” GOV.UK, December 14, 2017, https://www.gov.uk/government/news/uk-japan-foreign-and-defence-ministerial-meeting-2017-joint-statement.(上網(wǎng)時間：2019年6月2日)胡杰: “英日防務與安全合作——路徑、動因與影響”,《國際觀察》, 2017年第6期, 第 82 頁。與此同時，英國宣布參加南海軍演，與日本海上自衛(wèi)隊進行聯(lián)合訓練。2019年1月，英日首腦會談后，英國決定增派“蒙太古”號前往日本執(zhí)行對朝鮮制裁及巡航南海的任務。英日互視對方為“在亞洲和歐洲最親密的安全伙伴”(closest security partner)[注]Cabinet Office, National Security Capability Review, p.38.

英國和澳大利亞的合作集中在防務對接、聯(lián)合軍演與軍售。2018年7月英澳“2+2”會談發(fā)表《英國與澳大利亞：21世界的動態(tài)伙伴關系》聯(lián)合聲明，不僅強調(diào)對航行自由與飛越自由的承諾，而且要求南海爭端方必須以符合《聯(lián)合國海洋法公約》的方式和平解決爭端，遵守南海行為準則。[注]“The UK and Australia: A Dynamic Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, July 20 2018, https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-and-australia-a-dynamic-partnership-for-the-21st-century. (上網(wǎng)時間： 2019年4月29日),英澳雙方?jīng)Q定與五國防務協(xié)定(FPDA)的其他成員和區(qū)域合作伙伴一起演習，加強海上安全合作。與此同時，澳大利亞決定向英國訂購價值200億英鎊的護衛(wèi)艦(26型)。威廉姆森宣稱英澳需要加強裝備，“以打敗更黑暗、更危險的世界的威脅”。[注]”Defence Secretary Meets Australian Defence Minister”, GOV.UK, July 10, 2018, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-meets-australian-defence-minister-following-20bn-british-warship-deal. (上網(wǎng)時間：2019年6月30日)

英國和印度的合作主要是戰(zhàn)略對接。2018年4月，英印雙方以《共有價值觀，全球實力》為題發(fā)表聯(lián)合聲明，在防務條款中特別強調(diào)，雙方認為“一個安全、自由、開放、包容和繁榮的印度太平洋地區(qū)符合印度、英國和國際社會的利益。英國和印度還將共同努力應對海盜行為，保護航行自由和開放，并提高該地區(qū)的海洋意識”。[注]“UK-India Joint Statement: Shared Values, Global Capability,” GOV.UK, April 18, 2018, https://www.gov.uk/government/publications/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability. (上網(wǎng)時間 April 7, 2019)

英國和菲律賓、越南、馬來西亞、文萊等南海聲索國也通過多種方式升級了海上安全合作。2017年12月，英國和菲律賓簽訂了《防務安全合作備忘錄》。雖然該備忘錄主要是增進人道主義救援合作，但據(jù)披露的外交電報來看，英國在簽訂備忘錄前后向菲律賓提供了先進的“海上監(jiān)視”和“空中防御”等設備；菲律賓也從羅爾斯·羅伊斯(Rolls Royce)等英國公司訂購軍事裝備。[注]“How Britain Offered the Murderous President Duterte Materials for ‘Urban Warfare,’” Newstatesman, May 11, 2018, https://www.newstatesman.com/politics/uk/2018/05/how-britain-offered-murderous-president-duterte-materials-urban-warfare. (上網(wǎng)時間：April 14, 2019)英國和越南2018年1月舉行了第六次雙邊戰(zhàn)略對話并發(fā)表《英越聯(lián)合公報》，強調(diào)南海爭端的解決必須以《聯(lián)合國海洋法公約》為準則。2018年6月，雙方還進行了英國皇家海軍對越南海岸警衛(wèi)隊的培訓，教授如何“監(jiān)控和警衛(wèi)專屬經(jīng)濟區(qū)”。2018年12月，雙方舉辦了歷史上第一次防務對話。[注]“Joint Communiqué on Sixth UK-Vietnam Strategic Dialogue,” GOV.UK, January 5, 2018, https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-on-sixth-uk-vietnam-strategic-dialogue. (上網(wǎng)時間：2019年4月14日)“Royal Navy Works with Vietnam Coast Guard,” GOV.UK, June 22 2018，https://www.gov.uk/government/news/royal-navy-works-with-vietnam-coast-guard. (上網(wǎng)時間：2019年4月14日)英國和馬來西亞的海上防務合作主要是依托五國防務協(xié)定機制開展軍演，[注]2017年5月的“五國之盾”演習、2017年10月的“蘇曼保護者”、2018年6月“蘇曼戰(zhàn)士”、2018年10月演習“五國團結”演習，英國均參加。英國還和文萊在2019年1月至3月期間，舉行了數(shù)次軍事演習。

