(長江水資源保護科學研究所,湖北 武漢 430051)

1 研究背景

《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》和《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》等文件均要求應以“三線一單”為手段，強化空間、總量和準入環(huán)境管理，協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線的關(guān)系[1-3]。“三線一單”是指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單[4-6]。2015年以來，環(huán)保部連續(xù)印發(fā)了多項文件[7-8]，用以指導“三線一單”的制定，加強規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的聯(lián)動，以確保發(fā)展不超載、底線不突破[9-10]。根據(jù)水法，流域綜合規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀編制的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署。較開發(fā)區(qū)規(guī)劃和其他專項規(guī)劃而言，流域綜合規(guī)劃涉及的規(guī)劃范圍大，有的跨越了多個經(jīng)緯度，導致流域范圍內(nèi)的空間差異大；規(guī)劃期多在10 a以上，時間跨度較大，同時流域綜合規(guī)劃多為涉水開發(fā)，影響范圍多集中在水域周邊，而且規(guī)劃方案具有不確定性和累積性。在流域綜合規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評階段制定流域的水環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線、水資源開發(fā)利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單，進行規(guī)劃方案的綜合論證并提出優(yōu)化調(diào)整建議，對于推動規(guī)劃不斷完善、保證流域規(guī)劃實現(xiàn)“三線”目標、保障流域水資源開發(fā)利用與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)具有重要的意義[11-13]。

2 流域綜合規(guī)劃“三線一單”主要內(nèi)容

流域綜合規(guī)劃以水資源開發(fā)利用為主，多為涉水開發(fā)，因此，流域綜合規(guī)劃中“三線一單”的內(nèi)容也以涉水為主，生態(tài)紅線為流域生態(tài)空間(含生態(tài)保護紅線)，環(huán)境質(zhì)量底線為流域的水環(huán)境質(zhì)量底線，資源開發(fā)利用上線為流域的水資源開發(fā)利用上線。流域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線是在地方已發(fā)布的生態(tài)保護紅線劃分方案的基礎上，結(jié)合流域的功能定位、主要環(huán)境問題和發(fā)展需求，為指導流域水資源開發(fā)利用而提出的空間布局，其范圍和保護要求與地方生態(tài)保護紅線的范圍和保護要求相協(xié)調(diào)。以水功能區(qū)主要控制指標達標率、主要控制斷面水環(huán)境控制目標作為水環(huán)境質(zhì)量底線控制性指標；以國家確定的流域用水總量控制指標和保障控制斷面生態(tài)基流作為水資源開發(fā)利用上線的控制性指標。具體如圖1所示。

圖1 流域綜合規(guī)劃“三線一單”主要內(nèi)容Fig.1 Contents of the “three lines and one list”in basin comprehensive plan

3 流域綜合規(guī)劃“三線一單”制定原則

(1) 依法依規(guī)、科學合理。貫徹執(zhí)行國家生態(tài)文明建設以及資源與環(huán)境保護的有關(guān)法律、法規(guī)、政策和標準?！叭€一單”應與現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策和標準相協(xié)調(diào)。

(2) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保護優(yōu)先。統(tǒng)籌考慮流域自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，樹立底線思維和紅線意識，優(yōu)先保護對于維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能具有重要意義的區(qū)域或水域。

(3) 因地制宜，科學評估。流域“三線一單”的制定應以流域功能定位為基礎，結(jié)合流域的環(huán)境特點、存在的生態(tài)環(huán)境問題和地方的實際需求，因地制宜，科學評估，合理確定流域“三線一單”。

(4) 涉水為主，保障落地。流域“三線一單”應在保護優(yōu)先的前提下，結(jié)合流域綜合規(guī)劃涉水開發(fā)為主的特征，流域環(huán)境質(zhì)量底線、開發(fā)利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單應突出重點，圍繞涉水規(guī)劃的影響制定，便于“三線一單”的落實。

