話題嘉賓

曹堂哲：中央財經(jīng)大學政府管理學院副教授，行政系副主任，財政部預算評審中心“重點績效評價專家審核委員會”財政支出績效評價專家，主要研究領域為政府預算績效管理、公共管理理論與方法、政策執(zhí)行與評估

趙本學：湖南工商大學副教授，中國人民大學訪問學者，兼任湖南省華夏廉潔文化研究會理事，研究領域為廉政建設

陳以勇：歷任北京市財政局黨辦兼改革辦副主任、研究室主任兼 《北京志·財政志》主編、法制處處長，在機關黨的建設、北京財政歷史、首都財政改革、財政法治建設等研究領域取得豐碩成果

金珧漢：甘肅省張掖市人民政府金融工作辦公室副主任，中國注冊會計師、注冊咨詢工程師，曾長期從事財政業(yè)務實際工作，具體參與過基層差旅費管理制度的制定與執(zhí)行

主持人

鄭 潔：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2019年7月，財政部辦公廳、國管局辦公室和中直管理局辦公室聯(lián)合印發(fā)《關于規(guī)范差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理有關事項的通知》（以下簡稱 《通知》）?！锻ㄖ访鞔_，自2019年8月1日起，中央單位出差人員在接待單位協(xié)助安排用餐和用車情況下，須嚴格按規(guī)定交納差旅伙食費和交通費，接待單位應當按規(guī)定收取出差人員相關費用并及時出具票據(jù)憑證。

近年來，我國在財政支出厲行節(jié)約反對浪費的趨勢要求下，陸續(xù)出臺了《中央和國家機關差旅費管理辦法》（財行〔2013〕531號）等多項相關規(guī)定。財政部行政政法司對此次《通知》的解讀表示，《通知》是對《中央和國家機關差旅費管理辦法》的細化，是將中央八項規(guī)定精神和厲行節(jié)約反對浪費要求進一步具體化、制度化、規(guī)范化，是增強針對性、操作性、可行性的務實舉措。

《通知》從四個方面做出了新的規(guī)定：第一，細化了《中央和國家機關差旅費管理辦法》中關于伙食費和市內(nèi)交通費的標準，同時對費用收交管理做出了明確的規(guī)定；第二，要求接待單位按規(guī)定收取費用，不得拒收，以解決此前接待單位不愿收、不敢收的問題；第三，明確了憑證開具和收取資金的賬務處理方式，以解決此前憑證出具和賬務處理方式不明晰、不規(guī)范的問題；第四，要求各地結(jié)合實際制定本地區(qū)出差人員差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理規(guī)定，力爭全國同步規(guī)范。

《通知》下發(fā)后，各地積極響應并著手貫徹落實，結(jié)合本地實際出臺并印發(fā)了本省關于規(guī)范差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理有關事項的通知，同步作出規(guī)范，對出差人員如何交納差旅伙食費和市內(nèi)交通費、按什么標準交納、如何開票等問題作出明確規(guī)定，提出具體要求。

當前我國財政收支矛盾凸顯，在提升財政資金效率以及國家厲行節(jié)約反對浪費的要求下，改革并完善公職人員差旅費管理是順應大勢所趨，是貫徹黨的十九大報告提出的“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”、“鞏固拓展落實中央八項規(guī)定精神成果，繼續(xù)整治‘四風’問題”等要求的具體舉措。公職人員差旅費主要包括交通費、住宿費、伙食補助費等，目前對于現(xiàn)有的差旅費制度的執(zhí)行情況總體較好，但仍存在亟待解決的問題。此次《通知》的出臺釋放了哪些信號？如何有效落實？本期監(jiān)督沙龍將圍繞差旅費管理相關問題展開討論。

約束花錢，越細致越務實

主持人：從中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站通報的案例中發(fā)現(xiàn)，有關差旅費違規(guī)違紀的行為時有發(fā)生，如2015年1月至2018年4月，海南省文昌市農(nóng)科所負責人林先群在沒有出差的情況下，通過虛填差旅報銷單的方式虛報差旅費25280元用于個人開支，超標準報銷車輛燃油費11400元；2016年至2017年，吉林省白山市江源區(qū)價格監(jiān)督檢查局原黨組書記、局長袁玉鶴先后7次以虛報差旅費方式公款核銷不合理招待費用共計2760元，等等。差旅費違規(guī)違紀主要有哪些行為手段？具有怎樣的特征？

曹堂哲：一是對方單位提供食宿和交通的情況下，仍然報銷伙食補助和交通補助費。比如某市張某某因公到外地出差7天，出差期間伙食及車輛由接待單位統(tǒng)一安排，張某某也未按標準交納相關費用，但張某某在報銷時，仍繼續(xù)申請報銷伙食和交通費補助。二是私人聚餐，以差旅費名義報銷。比如2014年11月，某公職人員在某市參加工作會議，當晚在酒店住宿并聚會宴請同學，共花費2400元，其中住宿費248元，飯費2152元。事后，該人員將2400元全部開具了住宿費正式發(fā)票，并以公務出差的名義在單位公款報銷。三是私人旅途，以差旅名義報銷。比如2014年3月某公職人員在上海學習期間，先后兩次繞道天津看望其子，并在單位自己簽批、違規(guī)報銷差旅費用4923元。四是虛構(gòu)接待事實，套取差旅費。比如2014年8月至2015年11月，某公職人員為掩蓋無公函接待和超標準接待事實，向業(yè)務往來單位索要空白接待函，虛構(gòu)接待事由，更改點菜單，虛增接待人次，虛假入賬，違規(guī)報銷私人差旅費等。五是超標準報銷差旅費。

