●本刊記者 周 菲 通訊員 侯志虹

從2011年以重點支出項目績效評價作為突破口推進預(yù)算績效管理工作，到2019年出臺《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》對預(yù)算績效管理改革作出總體規(guī)劃，近年來山東省預(yù)算績效管理改革按照“先易后難、自上而下、先行試點、全面推開”的工作思路穩(wěn)步推進，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展局面。山東省預(yù)算績效管理工作有哪些亮點？積累了哪些好的經(jīng)驗？當(dāng)前預(yù)算績效管理工作面臨哪些困難？下一步如何安排？本期專訪欄目邀請山東省財政廳二級巡視員陳東輝為我們一一解讀。

構(gòu)建“1+2”的預(yù)算績效管理政策制度框架體系

記者：請您介紹一下山東省預(yù)算績效管理制度體系的建設(shè)情況？

陳東輝：山東省高度重視績效管理制度建設(shè)。從省級層面看，2013年以來先后出臺財政支出績效評價、項目支出績效目標管理、預(yù)算績效管理委托第三方機構(gòu)評價、績效信息公開、省級專項轉(zhuǎn)移支付績效目標管理、省直部門預(yù)算管理績效綜合評價等管理制度，明確了績效管理的目標、任務(wù)、要求和管理流程。今年年初，山東省委、省政府印發(fā)《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》（魯發(fā)〔2019〕2 號），與省政府辦公廳印發(fā)的《山東省省級部門單位預(yù)算績效管理辦法》《山東省對下轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算績效管理辦法》兩個配套辦法，構(gòu)建起了全面實施預(yù)算績效管理“1+2”的制度框架體系。近期，又制定出臺了事前績效評估、績效運行監(jiān)控管理等管理制度，后續(xù)還將根據(jù)改革推進情況，制定完善一系列制度辦法，推動形成“1+2+N”的制度體系。

從市縣層面看，各地也高度重視制度建設(shè)，濟南、威海等六市五縣均以黨委政府名義出臺了指導(dǎo)意見，為績效管理工作順利開展提供了制度保障。

記者：山東省今年出臺的《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》對于落實全面預(yù)算績效管理提出了怎樣的目標及要求？

陳東輝：《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》提出了省級用3年、市縣用5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的改革總目標，并要求從三個維度落實全面實施預(yù)算績效管理。全方位，即對政府預(yù)算、部門預(yù)算、政策和項目預(yù)算全面實施預(yù)算績效管理。將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理，推動提高收入質(zhì)量和財政資源配置效率，增強財政可持續(xù)性。將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，推動提高部門和單位整體績效水平。將政策和項目全面納入績效管理，實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機制，推動提高政策和項目實施效果。全過程，即將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建涵蓋事前、事中、事后的預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，包括開展事前績效評估、完善績效目標管理、加強績效運行監(jiān)控、建立績效自評機制、開展重點績效評價和結(jié)果應(yīng)用。全覆蓋，即將預(yù)算績效管理范圍覆蓋所有財政資金，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險金預(yù)算，并向政府投融資和資產(chǎn)管理延伸。

為確保上述任務(wù)目標按期完成，我們研究制定了《山東省省級全面實施預(yù)算績效管理三年行動方案（2019—2021 年）》（以下簡稱《方案》），將改革措施細化為14項工作任務(wù)，配套制定了工作任務(wù)清單，確保每項工作都能落實到具體責(zé)任部門和完成時限，《方案》已經(jīng)省政府常務(wù)會議研究審議，日前已由省財政廳、省委組織部、省委編辦、省審計廳等四部門聯(lián)合印發(fā)實施。

記者：《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》在預(yù)算績效管理的激勵約束方面有哪些創(chuàng)新？

陳東輝：《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》在強化績效激勵約束方面作出制度性安排，創(chuàng)新性地建立“一報告、兩納入、三掛鉤、強化審計監(jiān)督”的激勵約束機制，強化績效主體責(zé)任。一報告，即建立部門整體績效向政府和人大報告制度，倒逼績效責(zé)任落實；兩納入，即將部門整體績效評價結(jié)果納入對黨群機關(guān)、政府部門及事業(yè)單位績效考核范圍，將下級政府財政運行績效評價結(jié)果納入政府績效考核范圍，在賦予部門和資金使用單位更多管理自主權(quán)的同時，調(diào)動其履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性；三掛鉤，就是將部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財政運行績效及預(yù)算績效管理改革推進情況與轉(zhuǎn)移支付安排掛鉤，將項目績效與專項資金分配掛鉤，拓展績效結(jié)果運用的廣度與力度；強化審計監(jiān)督，將預(yù)算績效管理情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，充分發(fā)揮審計監(jiān)督權(quán)威作用。