三、梅政府南海政策變化的動因

和卡梅倫時期相比，梅政府的南海政策受到多個內(nèi)外因素的驅動。從外部因素看，南海局勢發(fā)生更復雜的變化。一是梅上任前不久恰好趕上2016年“南海仲裁案”宣判。如果說卡梅倫時期還可以保持“中立”，那么梅一上任就面臨“南海仲裁案”的結果，不得不做出明確表態(tài)，力挺國際法庭裁決。二是越來越多的地區(qū)盟友和伙伴開始參加美國于2015年開始發(fā)起的“航行自由”軍事演習。由于日本已于2017年加入演習，澳大利亞也于2018年4月派遣三艘艦艇加入軍事演習，在日澳等國已經(jīng)參加演習的情況下，英國作為美國最親密的盟友卻遲遲未做決定，顯得極不和諧。三是英國遭遇了諾維喬克攻擊案。當俄羅斯特工在英國本土使用諾維喬克神經(jīng)毒劑后，特朗普政府力挺英國，驅逐了多名俄羅斯外交官。如果說卡梅倫政府有理由不參與美國在南海的演習，那么美國幫助英國報復俄羅斯的舉動，使得梅政府很難對美國說不。最后，東南亞國家也拉攏英國，歡迎英國介入南海爭端。

從內(nèi)部因素看，第一，梅政府推行“全球英國”政策的需要?！叭蛴闭咧荚诿摎W后通過積極參與全球事務，以彰顯英國對全球事務的重要影響。[注]張飚：“‘全球英國’：脫歐后英國的外交選擇”,《現(xiàn)代國際關系》, 2018年第 3 期, 第 18～25頁。2019年6月的香格里拉對話上，新任英國防長莫當特對地區(qū)國家表示，“‘全球英國’意味著……我們需要存在。而且我們的存在不是機會主義的，而是永久性的”，“Defence Secretary Speech at the Shangri-La Dialogue”, Gov.UK, June1, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-speech-at-the-shangri-la-dialogue-in-singapore. (上網(wǎng)時間：2019年7月1日).由于南海爭端升溫、美國推進“亞太再平衡”、英國的新興經(jīng)濟體經(jīng)貿(mào)伙伴都和南海爭端有關聯(lián)，卡梅倫政府不得不介入南海爭端。梅政府則認為主動介入南海為展現(xiàn)英國的全球角色提供了機會，可以擴大在東南亞的影響力。[注]Ian Storey, “The United Kingdom and Southeast Asia after Brexit,”ISEAS Yusof Ishak Institute, 2019, p. 9;英國開始強調(diào)作為聯(lián)合國安理會常任理事國的“義務”，對維護世界秩序、防止地區(qū)安全沖突負有責任，不能坐視南海不管。在英國看來，歐盟對南海問題的介入甚少，顯得有些漠不關心；如果此時英國介入，便會體現(xiàn)出英國作為全球性大國的地位。

第二，英國政要越來越傾向于將南海爭端視為對國際秩序和國際規(guī)則的“挑釁”而非擾亂貿(mào)易、破壞海運線路的“海上貿(mào)易威脅”?？穫愓J為爭端威脅了英國的海上貿(mào)易通道，這種聚焦經(jīng)貿(mào)的視角觸發(fā)了國內(nèi)的反彈，并且在梅主政期間集中爆發(fā)。梅執(zhí)政時期，英國政要經(jīng)常將南海爭端和朝核問題相提并論，認為中國在東南亞、朝鮮在東北亞，構成了對基于規(guī)則的國際秩序的雙重“挑釁”。2017年，約翰遜在訪問澳大利亞時，將金正恩的“核冒險”政策、香港的“一國兩制”、南海問題，并列為對“自由國際秩序”的威脅。2018年6月，威廉姆森在參加香格里拉對話時發(fā)表演講，開場就提及“威脅”，稱“我們一直在討論的威脅……以各種區(qū)域危險的形式出現(xiàn)”，“越發(fā)具有侵略性國家通過脅迫和惡意影響違背地區(qū)準入，自由和安全”。[注]Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation”.2019年2月，負責東南亞事務的國務大臣菲爾德在到訪緬甸時表示，南海爭端和朝核問題構成對國際秩序的兩大“威脅”，侵蝕了基于國際規(guī)則的國際秩序的完整性(integrity)[注]Mark Field, “ Speech at the Asian-European Meeting, Burma,” GOV.UK, February 25, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/mark-fields-speech-at-the-asian-european-meeting-myanmar. (上網(wǎng)時間： 2019年4月29日)。