趙本學：“差旅費腐敗”問題不僅助長特權(quán)思想，而且有損黨和政府的形象。《關于規(guī)范差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理有關事項的通知》旨在不斷完善、細化、規(guī)范差旅費管理，解決過去存在的差旅費轉(zhuǎn)嫁、超范圍超標準接待以及由此產(chǎn)生的“四風”問題。在差旅費管理過程中存在著虛報冒領差旅費、不按規(guī)定報銷差旅費、轉(zhuǎn)嫁差旅費、超范圍超標準接待等現(xiàn)象?！安盥觅M腐敗”問題具有隱蔽性、復雜性和長期性?！安盥觅M”預算不明細、決算透明度不高，在一定自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，部分無實質(zhì)內(nèi)容、無明確目的差旅活動混雜其間。部分財務工作人員“唯上是從”觀念根深蒂固，在財務報銷過程中，對所在單位主要領導干部的“差旅費”沒有按照相關管理規(guī)定進行嚴格把關，而是根據(jù)領導授意、指使辦理領導干部“差旅費”賬務，睜一只眼閉一只眼、不分公私一律報銷，甚至是做假賬掩蓋以規(guī)避財務檢查，導致會計信息失真。審計部門把“差旅費”審計重點放在出差行為事后審計，在一定程度上可以達到發(fā)現(xiàn)“差旅費腐敗”問題線索，督促預算單位規(guī)范“差旅費”管理，但是將審計重點放在事后審計，沒有將審計延伸到“差旅費”預算、執(zhí)行環(huán)節(jié)，導致事前預防、事中控制作用打折扣。在紀檢監(jiān)督方面，紀檢監(jiān)察干部激勵機制、提拔任用機制還不健全，導致部分紀檢干部被動應付工作，缺少主動監(jiān)督“差旅費腐敗”問題的動力。

陳以勇：差旅費曾經(jīng)是飽受詬病的“唐僧肉”、“萬能費”，過去滿大街轉(zhuǎn)悠且低聲詢問“要發(fā)票嗎”的“倒爺”、“黃牛黨”，十有八九是沖著因公出差的人士而來。“蒼蠅不叮無縫的蛋”，那樣一段時期在差旅費管理上的亂象可想而知。隨著黨的十八大以來重拳出擊反腐，涉及差旅費管理的制度籠子越扎越緊，像過去那種虛報冒領甚至明目張膽的行為空間受到了極度擠壓，差旅費管理總體上已經(jīng)趨于嚴格規(guī)范。但“行百里者半九十”，加強差旅費管理的措施并非已經(jīng)大功告成、萬事大吉，在嚴打高壓態(tài)勢下一些隱形變異、花樣翻新的問題仍然值得警惕，有些工作需要以窮追猛打的精神延伸聚焦、持續(xù)推進。

一是福利型出差。隨著差旅費的管理與控制越來越嚴，公職人員因公出差的機會越來越少，在這種情況下，一種福利型、照顧型、均衡型的出差模式應運而生。有時有了一次難得的出差機會，單位領導會把它當做一種福利待遇甚至是安撫或獎勵手段，而并非是把工作需要、職責吻合、內(nèi)容對路擺在第一位，“風水輪流轉(zhuǎn)”、“撒好芝麻鹽”成了解決“粥少僧多”問題、平衡本單位人員出差機會的重要手段。讓誰去出差、此人該不該出差，這是目前差旅費審核與管理中尚未解決的一個盲點。

二是互邀型出差。機關單位并非是生活在真空之中，相互之間往往需要搭建一些有利于融洽感情、密切關系的平臺或渠道，但那種觥籌交錯、推杯換盞的路數(shù)基本被堵死了，轉(zhuǎn)入地下吃喝應酬的風險系數(shù)同樣極高，于是有的單位把目光轉(zhuǎn)向了邀請相關單位參加我方出差活動上。調(diào)研、培訓、考察時彼此一路同行、無話不談、其樂融融，這成了一種全新的攻關模式，尤其是一些掌握人、財、物等重要資源配置“生殺大權(quán)”的權(quán)力部門，受他人之邀參加出差的機會明顯增多。面對這種你來我往、投桃報李的互邀型出差，一些弱勢無權(quán)的“清水衙門”則是“門前冷落車馬稀”，處在一種出差沒機會、顧影加自憐的狀態(tài)。所以，在差旅費審核與管理中，應當嚴控嚴限邀請非本單位或非本系統(tǒng)人員參加出差活動的現(xiàn)象。

三是搭車型出差。隨著機票、車票、船票等電子化和實名制的迅速普及，公職人員讓親友冒名頂替參加因公出差以借機游山玩水的路子已經(jīng)被堵死了，但在此過程中又出現(xiàn)了一種自費追隨家人因公出差的“神秘伴侶”現(xiàn)象，有的就自費住在同一家酒店或者是在附近“安營扎寨”，等候家人在出差活動中簽個到、點個卯，然后就“逃課溜號”、攜手結(jié)伴、觀景逛街去了。這種現(xiàn)象提示我們，差旅費管理也是“道高一尺、魔高一丈”，在實際報銷環(huán)節(jié)需要把出差人員在出差活動中的行蹤軌跡及表現(xiàn)掛起鉤來。

金珧漢：目前，差旅費違規(guī)違紀主要的行為手段有：一是虛報，指以申報不存在的公務行為、項目等報銷差旅費；二是冒領，指以假冒他人名義申報公務行為報銷差旅費；三是以少報多，指以真實公務行為作掩護，通過多申報執(zhí)行公務人數(shù)、地點、時間、項目等報銷差旅費；四是以此報彼，指依托一種項目串報其他項目等報銷差旅費；五是超標準、超范圍乘坐交通工具；六是未按規(guī)定渠道購買公務機票，這目前在省以下的黨政機關比較普遍。

具有的特征：一是涉及面廣，在基層黨政機關不同程度的存在。二是協(xié)同性強。一些違規(guī)違紀行為，由出差審批、公務執(zhí)行、報銷審核、審批、報賬等各個崗位人員協(xié)同實施。三是聯(lián)動性高。某種程度上，差旅費違規(guī)違紀都與其他“四風”問題相關聯(lián)。四是反復性大。差旅費違規(guī)違紀行為經(jīng)常反復發(fā)生，較為頑固。五是危害性大。差旅費違規(guī)違紀行為對一個人的廉潔修養(yǎng)養(yǎng)成以及一個單位的政治生態(tài)都會產(chǎn)生潛移默化的影響。六是治理難度大?；谏鲜鎏卣鳎盥觅M違規(guī)違紀行為根治起來難度大。