4 流域綜合規(guī)劃“三線一單”制定方法

4.1 流域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線

4.1.1流域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線劃定指標

流域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線是在評估流域生態(tài)服務功能重要性與生態(tài)敏感性空間格局的基礎上確定的，可分為水域和陸域兩種空間，優(yōu)先保護、重點保護、治理修復和引導發(fā)展4種類型[14-16]。其中，優(yōu)先和重點保護空間作為流域保護的核心范圍，即流域生態(tài)保護紅線范圍，流域生態(tài)保護紅線的范圍應至少覆蓋地方政府公布的生態(tài)保護紅線的范圍。

(1) 水域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線指標。水域生態(tài)空間包括具有重要供水功能、水源涵養(yǎng)功能、生物多樣性維護功能、岸線保護功能等生態(tài)功能重要水域，以及生境破壞敏感性、水質(zhì)污染敏感性等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱水域。生態(tài)保護紅線指標包括生態(tài)功能重要性評價指標和生態(tài)環(huán)境敏感性評價指標兩大類。生態(tài)功能重要性評價指標包括供水功能重要性、水源涵養(yǎng)功能重要性、生物多樣性維護功能重要性、岸線保護功能重要性評價；生態(tài)環(huán)境敏感性評價指標包括生境破壞敏感性、水質(zhì)污染敏感性評價。

(2) 陸域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線指標。陸域生態(tài)空間包括具有生態(tài)功能重要的陸域和生態(tài)敏感性較強的陸域。生態(tài)功能重要性評估主要包括水源涵養(yǎng)功能重要性、水土保持功能重要性、防風固沙功能重要性和生物多樣維護功能重要性評估；生態(tài)環(huán)境敏感性評估主要包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性、石漠化敏感性和鹽漬化敏感性評估。陸域生態(tài)空間評估指標和方法可參照《生態(tài)保護紅線劃定指南》。

4.1.2流域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線劃分方法

根據(jù)生態(tài)功能重要性和生態(tài)環(huán)境敏感性評估結(jié)果，將生態(tài)功能極重要和生態(tài)環(huán)境極敏感水域/區(qū)域作為優(yōu)先保護水域/區(qū)域，將生態(tài)功能重要和生態(tài)環(huán)境敏感水域和區(qū)域作為重點保護水域/區(qū)域，將面臨的生態(tài)環(huán)境問題需要進行恢復、治理或保育的水域/區(qū)域作為治理修復水域/區(qū)域。

由于全國主體功能區(qū)規(guī)劃、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域、飲用水水源保護區(qū)范圍、水功能區(qū)劃、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、岸線規(guī)劃等均是在環(huán)境功能重要性評估和生態(tài)環(huán)境敏感性評估的基礎上劃定的，所以為便于流域空間的劃分，可直接采用相關(guān)區(qū)劃成果，與流域范圍進行疊加，結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)查的基礎信息，對劃分的流域空間進行復核調(diào)整。考慮到生態(tài)單元的完整性、生態(tài)系統(tǒng)的連通性和依法管理的需要，可結(jié)合流域?qū)嶋H來擴大和調(diào)整生態(tài)空間的范圍。

在具體操作時，通過環(huán)境敏感目標識別，將流域涉及的世界遺產(chǎn)地、自然保護區(qū)等具有特殊保護價值的區(qū)域及其涉水河段作為優(yōu)先保護空間；通過資料收集和疊圖分析，將全國主體功能區(qū)劃里的重點生態(tài)功能區(qū)、公布的生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、重要魚類棲息地、集中式飲用水水源保護區(qū)等作為重點保護空間；根據(jù)流域環(huán)境現(xiàn)狀分析、上一輪規(guī)劃的環(huán)境影響回顧性評價等，將流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境退化嚴重和水質(zhì)較差需要進行治理修復的范圍作為治理修復空間；將環(huán)境制約因素小、資源環(huán)境承載力強、經(jīng)濟和人口集聚發(fā)展的空間作為引導發(fā)展空間。