第三，英國防務部門強勢介入南海爭端?？穫悤r期，國防大臣邁克·法倫負責的防務部門和財政大臣喬治·奧斯本負責的財政部門有較好的協(xié)調(diào)配合，經(jīng)貿(mào)政策和安全政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)，鮮有沖突。但是威廉姆森擔任國防大臣后，防務部門和哈蒙德負責的財政部門因為防務開支等問題有諸多不和，各部門開始追求自己的利益。以鷹派立場著稱的威廉姆森不顧財政部發(fā)展對華經(jīng)貿(mào)關系的議程，推動安全政策強硬化，使得英國在南海政策上的強硬傾向更加明顯(“炮艦化”)。英國加強軍費開支和裝備投入讓威廉姆森更有底氣：2018年，英國追加了18億英鎊的軍費開支。預計在2020年交付2艘伊麗莎白女王級航母、6艘45型驅逐艦，13艘26型護衛(wèi)艦，以及6艘機敏級攻擊核潛艇。[注]Christopher Martin, “Defence under the Coalition: Maintaining Influence under Continuing Austerity,” in Matt Beech and Simon Lee eds., The Conservative-Liberal Coalition, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, p. 211.英國防務部門內(nèi)部傾向于繼續(xù)推進“重歸蘇伊士以東”的進程，將英國的海軍力量從中東投送到亞太。英國第一海軍大臣菲利·普瓊斯(Phillip Jones)曾說：“東南亞國家有可能會增加英國的防務出口機會。亞太地區(qū)包含世界三大經(jīng)濟體中的2個，16個最大經(jīng)濟體的5個。如果英國確實希望建立新的全球貿(mào)易伙伴關系，那么這就是我們需要的地方”。[注]“Defence Secretary Keynote Speech at DSEI 2017 - 13 September,” GOV.UK, September 11, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/dsei-maritime-conference-2017.(上網(wǎng)時間： 2019年4月29日)這促使英國防務部門更積極地干涉南海爭端。

此外，英國智庫強烈要求介入南海地區(qū)。與保守黨關系密切的兩大智庫亨利·杰克遜社團(Henry Jackson Society)和政策交流(Policy Exchange)，分別發(fā)布了《南中國海：為什么它對“全球英國”很重要》，以及《時光倒流之日？英國戰(zhàn)略與印太安全的塑造》研究報告。[注]John Hemmings and James Rogers, “The South China Sea: Why It Matters to ‘Global Britain,’” Henry Jackson Society, 2019; Alessio Patalano, “British Strategy and the Shaping of Indo-Pacific Security,” Policy Exchange, 2019.這兩個報告都認為，英國應該深刻認識到南海在政治外交經(jīng)濟上的重要意義，加速回歸亞太；英國在南海爭端上應該主動幫助東南亞國家，不應袖手旁觀，任由大國欺負東南亞小國；英國需要用更多的行動(特別是軍事行動)，執(zhí)行國際法庭的仲裁，捍衛(wèi)基于規(guī)則的國際秩序的完整性。