主持人：《通知》對于貫徹落實中央八項規(guī)定、整治“四風”問題具有怎樣的意義？《通知》要求接待單位要按規(guī)定收取費用，不得拒收，并對收交標準、財務管理方式等作了具體規(guī)定，這將起到怎樣的作用？

曹堂哲：法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行，貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關鍵在真抓，靠的是嚴管。《通知》是將中央八項規(guī)定精神和厲行節(jié)約反對浪費要求進一步具體化、制度化、規(guī)范化，增強針對性、操作性、可行性的務實舉措?！锻ㄖ返囊饬x在于針對近年來差旅費管理中查處的違法違紀問題，尤其是差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交方面存在的問題，通過細化的制度措施，堵住了制度中可能存在的漏洞，用制度管人，避免一些機會主義和僥幸行為的發(fā)生。

趙本學：黨的十八大后，隨著“三公經(jīng)費”管控制度落定，公款接待、公車管理進一步規(guī)范，行政成本得到有效控制。在貫徹落實中央八項規(guī)定、整治“四風”問題越來越嚴、越來越細、越來越具體的大環(huán)境下，《通知》的實施標志著支付餐費、車費從可支付可不支付的軟性要求強化為一定要支付的硬性規(guī)定，從制度上為支付“差旅費”戴上“緊箍咒”。一是進一步規(guī)范公務接待。《通知》為出差人員繳納、輔助單位收取伙食費、市內(nèi)交通費提供了依據(jù)。接待單位協(xié)助安排用餐、協(xié)助提供交通工具有了具體收費依據(jù)、收費標準，化解了過去部分輔助單位不敢收、不愿收的難題。二是遏制鋪張浪費。《通知》從制度、經(jīng)濟上規(guī)范接待行為，用餐檔次、陪同人數(shù)以及公車使用受到經(jīng)濟限制，有助于遏制公款接待鋪張浪費，從細處、實處堵住公款吃喝，從根本上遏制了公款接待的潛規(guī)則。同時，接待經(jīng)費逐年壓縮，報銷管控越來越嚴格，招待費明顯下降，從管理角度上，減輕了接待單位負擔尤其是基層單位的負擔。三是提高工作效率。《通知》賦予出差人員一定的靈活性，在伙食費和市內(nèi)交通費總額包干的前提下，出差人員可以根據(jù)實際情況靈活使用經(jīng)費，從而提高工作效率。

陳以勇：《通知》是對《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》《中央和國家機關差旅費管理辦法》等規(guī)章制度的延伸和細化，再一次釋放出了在貫徹落實中央八項規(guī)定精神上越來越緊、越來越嚴、越來越實的強烈信號。

一是具有“上”與“下”兩頭促的作用。習近平總書記赴廣東考察時吃自助餐，赴河南蘭考調(diào)研指導時吃大盆燴面，在河北阜平住16平方米的房間，在四川蘆山地震災區(qū)住臨時板房……他每到一地考察調(diào)研，都留下了帶頭交納伙食費的收據(jù)和佳話，這個舉動對于貫徹落實中央八項規(guī)定精神、持續(xù)整治“四風”問題具有重要的示范作進作用。這次由中央三部門聯(lián)合印發(fā)的《通知》，要求中央單位出差人員嚴格按規(guī)定交納差旅伙食費和交通費，正是中央和國家機關牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的重要舉措，必須在深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想上作表率、在始終同黨中央保持高度一致上作表率、在堅決貫徹落實黨中央各項決策部署上作表率，從而建設讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關的具體體現(xiàn)，必然對全國各地在差旅費管理等方面厲行節(jié)約、反對浪費產(chǎn)生重要的示范帶動作用。在以上率下的前提和背景之下，《通知》還明確要求各地要結(jié)合本地區(qū)實際，制定本地區(qū)出差人員差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理規(guī)定，這必然使各地在管好用好差旅費等方面產(chǎn)生巨大的壓力和動力，進而形成全國“一盤棋”抓節(jié)約、反浪費的合力。

二是具有“大”與“小”兩手抓的作用?！扒Ю镏蹋瑵⒂谙佈ā?，“天下大事必作于細”，隨著以 “打虎”“拍蠅”“獵狐”為主要標志的反腐敗斗爭不斷向縱深推進，巨貪大案頻發(fā)的問題已經(jīng)得到了有力遏制，處理發(fā)生在群眾身邊的“微腐敗”、管住類似差旅費的 “微權(quán)力”，顯得更加迫在眉睫。這次由中央三部門聯(lián)合印發(fā)的《通知》，彰顯了我們黨在正風肅紀方面 “抓大不放小”、“管住大多數(shù)”的決心和態(tài)度，也是實現(xiàn)治理水平和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

三是具有“交”與“收”兩頭嚴的作用。中央三部門聯(lián)合印發(fā)的《通知》，雖然只有簡明扼要的七條規(guī)定，但滿滿的全是“硬招”、“干貨”，其成功之處就在于把出差人員怎么交費、接待單位怎么收費都說得清清楚楚、明明白白，而不是一些籠而統(tǒng)之、大而化之的原則性要求。我在與財政部等中央單位工作人員接觸過程中，感到他們在有了這個《通知》之后再下來調(diào)研，變得特別輕松，有的同志直言不諱地說：“向接待單位交納伙食費和交通費本來就是理所應當?shù)氖聝海^去因為標準不明確導致大家不知道應該交多少，現(xiàn)在這些問題都迎刃而解了?！弊鳛榻哟龁挝坏呢撠熗疽舱J為：“現(xiàn)在咱們接待上級單位來人，收費、開票、入賬都按規(guī)定辦，隨便走到哪個單位都是這么處理，就不存在不好意思向上級來人收取費用的問題了?！?/p>