關(guān)注重點環(huán)節(jié)，取得新的突破

記者：部門整體績效管理是全方位管理的重要方面，山東省在這方面有什么好的做法？

陳東輝：實施部門整體績效管理，是提高政府資源配置效率的重要舉措，也是壓實部門績效管理主體責(zé)任的有效手段，山東省確定了“分步推進、上下聯(lián)動”的工作思路，積極探索獨具山東特色的部門整體績效管理模式，力爭為全國改革貢獻山東力量。主要的做法是：一是三級聯(lián)動，試點先行。選取8個省級部門單位和6個市、8個縣，采取省、市、縣三級聯(lián)動方式開展部門整體績效管理試點，省財政廳制定印發(fā)《部門整體績效管理試點工作方案》，明確各環(huán)節(jié)工作任務(wù)和完成時限，對試點工作作出具體部署。二是堅持全過程閉環(huán)管理。按照閉環(huán)管理的要求，建立從指標體系構(gòu)建為起點的“六步走”全過程工作機制，涵蓋指標體系構(gòu)建、目標編報、部門自評、績效報告、財政評價、結(jié)果應(yīng)用6個環(huán)節(jié)，推動實現(xiàn)部門整體績效全過程管理。三是堅持壓實部門主體責(zé)任。發(fā)揮好財政部門組織、指導(dǎo)作用，堅持以部門職責(zé)為核心推進整體績效管理，績效指標體系構(gòu)建、目標編報、自評等環(huán)節(jié)由部門為主負責(zé)具體實施，同時通過建立績效報告制度、實施財政重點評價等方式，進一步壓實部門主體責(zé)任。

目前，試點部門績效指標體系已經(jīng)構(gòu)建完畢，各試點部門正結(jié)合2020年預(yù)算編制申報部門整體績效目標。按照省級預(yù)算績效管理總體規(guī)劃，明年實施整體績效管理的部門要達到1/3，2021年實現(xiàn)全覆蓋。

記者：在績效目標管理方面，山東省有哪些好的做法？

陳東輝：我們主要是從三個方面加強績效目標管理：

一是擴大績效目標編報范圍。省級自2015年起借助預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，將項目支出績效目標編報嵌入部門預(yù)算“兩上兩下”環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了績效目標管理與部門預(yù)算編制的融合，使預(yù)算績效由“軟約束”變?yōu)椤坝惨蟆薄?017年預(yù)算省級將包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算在內(nèi)的所有投資發(fā)展類項目全部納入績效目標管理范圍。2019年預(yù)算繼續(xù)擴大績效目標編報范圍，將所有財政撥款安排的業(yè)務(wù)類項目和投資發(fā)展類項目全部納入績效目標管理范圍，實現(xiàn)了項目支出績效目標管理全覆蓋。

二是提升績效目標編報質(zhì)量。省級連續(xù)四年整理匯編了《項目支出績效目標模板及樣表》，印發(fā)給各部門、各市縣作為參考，并采取集中會審、專家審核等方式對部分部門上報的重點項目績效目標進行審核，績效目標編報質(zhì)量逐步提升。

三是加強對績效目標的審核。省財政對各部門上報的績效目標，從填報是否完整、是否與單位職責(zé)任務(wù)緊密相關(guān)、是否與資金安排相匹配、是否合理可行等方面進行全面審核后，下達各部門。同時將績效目標的編制情況應(yīng)用于廳機關(guān)預(yù)算管理績效評價和省直部門預(yù)算管理績效綜合評價，督促各部門提高績效目標及時性和編報質(zhì)量。

記者：山東省在項目支出績效評價方面取得了哪些突破？

陳東輝：在項目支出績效評價方面，我們?nèi)〉昧艘恍┩黄疲饕w現(xiàn)在：

第一，構(gòu)建多元化的評價工作機制。努力構(gòu)建在資金使用單位自評基礎(chǔ)上，主管部門重點評價與財政部門重點評價相互補充、各有側(cè)重的評價工作機制。推動資金使用單位自評全覆蓋，要求部門預(yù)算中所有編報績效目標的省本級支出項目，由各部門對照事先設(shè)定的績效目標進行績效自評。注重壓實部門重點評價主體責(zé)任，要求各部門根據(jù)管理需要，組織實施部門重點項目績效評價，并將部門重點評價工作開展情況納入省直部門預(yù)算管理績效綜合評價。

第二，擴大財政重點項目評價規(guī)模。財政重點評價規(guī)模逐年擴大。2019年省級財政重點績效評價項目達到44個，預(yù)算資金規(guī)模613.45億元，比上年增加212.28億元，增長52.19%。同時，選擇了大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、新舊動能轉(zhuǎn)換“十強”產(chǎn)業(yè)集群、財政資金支持設(shè)立保險政策3個財政支出政策，開展政策績效評價。

第三，強化第三方績效評價質(zhì)量控制。研究擬訂了《第三方評價工作規(guī)程》，對評價方案制定、現(xiàn)場評價與非現(xiàn)場評價范圍、評價報告格式和內(nèi)容等方面進行規(guī)范，使第三方評價有規(guī)可依。并通過制定指標體系框架、設(shè)置重點控制指標、強化評價質(zhì)量過程跟蹤、開展第三方評價質(zhì)量考評等提升第三方績效評價水平。