四、英國介入南海的影響與未來走向

英國在南海的“炮艦外交”對南海爭端、中英關系都產(chǎn)生了廣泛影響。第一，英國介入南海爭端對美國、歐盟和地區(qū)國家都有強烈的政治意義。[注]目前國內(nèi)學者的評估，參見 Jin Liu, “Evolutions, Drivers and Implications of the UK’s South China Sea Policy”, China International Studies, Vol.1, 2019, pp.165-180.一是使美國獲得了最核心盟友的鼎力相助。在過去幾年中，美國認為歐洲盟友沒有在亞太分擔應對中國威脅的壓力。英國介入南海爭端，使美國獲得了其最親密盟友的支持。二是對歐盟(歐洲國家)起到了極強的示范效應。在過去近10年的時間里，歐洲(盟)雖然在口頭上發(fā)表聲明表示關切，但實質(zhì)上對南海問題不冷不熱，扮演邊緣的角色。[注]Peter van Ham and Francesco Saverio Montesano, “A South China Sea Conflict: Implications for European Security,” The Hague: Clingendael, Netherland Institute of International Relations, 2016, p. 38.英國介入南海問題，標志著一個歐洲大國實質(zhì)性介入南海爭端，對其他歐洲國家釋放出強烈信號。三是對地區(qū)內(nèi)的菲、越、馬等國有一定的鼓勵作用。

第二，英國在南海的“炮艦外交”使中英關系急劇復雜化。英國在南海的介入使其對華政策出現(xiàn)割裂：一方面，英國強調(diào)發(fā)展對華經(jīng)貿(mào)關系，希望成為中國“一帶一路”倡議的天然伙伴；另一方面，英國將南海爭端視為類似朝核問題、俄羅斯化學武器攻擊的安全威脅，使中英兩國在安全關系上陷入了相互對立的境地。這種自相矛盾的對華政策使中英成為南海上的敵人、經(jīng)貿(mào)上的朋友，陷入當“經(jīng)濟伙伴”還是“安全對手”之間的困局。此外，英國參與“航行自由”行動增加了和中國直接軍事對抗的風險。

展望未來，從短期來看，英國在南?！芭谂炌饨弧睍诔潭壬蠝p弱。首先，部分保守黨現(xiàn)任要員認為“炮艦外交”的方式過于強硬，“炮艦外交”釋放出的對華政策信號不明確，而且英國內(nèi)部缺乏部門之間的相互協(xié)調(diào)和在更高層次的統(tǒng)一部署。在此方面最明顯的表現(xiàn)就是在防衛(wèi)大臣威廉姆森強硬表態(tài)要向南海部署航母之后，現(xiàn)任財政大臣哈蒙德、首相梅的發(fā)言人都表示其表態(tài)并不完全代表英國政府的立場。財政大臣哈蒙德認為，威廉姆森的表態(tài)并不代表實際的部署，因為“伊麗莎白女王”號航母投入使用還需要很多年；而具體決定需要由國家安全委員會決定。梅的發(fā)言人也隨后表示，稱航母將在2021年之前部署，它將訪問全球多個地點，并且首相將在其路線上做出最終決定。[注]“Theresa May Distances Herself from Gavin Williamson’s Comments on Aircraft Carrier in South China Sea”, The Independent, February 11, 2019, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/theresa-may-gavin-williamson-hms-queen-elizabeth-pacific-south-china-sea-defence-a8774076.html. (上網(wǎng)時間：2019年4月7日)

其次，保守黨前任要員，如前防務大臣和前財政大臣相繼公開發(fā)出批評聲音。前財政大臣奧斯本表示，“在財政大臣和外交大臣四處走動說他們希望與中國建立密切經(jīng)濟合作關系的同時，國防大臣參與了一個非常老式的炮艦外交活動”。[注]“‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times, February 14, 2019, https://www.ft.com/content/f38cc1d4-306e-11e9-8744-e7016697f225. (上網(wǎng)時間：2019年3月1日)奧斯本的評論一針見血地指出，在英國國防部要求派遣軍艦對華施壓的同時，商務部和財政部卻在試圖和中國商談脫歐后的經(jīng)貿(mào)協(xié)定。前防務大臣法倫也發(fā)出兩個警告：一是英國航母即使進入爭議水域，也無力單獨行動，“需要我們和盟友的海軍和空軍力量聯(lián)合行動(work in tandem)”；二是介入南海爭端“需要在整個政府內(nèi)部全盤考慮，以確保我們的安全、軍事和貿(mào)易利益完全一致”。[注]Michael Fallon, “Forward,” in "British Strategy in Indo-Pacific”, Policy Exchange, 2019 , p. 5.這些警告表明，保守黨元老對現(xiàn)任政府缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策而不滿。