金珧漢：意義主要體現(xiàn)在：一是進一步表明了制度落實抓執(zhí)行的鮮明導向?！锻ㄖ分猩婕暗膬?nèi)容在現(xiàn)有制度就有規(guī)定，但一直在實際工作中沒有得到很好執(zhí)行，《通知》傳遞了鮮明的制度落實抓執(zhí)行的導向。二是形成了制度落實的完整鏈條?！锻ㄖ穼ΜF(xiàn)有制度的原則性規(guī)定從接待單位、接待對象兩個主體以及收、交兩個方面進行細化完善，增強了約束力和可操作性，在執(zhí)行上形成了完整鏈條。三是進一步健全了貫徹落實中央八項規(guī)定、整治“四風”問題的基礎性保障機制。差旅費違規(guī)違紀一般都與其他“四風”問題相關聯(lián)，加強差旅費管理具有基礎性作用，勢必會對貫徹落實中央八項規(guī)定、整治“四風”問題起到更加積極的作用。四是進一步體現(xiàn)了狠抓問題整治的恒心和韌勁。差旅費違規(guī)違紀在一般人看來“小”而“輕”，但其危害性不可小覷，《通知》進一步體現(xiàn)了中央對“四風”問題緊咬不放、緊盯不松的嚴格要求，表明問題整治永遠在路上，只有不斷使約束更緊、工作更實，才能打贏作風建設的攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。

作用主要體現(xiàn)在：一是督促落實。《通知》中涉及的內(nèi)容在現(xiàn)有制度就有規(guī)定，但一直在實際工作中沒有得到很好執(zhí)行，《通知》的印發(fā)有利于原則性規(guī)定進一步得到貫徹落實。二是促進規(guī)范?！锻ㄖ愤M一步細化差旅伙食費、市內(nèi)交通費收交的具體規(guī)定，有利于規(guī)范這兩項費用的收、交行為。三是增強約束?！锻ㄖ愤M一步強化了差旅費報銷中涉及相關主體的責任，進一步增強了約束力。四是鞏固成效。加強差旅費管理具有基礎性作用，《通知》將有利于鞏固拓展落實中央八項規(guī)定精神成果，繼續(xù)整治“四風”問題。

主持人：現(xiàn)階段我國出臺的對于差旅費的使用及管理的約束舉措和相關制度有哪些？制度成效如何？

曹堂哲：2013年以來，財政部先后印發(fā)了系列管理制度和措施，比如2013年印發(fā)了《中央和國家機關差旅費管理辦法》（財行 〔2013〕 531 號），隨后為了便于操作，又印發(fā)了《中央和國家機關差旅費管理辦法有關問題的解答》；2015年印發(fā)了《關于調(diào)整中央和國家機關住宿費標準等有關問題的通知》（財性〔2015〕497 號）的通知；2016 年印發(fā)了《中央和國家機關工作人員赴地方差旅住宿費標準明細表》的通知 （財行〔2016〕71號）等。上述制度對于遏制轉(zhuǎn)嫁差旅費用、超范圍超標準接待以及由此產(chǎn)生的“四風”問題起到了積極的作用，但差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交還存在一些需要解決的問題。

趙本學：1994年實施分稅制后財政實行“分灶吃飯”，中國政府通過稅收等形式積累了巨大的財富，由于缺乏有效的制度約束和剛性監(jiān)督，導致巨額財政資金使用的效益低下，預算超收、超支、私設“小金庫”等現(xiàn)象普遍發(fā)生，違規(guī)報銷“差旅費”泛濫。黨的十八大后，中國共產(chǎn)黨以刮骨療毒和壯士斷腕的決心與勇氣來懲治腐敗，大力反對“四風”，嚴格執(zhí)行“八項規(guī)定”，整治“差旅費腐敗”問題。黨中央先后出臺《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《關于黨政機關厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》《中央和國家機關差旅費管理辦法》和《關于進一步規(guī)范省部級以下國家工作人員因公臨時出國的意見》等文件，從制度上進一步規(guī)范公務接待行為，同時啟動車改（配置給領導干部的公車被取消，改為根據(jù)領導干部職級每月發(fā)放相應車補），及時、集中公開年度“三公經(jīng)費”預決算，開展了三嚴三實活動、巡視等。從“八項規(guī)定”到“糾四風”，中央加大對“差旅費腐敗”問題的懲治力度，“差旅費腐敗”問題得到有效遏制，“差旅費”管理工作進一步規(guī)范。在公款接待方面，從制度方面規(guī)定公務接待條件、標準、陪餐人員人數(shù)，提倡“吃工作餐”，減少餐桌上的浪費。在公車使用方面，實行雙休日、節(jié)假日公車集中封存制，將車改后的公車車身統(tǒng)一噴涂“公務用車”字樣，公車出行被嚴格限定于公務活動。同時嚴格執(zhí)行公車每日歸庫制、定點維修制，公車運行維護費用進一步降低。

中央制度名 稱《中央和國家機關差旅費管理辦法》《中央和國家機關差旅費管理辦法有關問題的解答》《關于調(diào)整中央和國家機關差旅費標準等有關問題的通知》文 號財行［2013］531 號制定時間2013年制定時間2014年財行［2014］90 號2014年文 號京財黨政群［2014］176號京財黨政群［2014］2630號2014年財行［2015］497 號2015年 京財黨政群［2015］2317號2015年《中央和國家機關工作人員赴地方差旅住宿費標準明細表》財行［2016］71 號2016年 京財黨政群［2016］825號2016年《關于規(guī)范差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理有關事項的通知》財辦行［2019］104號2019年北京市制度名 稱《北京市黨政機關差旅費管理辦法》《北京市黨政機關差旅費管理辦法有關問題的解答》《北京市財政局關于調(diào)整北京市黨政機關差旅住宿費標準等有關問題的通知》《北京市財政局轉(zhuǎn)發(fā)財政部＜中央和國家機關工作人員赴地方差旅住宿費標準明細表＞的通知》《北京市關于規(guī)范差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理有關事項的通知》待 定 即將印發(fā)