4.2 流域水環(huán)境質(zhì)量底線制定

4.2.1水環(huán)境質(zhì)量底線指標

從維護健康河流、保障水資源可持續(xù)利用的角度出發(fā)，應當保證流域的治理開發(fā)始終處于可控狀態(tài)，開發(fā)利用應嚴格控制在水環(huán)境承載能力所允許的范圍內(nèi)。根據(jù)流域治理開發(fā)與保護的目標，有重點地選擇水功能區(qū)主要控制指標達標率、主要控制斷面水環(huán)境控制目標作為水環(huán)境質(zhì)量底線控制性指標。

4.2.2水環(huán)境質(zhì)量底線確定方法

(1) 水功能區(qū)主要控制指標達標率。依據(jù)《水法》《中共中央國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》以及國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011-2030年)》來確定水功能區(qū)水質(zhì)目標。通過對流域內(nèi)水功能區(qū)的水質(zhì)、分布等情況調(diào)查，根據(jù)《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》等，結(jié)合流域水功能區(qū)的水體功能屬性、現(xiàn)狀達標率、污染程度分析成果，確定規(guī)劃水平年流域內(nèi)水功能區(qū)主要控制指標達標率。

(2) 主要控制斷面水環(huán)境控制目標。將國家和地方對流域設置的水環(huán)境質(zhì)量目標作為環(huán)境質(zhì)量底線和改善環(huán)境質(zhì)量的基準線。依據(jù)《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011-2030年)》《“十三五”國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)設置方案》《“十三五”期間水質(zhì)需保持控制單元信息清單》《“十三五”期間水質(zhì)需改善單元信息清單》以及地方的水污染防治行動計劃等對流域的水質(zhì)管理要求，結(jié)合流域水資源保護和水環(huán)境實際情況，選擇關(guān)鍵性指標作為斷面水質(zhì)控制指標。

4.3 流域水資源開發(fā)利用上線制定

4.3.1水資源開發(fā)利用上線指標

流域綜合規(guī)劃以水為核心，其主要目標是實現(xiàn)水資源的合理配置和高效利用。規(guī)劃應按照最嚴格水資源管理制度的要求，將國家確定的流域用水總量控制指標和保障控制斷面生態(tài)基流作為流域的水資源開發(fā)利用上線。

4.3.2水資源開發(fā)利用上線確定方法

流域的水資源開發(fā)利用上線是從促進流域水資源節(jié)約、高效利用、保護生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)制定的流域開發(fā)不能突破的資源上線。流域綜合規(guī)劃必須考慮流域水資源的承載能力，一方面抑制不合理的用水，控制用水總量，另一方面必須留足生態(tài)基流。在國務院批復的《全國水資源綜合規(guī)劃(2010-2030年)》對流域的水資源配置成果的基礎上，根據(jù)流域經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢及要求，結(jié)合全國用水總量控制指標、流域水資源綜合規(guī)劃以及流域水量分配方案等成果，在充分考慮生態(tài)環(huán)境需水的情況下，確定流域的水資源開發(fā)利用上線。

流域水資源開發(fā)利用上線必須要保證流域主要控制斷面的生態(tài)基流。為加強流域水資源管理，結(jié)合流域生態(tài)環(huán)境特征和干、支流現(xiàn)有的水文監(jiān)測斷面，選擇干流主要水文控制節(jié)點、重要工程控制斷面、環(huán)境敏感斷面等具有代表性的河流控制斷面和河口作為生態(tài)基流的主要控制斷面。以控制斷面對應水文站點的水文系列資料作為計算基礎，采用《河湖生態(tài)環(huán)境需水計算規(guī)范》中水文學方法估算斷面的生態(tài)基流，并與上一層次的流域水資源綜合規(guī)劃和流域綜合規(guī)劃等成果協(xié)調(diào)。

4.4 生態(tài)環(huán)境準入清單

結(jié)合國家和地方相關(guān)環(huán)境管理政策、水資源管理政策、水利水電開發(fā)政策及流域生態(tài)保護紅線、水環(huán)境質(zhì)量底線以及水資源開發(fā)利用上線，針對流域綜合規(guī)劃中的灌溉供水、防洪、航運、水力發(fā)電、水土保持等工程項目，提出生態(tài)環(huán)境準入清單。作為環(huán)境保護的措施體系之一，生態(tài)環(huán)境準入清單用以保證流域綜合規(guī)劃實施后流域的生態(tài)環(huán)境可以得以正常維系，生態(tài)功能不降低，生態(tài)保護紅線不被觸及，環(huán)境底線得以維系，資源開發(fā)利用上線不被突破。