再次，英國議會內(nèi)部也出現(xiàn)了對“炮艦外交”炫耀武力的質(zhì)疑。例如，英國議會外交事務委員會在2019年3月發(fā)表題為《中國與基于規(guī)則的國際體系》報告，一方面表示英國應繼續(xù)在南海開展航行自由行動，另一方面警告說，英國在南海巡航有“借自由航行展示軍事實力”之嫌和釋放黷武主義錯誤信號的危險，要求確保南海行動“在一個明確的戰(zhàn)略敘述中，并且不被誤讀”。[注]Foreign Affairs Committee, House of Commons, “China and the Rule-Based International System: Sixteenth Report of Session 2017-19,” p. 22.因此，不論是梅執(zhí)政還是英國進入“后梅時代”的保守黨時代，英國內(nèi)部都有聲音認為現(xiàn)有的南海政策似乎“走的過遠”。

長期看，英國將持續(xù)介入南海爭端。從外部因素看，英國的盟友伙伴，如美國、澳大利亞、日本及東南亞南海聲索國，都希望英國能夠一道加入施壓中國的行列。作為美國的最親密盟友、五國防務聯(lián)盟的支柱性國家，英國不可能拒絕介入南海爭端。從內(nèi)部因素看，保守黨會在未來一段時間內(nèi)持續(xù)主導英國的外交政策。因此，梅首相的繼任者很可能會繼續(xù)追求“全球英國”的目標，彰顯全球性大國地位，借助聯(lián)合國安理會常任理事國的身份，強調(diào)對維護國際秩序和解決地區(qū)沖突負有不可推卸的責任。這些因素綜合在一起意味著，南海爭端會在中英關系中長期存在，并且會成為經(jīng)貿(mào)、人權、香港、能源、金融后中英關系又一個熱門話題。假設工黨上臺，英國仍然很有可能持續(xù)介入南海爭端。誠然，從歷史上看，工黨有反對“遠東介入”的傳統(tǒng)，而且工黨提出了自己的“全球英國”版本，即在南海爭端上將會通過“堅持多邊政治對話”的方式減少地區(qū)緊張局勢。但是，從長期來看，南海爭端已經(jīng)是一個超越了英國政黨傳統(tǒng)與立場的問題，反映出在大背景下，英國回歸亞太地區(qū)的大趨勢。

結 論

從19世紀至今，英國在南海地區(qū)經(jīng)歷了有效控制、喪失控制權、撤退遠離(關注歐洲)以及“重返”南海幾個階段。在卡梅倫政府“重返”南海后，梅政府進一步升級了軍事涉入行動，施行了“炮艦外交”政策。未來的中英關系中，南海問題會成為一個新的持續(xù)性熱點話題。

在應對英國介入南海問題時，中國應該清醒認識到以下幾點。 一是英國介入南海爭端不應簡單歸結為外部(以美國為首的區(qū)內(nèi)外國家)壓力，而是更多基于本國考慮的一個決策。 換言之，英國之所以在南海充當“華盛頓的鮣魚”[注]參見“UK Should Try to Have More than One Friend: China Daily Editorial”, China Daily, September 6, 2018, http://www.chinadaily.com.cn/a/201809/06/WS5b911253a31033b4f4654a8e.html. (上網(wǎng)時間：2019年3月10日)，更多還是受內(nèi)部因素驅動所致。 二是為應對英國在南海的“炮艦外交”，中國最有效的回應措施仍然是經(jīng)濟手段。英國雖然具有全球性軍事實力使其能夠在南海炫耀武力，但是英國經(jīng)濟實力下滑嚴重，并且因為脫歐導致對未來經(jīng)濟預期不明朗。三是英國在南海爭端上和中國沒有根本的利益沖突。例如，對美國而言，介入南海問題具有戰(zhàn)略遏制含義。對日本而言，南海不僅涉及其將近一半的貨物進出口，而且涉及到領土糾紛的解決和自衛(wèi)隊海外行動。對英國而言，其防務安全的重點仍然是俄羅斯，特別是在克里米亞危機和諾維喬克襲擊案發(fā)生后，擔心俄羅斯對英國本土的威脅。[注]張飚：“英國防務安全政策的新發(fā)展”，王展鵬、徐瑞柯主編：《英國發(fā)展報告2017-2018》，社科文獻出版社，第161～171頁。四是南海問題可能會成為中英關系之間一個長期的問題，既不可能在短時間內(nèi)解決，也不會隨著執(zhí)政黨的變化而迅速消失?！?/p>