陳以勇：多年來，圍繞把差旅費的使用及管理關進“制度的籠子”，從中央到地方一直在持續(xù)不懈地努力，一些舉措和制度也很有成效。我將中央和北京市這兩個層面出臺的制度規(guī)定做了個列表，這樣看起來更能夠一目了然。（見上頁圖表）

從上述制度規(guī)定具體實施的實際效果來看，至少有三個方面可圈可點：

一是表明政府過緊日子不是一句口號。從最近北京市200個市級部門“曬”出2018年決算的情況來看，包括差旅費在內(nèi)的“三公”經(jīng)費，2018年繼續(xù)保持“只減不增”的趨勢。2018年度市級“三公”經(jīng)費財政撥款決算支出5.23億元，比預算減少2.86億元，下降35.3%。與2017年決算相比，減少1.4億元，下降21.2%。其中，因公出國（境）費用1.05億元，比預算下降31.2%；公務接待費0.14億元，比預算下降62%。2019年，北京市還宣布在年初已壓減5%基本支出的基礎上，確保2019年壓減一般性支出的比例不低于10%，確保差旅費等“三公”經(jīng)費只減不增。

二是表明財政支出提升透明度不是一句空話。2018年6月，北京市財政局完成了人大預算監(jiān)督系統(tǒng)的上線運行，使人大代表們通過全口徑、全過程、全方位的監(jiān)督，對包括差旅費在內(nèi)的各項支出“看得更全、看得更清、看得更快、用得更好”。與此同時，北京市還實現(xiàn)了除法定涉密信息外，所有使用財政資金的部門全部公開本部門預決算，使得每個部門在差旅費等方面的支出多少、增減情況等都“曬”到了陽光下，讓老百姓把政府的這個賬本看得明明白白。

三是表明“從嚴管官”和“從緊管財”不是一時應景。2019年8月，北京市召開“以案為鑒、以案促改”警示教育大會，集中通報并深刻剖析了一批違法違紀案例，其中有多名領導干部因為違反中央和本市差旅費管理規(guī)定受到公開曝光和嚴肅處理，在社會各界再次產(chǎn)生強烈震動。與此同時，北京市從全方位、全過程、全覆蓋、全成本、多主體五個維度全面構(gòu)建預算績效管理體系，把差旅費等支出作為成本控制與績效管理的重要內(nèi)容，在差旅費管理上開啟了講成本、控流程、看效果的新模式。

金珧漢：廣義上講，現(xiàn)階段我國出臺的對于差旅費的使用及管理的約束舉措和相關制度主要有五類：第一是基本規(guī)范類，是指對差旅費管理進行總體指導、基本規(guī)范，主要有中央八項規(guī)定、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等。第二是直接規(guī)范類，是指對差旅費管理基本規(guī)范進行細化、具體規(guī)范，主要有《中央和國家機關差旅費管理辦法》《關于規(guī)范差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理有關事項的通知》等。第三是交叉規(guī)范類，是指對差旅費管理與公務接待、會議、培訓管理等相關聯(lián)的行為進行統(tǒng)籌、一致、協(xié)調(diào)、交叉規(guī)范，主要有《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》《中央和國家機關會議費管理辦法》《中央和國家機關培訓費管理辦法》等。第四是財政財務類，是指對差旅費管理涉及的預算、內(nèi)部控制、財務管理、會計核算等進行規(guī)范，主要有《預算法》《會計法》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》等。第五是問責處罰類，指對差旅費違規(guī)違紀行為進行認定、處罰，以及對履行主體責任、監(jiān)督責任、領導責任不力等進行問責的制度規(guī)范，主要有《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《財政違法行為處罰處分條例》等。

隨著差旅費管理制度的修訂完善，形成了完整的制度體系，細化了管理措施，整治了存在的突出問題，強化了監(jiān)督問責，管理得到了明顯加強，在適應工作需要、保障公務執(zhí)行，推進依法行政、規(guī)范財政資金管理以及促進厲行勤儉節(jié)約、遏制鋪張浪費等方面發(fā)揮了積極作用。

“制度的生命在于落實”

主持人：《通知》中的有關規(guī)定，在執(zhí)行中可能遇到哪些具體問題或難點？如何有效解決從而更好地貫徹落實相關規(guī)定？

曹堂哲：一是思想認識和行為習慣問題。需要改變“人情面子”慣性思維和行為習慣，接待單位和被接待者都要提高政治站位，高度重視，認真貫徹，按照新的規(guī)范執(zhí)行通知的要求。二是交納的標準問題。各接待單位應按照中央八項規(guī)定精神和黨政機關公務接待管理有關規(guī)定，合理制定收費標準，依規(guī)收取費用。三是交納的管理問題。包括各地出差人員差旅伙食費和市內(nèi)交通費收交管理的方式、程序、監(jiān)督等方面的具體辦法和細則。四是技術上的便利性問題。如何利用信息化等手段，簡化手續(xù)，提高交納和報銷效率問題。

趙本學：差旅費涉及公共財政資金支出，黨中央、國務院在建國后就高度重視差旅費管理工作，于1958年就出臺了《關于國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位工作人員差旅費開支的幾項現(xiàn)定》，從制度上規(guī)范差旅費。改革開放后，先后于1980年、1985年、1988年、1992年、1996年、2006年和2013年修訂并完善機關、企業(yè)、事業(yè)單位工作人員差旅費開支的制度。治理“差旅費違規(guī)”問題應當與時俱進，疏堵結(jié)合，建議對各級國家機關、企事業(yè)單位等工作人員差旅費開支實行差旅費總額包干制，即由單位財務部門對出差人員的出差住宿費、伙食補助費和市內(nèi)交通費在規(guī)定的限額標準內(nèi)一次性核發(fā)并提前將差旅費支付給出差人員。差旅費按出差人員職務級別、出差實際天數(shù)包干使用，不再憑據(jù)報銷出差住宿費、伙食補助費和市內(nèi)交通費，實際發(fā)生差旅費超過規(guī)定的限額標準部分自理，不予報銷，但對城市間交通費憑票報銷。實施差旅費總額包干，有助于進一步降低行政成本，節(jié)約資源，減少人力資源損耗。