5 流域綜合規(guī)劃“三線一單”應用

5.1 流域綜合規(guī)劃“三線一單”的應用過程

流域綜合規(guī)劃制定“三線一單”的目的，在于協(xié)調(diào)流域水資源開發(fā)利用與環(huán)境保護底線的關(guān)系，而推動流域綜合規(guī)劃中“三線一單”硬約束落地，是實現(xiàn)流域“三線”目標的重要保障。

“三線一單”應貫穿流域綜合規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的全過程(見圖2)。以全國和地方主體功能區(qū)規(guī)劃、全國和地方生態(tài)功能區(qū)劃、全國重要江河湖泊水功能區(qū)規(guī)劃等為基礎，確定流域的功能定位，初步確定流域范圍內(nèi)需要保護的區(qū)域和可以開發(fā)的區(qū)域，識別環(huán)境保護目標，并提出不同類型生態(tài)空間的管控要求。通過對流域現(xiàn)狀進行分析和對上一輪規(guī)劃實施的環(huán)境影響進行回顧性評價，結(jié)合流域的開發(fā)和保護需求，提出流域內(nèi)主要干、支流的開發(fā)和保護定位。結(jié)合流域的功能定位和干支流的開發(fā)與保護定位，劃定流域的生態(tài)空間(生態(tài)保護紅線)，提出流域的水環(huán)境質(zhì)量底線和水資源開發(fā)利用上線，并將“三線”作為流域的環(huán)境保護目標貫穿于流域綜合規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的全過程。在現(xiàn)狀和環(huán)境影響回顧性評價工作環(huán)節(jié)，通過流域環(huán)境現(xiàn)狀與流域“三線”的對比，分析流域現(xiàn)狀是否滿足流域“三線”的要求，進而識別流域存在的主要生態(tài)環(huán)境問題；在環(huán)境影響預測與評價環(huán)節(jié)，應預測規(guī)劃實施以后流域的生態(tài)環(huán)境是否滿足“三線”的要求，如果不滿足“三線”要求，則應提出有針對性的環(huán)境保護措施和對策。在規(guī)劃方案綜合論證階段，應針對規(guī)劃布局、規(guī)劃規(guī)模、規(guī)劃時序等，分析與“三線”的符合性，并針對規(guī)劃提出優(yōu)化調(diào)整建議，以滿足“三線”的保護要求。最后，為了保證流域“三線”的落地，應結(jié)合流域綜合規(guī)劃的內(nèi)容，提出流域綜合規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境準入清單，同時應針對規(guī)劃提出下階段的環(huán)境保護工作指導意見，來指導項目準入，并作為流域“三線”實現(xiàn)的重要保障。

5.2 岷江流域綜合規(guī)劃“三線一單”的制定和應用

岷江是長江上游左岸一級支流，是我國“兩屏三帶”的重要組成部分，流域面積135 411 km2，干流全長735 km，河口多年平均流量3 022 m3/s。流域?qū)τ陂L江上游的生態(tài)安全維護具有重要的作用[17-18]；目前面臨著生態(tài)退化、生態(tài)水量保障不足以及中游水污染嚴重等問題[19-20]。

5.2.1流域生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線

岷江干流、大渡河干流、青衣江干流共劃分保護河段24處，總河長2 086 km。其中，優(yōu)先保護河段占13.14%，水源類重點保護河段占6.38%，水生生物類重點保護河段占35.33%，修復類河段占3.84%，引導發(fā)展水域占41.32%。流域優(yōu)先、重點保護和治理修復區(qū)域占流域總面積的71.93%，其中，優(yōu)先保護區(qū)域占17.15%，森林及生物多樣性重點保護區(qū)域占39.25%，治理修復區(qū)域占22.91%。