陳以勇：中央三部門的《通知》對相關問題的規(guī)定雖然已經(jīng)非常明確，但它畢竟還是寫在紙面上，在實際執(zhí)行中仍然需要注意解決這么幾個有可能發(fā)生的問題：

一是有可能“忘”。一般來講，到了接待單位按部就班地照計劃開展工作，由于事先進行了必要的溝通協(xié)商，按規(guī)定交納伙食費或交通費應該問題不大。但有時計劃趕不上變化，遇到臨時起意改變了行程，或是賓主相談甚歡、工作非常投入至其“拖了堂”，有時就容易將交費的事情忘到了腦后。這種非主觀故意的行為，由賓主的哪一方來負責提醒和落實，需要從制度設計上進一步加以明確和細化。

二是有可能“拒”。由于上級來人需要交納的伙食費或交通費額度并不高，在這項制度執(zhí)行初期，估計仍會有下級單位抹不開情面，客套一番不愿收費的情況。遇到這種情況，未交費或未收費的當事人應當被認定為是何種性質(zhì)的問題、會有什么樣的責任、受到什么樣的處理，這個也有必要在相關規(guī)定中加以明確。

三是有可能“煩”?？陀^地講，到了一個接待單位交納一次伙食費或交通費，一般也就是十幾元或二十幾元錢的事，但要履行收費、開票、入賬等一系列工作環(huán)節(jié)，過程比較繁瑣。像北京市幾十家已經(jīng)遷入副中心的市級部門，所有的后勤保障都由市政府機關事務管理局統(tǒng)管，上級來人用一次餐，從打申請報告、交錢買飯票，再到開出票據(jù)、登記入賬，得去不同的地點跑上好幾趟，可以說為此投入的成本確實偏高，容易讓人產(chǎn)生多此一舉、得不償失、不勝其煩的感覺。只有對交費所涉及的環(huán)節(jié)作一些必要的、合理的簡化，才有利于這項制度能夠長期堅持下去。

金珧漢：《通知》中的有關規(guī)定在執(zhí)行中可能遇到的具體問題有：一是宣傳不足形成的政策知曉度不高?！锻ㄖ芬?guī)定最終要靠具體執(zhí)行公務的人員去落實，但實踐中相當一部分單位將《通知》只批轉(zhuǎn)到財務會計部門，并沒有傳達到全體人員，造成政策宣傳覆蓋率不廣、知曉度不高的情況，影響制度執(zhí)行。二是不良習慣形成的制度落實意識不強。受長期以來已經(jīng)形成的不良習慣影響，《通知》規(guī)定的落實意識不強，相當時期內(nèi)一部分出差人員主動交、接待單位主動收尚很難實現(xiàn)。三是理解偏差形成的落實走樣。由于各個層級、各個人員對政策理解不一樣，個別時候形成偏差，有可能使規(guī)定落實要么片面化、絕對化，要么形式化、簡單化。四是銜接不夠形成的落實不到位。由于各個層級之間標準銜接配套不夠，特別是省以下出于種種顧慮合理制定收費標準的積極性不高、難度大，在實際工作中很容易造成交、收的隨意性，甚至出現(xiàn)高標準接待、低標準交費的情況。五是監(jiān)督不足形成的落實不力。差旅費管理涉及到各個層級每一名公務人員，特別是涉及到下級監(jiān)督上級的情況，有可能存在監(jiān)督弱化、軟化的情況，造成規(guī)定落實不力。

有效解決上述可能存在的問題，從而更好地貫徹落實相關規(guī)定，應做好以下工作：一是加強宣傳。擴大規(guī)定宣傳覆蓋面，使各個層級的每一名公務人員熟悉通知內(nèi)容和具體要求，提高政策知曉度，為落實奠定基礎。二是提高認識。在加強宣傳的基礎上，使各個層級的每一名公務人員進一步提高思想認識，及時改變不良工作習慣，主動執(zhí)行規(guī)定、交納費用。三是細化操作。在具體內(nèi)容和操作方式上，要求省、市、縣、鄉(xiāng)抓緊制定細則，并加強培訓、及時解讀，力爭各個層級間銜接一致、同步規(guī)范。四是公開標準。比照住宿費標準公開透明的做法，督促各個層級按照中央八項規(guī)定精神和黨政機關公務接待管理有關規(guī)定，合理制定收費標準并予以公開，通過接受監(jiān)督，倒逼依規(guī)收取費用。五是形成震懾。動員千遍，不如問責一次。在落實全過程，要強化監(jiān)督，特別是外部監(jiān)督，提升監(jiān)督層級，形成抓典型、嚴問責、強約束、促落實的效果。

主持人：按照現(xiàn)行規(guī)定，財政部負責制定中央級差旅費管理規(guī)定，各省結(jié)合實際，制定本地區(qū)差旅費管理規(guī)定，但不得突破中央和國家機關差旅費管理的基本原則和政策措施?！锻ㄖ烦雠_后，已有若干省緊隨其后制定了適合本省的有關制度，如山東省、安徽省、廣東省。合理的差旅費標準能遏制鋪張浪費、提高財政資金績效，差旅伙食費和市內(nèi)交通費的標準制定過高或過低各會帶來怎樣的后果？標準制定的原則和依據(jù)應是什么？

曹堂哲：差旅費和市內(nèi)交通費標準制定過高會形成財政資金的浪費，產(chǎn)生鼓勵出差的行為；差旅費標準制定過低則不符合客觀實際，挫傷公務人員的積極性。差旅伙食費和市內(nèi)交通費標準的制定應該本著厲行節(jié)約反對浪費的原則，根據(jù)各地的實際物價水平、消費水平、支出定額的進行測算，動態(tài)調(diào)整。

陳以勇：關于差旅伙食費和市內(nèi)交通費的標準，目前各地主要是參照執(zhí)行《中央和國家機關差旅費管理辦法》，后期又對差旅住宿費等標準作了適當調(diào)整?？傮w上，應當進一步研究和把握這樣兩條原則：