圖2 流域綜合規(guī)劃“三線一單”的應用過程Fig.2 Application process of the “three lines andone list” in basin comprehensive plan

5.2.2水環(huán)境質(zhì)量底線

(1) 水功能區(qū)主要控制指標達標率。依據(jù)4.2.2中提供的方法，結(jié)合岷江流域水功能區(qū)的水體功能屬性、現(xiàn)狀達標率、污染程度分析成果，確定2030年流域內(nèi)水功能區(qū)主要控制指標達標率達到92%以上。

(2) 主要控制斷面水環(huán)境控制目標。綜合考慮水資源四級區(qū)節(jié)點、水文站斷面、控制性梯級電站、主要支流匯入口、現(xiàn)狀水質(zhì)監(jiān)測站點、水環(huán)境敏感對象等因素，依據(jù)4.2.2中文件要求和《<水污染防治行動計劃>四川省工作方案》對岷江流域的水質(zhì)管理要求，確定岷江干流鎮(zhèn)江關(guān)、董村、彭山、五通橋、宜賓二水廠斷面和青衣江夾江斷面的水質(zhì)目標為Ⅲ類，大渡河水口斷面為Ⅱ類。

5.2.3水資源開發(fā)利用上線

(1) 用水總量。根據(jù)岷江流域經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢及要求，結(jié)合全國用水總量控制指標、長江流域水資源綜合規(guī)劃以及岷江流域水量分配方案等成果，確定流域2030年用水總量上線為100.76億m3，其中四川省為100.26億m3，青海省為0.50億m3。

表1 岷江流域綜合規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境準入清單Table 1 List of environmental access of Minjiang river basin comprehensive plan

(2) 控制斷面生態(tài)基流。岷江干流鎮(zhèn)江關(guān)、青城橋、彭山、五通橋、高場斷面，大渡河福祿鎮(zhèn)(沙灣)斷面，青衣江夾江斷面的生態(tài)基流分別為7，15，59，531，551，366 m3/s和98 m3/s，成果與《長江流域水資源綜合規(guī)劃》和《長江流域綜合規(guī)劃》相協(xié)調(diào)。

5.2.4生態(tài)環(huán)境準入清單

根據(jù)岷江流域綜合規(guī)劃內(nèi)容以及流域生態(tài)環(huán)境特點，針對灌溉供水、防洪、航運、水力發(fā)電、水土保持等工程項目制定了不同區(qū)域和河段的禁止和限制類清單(見表1)。

5.2.5“三線一單”應用過程

岷江流域綜合規(guī)劃將流域生態(tài)空間(生態(tài)保護紅線)、水環(huán)境質(zhì)量底線和水資源開發(fā)利用上線作為環(huán)境保護目標，根據(jù)環(huán)境影響回顧性評價發(fā)現(xiàn)：流域歷史上的無序開發(fā)導致岷江干流上游和中游均出現(xiàn)過不滿足生態(tài)基流控制目標的要求，突破了水資源開發(fā)利用上線，部分項目甚至觸及到了生態(tài)保護紅線。結(jié)合流域存在的問題及規(guī)劃環(huán)境影響預測分析，對流域綜合規(guī)劃進行了優(yōu)化調(diào)整，避讓了生態(tài)保護紅線，并嚴守水環(huán)境質(zhì)量底線和水資源開發(fā)利用上線。在生態(tài)環(huán)境準入清單作為保障的前提下，優(yōu)化調(diào)整后的流域綜合規(guī)劃可以滿足“三線”要求。

6 結(jié) 語

論文提出了流域綜合規(guī)劃中“三線一單”的制定原則、主要內(nèi)容和制定方法等，并提出了流域綜合規(guī)劃“三線一單”的應用過程和落實要求，可為流域綜合規(guī)劃中“三線一單”的制定和應用提供指導。分析結(jié)果表明：“三線一單”應貫穿于流域綜合規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的全過程，并將其作為流域綜合規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護目標來實施；流域的生態(tài)環(huán)境準入清單是實現(xiàn)流域“三線”的重要保障。