一是考慮差別，適當浮動。對于差旅費，用一個標準走遍天下是行不通的，需要我們?nèi)タ紤]差別，既有不同地區(qū)之間天然、客觀的差別，也有物價漲幅、消費水平、社會平均工資等因素。只有把這些不同的因素充分考慮進去，綜合比較權(quán)衡，及時調(diào)整浮動，才能確保取得一個最大公約數(shù)，使差旅伙食費和市內(nèi)交通費的標準成為一個比較科學合理的標準。

二是經(jīng)費包干，節(jié)約歸己。從《通知》所作的規(guī)定看，出差人員在出差期間按規(guī)定領取伙食補助費和市內(nèi)交通費，這就意味著其標準是經(jīng)過實踐檢驗能夠得到各方普遍認可的，這種領取方式已經(jīng)形成了事實上的經(jīng)費定額包干制。這方面的步子可以邁得更大一些，建立在標準合理基礎之上的經(jīng)費定額包干制，加快推廣到涉及差旅的其他各項費用上去。出差人員在外出公干期間，心甘情愿吃得差一些、住得差一些，相應節(jié)約下來的費用可以歸到個人囊中，而超出標準的費用也完全由個人自行負擔。這樣的制度設計，有利于從源頭上解決盡管各級都投入很大精力，但對區(qū)區(qū)一個差旅費仍然把控不住、管控不好的問題。

金珧漢：差旅伙食費和市內(nèi)交通費的標準制定過高的后果主要有三個方面：一是直接后果，最直接的體現(xiàn)就是增加單位支出，最終加重財政負擔。二是間接后果，主要是相應關聯(lián)引起提高會議費、公務接待費、培訓費標準，同時向社會傳遞不準確信息，有可能形成攀比，引發(fā)社會非議。三是隱性后果，主要是產(chǎn)生逆向效應，一部分人員覺得有利可圖，多出差可以增加收入，造成一些沒必要的出差，最終加重基層負擔。

差旅伙食費和市內(nèi)交通費的標準制定過低的后果主要有三個方面：一是功能失效。差旅伙食費和市內(nèi)交通費最終功能是保障執(zhí)行公務，過低的標準將使公務執(zhí)行得不到保障，失去設立這兩項費用的本來功能。二是逆向效應。一部分人員覺得多出差自身還得補貼自己的錢，造成一些應該出的差也不去，最終延誤公務的執(zhí)行。三是外溢效應。由于過低的標準使出差成本得不到補償，出差人員自身又不愿意補貼自己的錢，從而有可能促使其產(chǎn)生實施虛報冒領、轉(zhuǎn)嫁費用等違規(guī)違紀行為的動機。

標準制定應遵循的原則是：一是有利于公務執(zhí)行；二是堅持從嚴從簡，勤儉辦一切事業(yè)，既降低公務活動成本，又補償公務執(zhí)行成本；三是科學、規(guī)范、合理，公開透明，便于操作，有利于強化管理；四是與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，與經(jīng)濟發(fā)展水平、市場價格浮動、財力承受能力、地域特點相關聯(lián)，因時、因地制宜，適時動態(tài)調(diào)整，層級、地區(qū)之間相對平衡；五是統(tǒng)籌考慮關聯(lián)支出，統(tǒng)一測算，系統(tǒng)制定，銜接一致，形成合力。

標準制定的依據(jù)：一是執(zhí)行公務成本的合理需要；二是層級、地區(qū)之間執(zhí)行公務平均成本水平，不同地域執(zhí)行公務成本的差異性；三是經(jīng)濟發(fā)展水平；四是相關服務的市場價格水平；五是相關開支標準之間的銜接配套；六是地方財力承受能力和財政保障水平；七是避免引起過高、過低產(chǎn)生的不利后果。

主持人：從國內(nèi)外歷史經(jīng)驗來看，雖然差旅費違規(guī)問題普遍涉及的金額與其他腐敗案件無法相提并論，但“差旅費腐敗”問題除了增加財政的負擔，導致資源浪費，還會助長黨員干部的不良作風，敗壞黨內(nèi)風氣，其影響不容小覷。對于差旅費違規(guī)違紀的監(jiān)督問責機制和手段有哪些？如何與單位廉正建設相結(jié)合，提升打擊和防治“差旅費腐敗”的效果和力度？

曹堂哲：一是提高思想認識，提高政治站位。要將貫徹落實差旅費新規(guī)、不忘初心牢記使命緊密結(jié)合起來，與黨的建設緊密結(jié)合起來，增強自覺性和政治覺悟。二是嚴格財務報銷審核，對于不符合新要求的一律不準報銷。三是加強審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)督的力度，發(fā)現(xiàn)問題及時查處和通報。四是做好宣傳培訓和示范引領，提高收取和報銷的效率。

趙本學：隨著社會的發(fā)展和進步，民眾對黨和政府的期望及要求越來越高，部分領導干部利用手中掌握的特權(quán)引發(fā)“差旅費腐敗”問題，一經(jīng)曝光總能受到社會關注。差旅費作為公共財政資金的一個組成部分，監(jiān)督措施主要包括財務監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督等。財務監(jiān)督能夠從經(jīng)濟源頭上阻止“差旅費違規(guī)”問題。財務監(jiān)督作為限制性、強制性和規(guī)范性約束、監(jiān)督行為，通過過程監(jiān)督等監(jiān)督形式對“差旅費”財務的監(jiān)控、糾偏、反饋，及時發(fā)現(xiàn)、制止差旅費違規(guī)問題，維護“差旅費”預決算管理的嚴肅性和財經(jīng)紀律的權(quán)威性。審計監(jiān)督通過事后審計不僅有助于提高預算單位“差旅費”運行質(zhì)量，而且能夠糾正預算單位“差旅費”違規(guī)問題，增強“差旅費”政策落地的實效性。審計部門通過常規(guī)審計、專項審計、跟蹤審計和協(xié)同審計等方式，對預算單位“差旅費”的真實性、合規(guī)性等進行審計，糾正差旅費違規(guī)問題，督促預算單位規(guī)范“差旅費”。紀檢部門在整治規(guī)范“差旅費腐敗”問題過程中，通過制定相關制度、點名通報、開展專項檢查活動、明察暗訪、督辦等方式整治“差旅費腐敗”問題，形成“違規(guī)違紀問題—調(diào)查核實—問責”的責任監(jiān)督模式。紀檢部門通過對相關責任人進行問責、懲處等，促使領導干部規(guī)范差旅費管理，把黨中央國務院制定的差旅費政策落到實處。

提升打擊和防治 “差旅費腐敗”的效果和力度的關鍵之處就是要把“差旅費”切實關進制度的籠子里，協(xié)同監(jiān)督“差旅費”，使領導干部“不敢腐、不能腐、不想腐”。一是要突出頂層設計，整合監(jiān)督力量。根據(jù)“差旅費”產(chǎn)生的流程，進行頂層設計，整合人大、財政、審計和紀檢監(jiān)察等部門力量，將監(jiān)督合力貫穿于“差旅費”預算前、預算中和預算后，輪動發(fā)力，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，提高精準發(fā)現(xiàn)“差旅費”預決算中存在問題的能力，多方位推進。二是要協(xié)同監(jiān)督同向發(fā)力，結(jié)合人大、財政、審計、紀檢監(jiān)督特點，根據(jù)“差旅費”資金流分別設置人大、財政、審計、紀檢監(jiān)督預算編制、審批、執(zhí)行、決算環(huán)節(jié)的節(jié)點、要點和重點，進行協(xié)同監(jiān)督，輪動發(fā)力。三是嚴肅追責，對“差旅費違規(guī)”問題處理情況及時公開通報、點名道姓曝光并且常態(tài)化，形成強有力的警示震懾效應，喚醒責任意識、激發(fā)擔當精神，推動單位主要負責人切實把責任扛起來。把“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”落到實處，通過及時問責、主動追責等，讓領導干部算好經(jīng)濟賬、政治賬和名譽賬，從而規(guī)范公款出差行為。

陳以勇：從目前情況看，所謂“差旅費腐敗”發(fā)生的幾率正在大幅降低，但在有些方面仍然不可掉以輕心，一些已經(jīng)采取的制度和措施，也需要在實踐中不斷加以探索和完善。

一是加強人防。群眾是真正的英雄，也是真正的銅墻鐵壁。打擊和防治“差旅費腐敗”，需要充分發(fā)動群眾參與監(jiān)督。有的地方把節(jié)省下來的差旅費，與對群眾的獎勵或鼓勵等利益掛起鉤來，使得群眾感到誰要是胡花亂造差旅費，就是動了咱們自己的奶酪，結(jié)果形成了前所未有的監(jiān)督力度。這種相信和依靠群眾的做法，其效果有時超出了用行政機制、行政手段所進行的嚴防死守。

二是加強物防。要注重從事物的邏輯起點和源頭去尋找解決問題的答案，在差旅費管理上切實認清錢歸人用，但錢因事起，切實將監(jiān)督的關口進一步前移，切實弄清每一次需要申請安排出差的事由究竟是什么，其必要性和合理性究竟如何，從而使差旅費管理實現(xiàn)源頭性治理。

三是加強技防。目前，全國財政系統(tǒng)正在推廣使用“公務之家”APP，它的最大優(yōu)勢是僅用一部手機，就能對出差活動及經(jīng)費實現(xiàn)全流程、全方位管理，確有加以推廣使用的價值和必要。與此同時，我們需要注意這個APP在方便用戶、方便監(jiān)管的同時，事實上也形成了對機票、車票、船票等市場資源的壟斷，尤其是在打折票等優(yōu)惠酬賓活動層出不窮、市場競爭空前激烈的情況下，這個APP顯然存有牟取利益的空間，也難以避免人為設置市場壁壘、限制開放競爭的嫌疑，我們需要防止“差旅費腐敗”通過特定的鏈條向其他領域無聲轉(zhuǎn)移或悄然衍生。

金珧漢：差旅費違規(guī)違紀的監(jiān)督問責機制和手段突出這么幾個方面：一是提升監(jiān)督層級。在強化差旅費違規(guī)違紀內(nèi)部監(jiān)督的同時，因涉及下級監(jiān)督上級，更應注重提升監(jiān)督層級，強化監(jiān)督力度。二是強化外部約束。受群體、部門、行業(yè)等方面利益驅(qū)動的影響，極易造成內(nèi)部約束的虛化，在管理全程應加強外部約束。三是加強常態(tài)監(jiān)管。差旅費違規(guī)違紀監(jiān)督納入日常監(jiān)督的重要內(nèi)容，形成常態(tài)化、系統(tǒng)化、機制化安排，防止“運動式”監(jiān)管，監(jiān)督時緊時松。四是提升整體合力。統(tǒng)籌內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、上級監(jiān)督和下級監(jiān)督、監(jiān)督檢查和處理問責，特別是要 “有問題必查處、有查處必嚴問責”，形成震懾效果。

與單位廉政建設相結(jié)合，提升打擊和防治“差旅費腐敗”的效果和力度，除前面提到的一些舉措外，還應注重加強這么幾個方面：一是強化差旅費管理內(nèi)部控制。通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，進一步提高內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設。二是強化職業(yè)道德約束。針對差旅費管理工作特點，進一步完善公務人員職業(yè)道德規(guī)范，引導公務人員自覺遵紀守法、誠實守信、廉潔自律，不斷提高職業(yè)操守。三是加強誠信建設。將強化差旅費管理和有序推進公務人員誠信建設有機結(jié)合起來，逐步開展公務人員信用檔案建設，將差旅費違紀違規(guī)行為納入公務人員信用信息采集和應用范圍，穩(wěn)步推進公務人員信用狀況與其選聘任職、評選表彰等掛鉤，逐步建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制?！?/p>