第四，探索績效評價新模式。今年山東省結(jié)合機構(gòu)改革，成立了省預(yù)算績效管理評價中心，具體承擔(dān)評價工作。實踐中我們打破單純委托第三方機構(gòu)的方式，積極探索一些新的模式：一是中心+行業(yè)專家評價，開展重大和涉密重點項目績效評價；二是上下聯(lián)動評價，省級財政和市縣財政聯(lián)合開展轉(zhuǎn)移支付項目評價，起到了提高工作效率和推動市縣工作開展的雙重效果；三是中心+第三方機構(gòu)評價，由評價中心人員任組長負責(zé)抓總協(xié)調(diào)，第三方機構(gòu)負責(zé)專業(yè)技術(shù)投入，形成了優(yōu)勢互補。

第五，構(gòu)建行業(yè)性項目支出績效指標體系框架?？冃е笜梭w系建設(shè)是績效管理的重點和難點，為突破這道難關(guān)，我們于2016年在省衛(wèi)生計生和省水利部門開展了績效指標體系建設(shè)試點，目前已經(jīng)完成14個部門的項目支出績效指標體系框架。今年，我們正在制定省級績效指標體系建設(shè)實施方案，力爭到明年省級專項資金管理部門基本完成本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標體系構(gòu)建工作。

記者：預(yù)算績效管理涉及不同區(qū)域、部門以及財政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)處室，山東省如何調(diào)動各方積極性，確保落實績效管理責(zé)任？

陳東輝：為落實績效管理責(zé)任，調(diào)動各方面推進預(yù)算績效管理改革的積極性，我們積極構(gòu)建區(qū)域、部門、財政內(nèi)部“三位一體”的預(yù)算績效管理綜合評價體系。

在縱向上，組織開展市縣財政預(yù)算績效管理工作綜合評價。自2014年起對全省16個市（不含青島）、37個縣開展財政績效管理工作綜合評價，并結(jié)合新要求不斷調(diào)整完善評價辦法，調(diào)動了各市加強預(yù)算績效管理的積極性，促進了績效管理水平的提高。

在橫向上，建立省直部門預(yù)算管理績效綜合評價機制。以省政府辦公廳名義出臺了《山東省省直部門預(yù)算管理績效綜合評價實施方案（試行）》，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算公開、財政監(jiān)督檢查等方面有針對性地設(shè)置了評價指標和評分標準，按照客觀量化、尺度統(tǒng)一、突出重點的原則，對省直各部門預(yù)算管理績效進行綜合評價，評價結(jié)果作為省直機關(guān)績效考核的重要參考依據(jù)，并與干部績效獎勵直接掛鉤，有效建立了預(yù)算績效管理壓力傳導(dǎo)機制，對進一步強化部門責(zé)任意識和績效觀念，提升省直部門預(yù)算管理水平起到積極促進作用。

在內(nèi)部，組織開展省財政廳內(nèi)部主要業(yè)務(wù)處室預(yù)算管理績效綜合評價，連續(xù)5年從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效管理、部門決算、管理創(chuàng)新、審計及財政監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題等6個方面，對廳內(nèi)主要業(yè)務(wù)處室的預(yù)算管理績效進行考評和通報，在廳內(nèi)樹立了對標先進，比學(xué)趕超的良好氛圍，績效管理意識逐步深入人心，促進了財政管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平的提高。

記者：近年來，山東省在績效信息公開方面做了哪些工作？與以前相比，今年在信息公開方面有哪些新的突破？

陳東輝：近年來，山東省財政廳把績效信息公開作為強化預(yù)算部門和單位績效意識的突破口，著力建機制、打基礎(chǔ)，通過健全常態(tài)化的績效信息公開機制，倒逼部門單位績效責(zé)任落實。

山東省級建立了績效評價公告制度，連續(xù)四年在財政廳門戶網(wǎng)站向社會公告績效評價工作開展總體情況。今年又在財政廳門戶網(wǎng)站，主動向社會公開了61個省級財政重點支出項目績效評價報告，建立起常態(tài)化的績效信息公開機制，積極回應(yīng)社會關(guān)切?？傮w來看，今年山東省公開的績效評價報告呈現(xiàn)出三個亮點：一是公開項目全。將2018年省財政牽頭開展的61個重點支出項目績效評價報告全部向社會公開，比上年增加6個，預(yù)算資金規(guī)模達401.16億元。評價項目涵蓋住房保障、交通、教育、糧食、環(huán)保、民政、農(nóng)業(yè)、文化等多個領(lǐng)域，基本覆蓋了省級財政保障的重點領(lǐng)域。二是公開內(nèi)容全。每個評價項目不僅公開得分和等次，還公開項目基本情況、評價過程、存在主要問題及意見建議等，內(nèi)容全面。三是公開常態(tài)化。這是山東省連續(xù)第三年公開財政重點項目績效評價結(jié)果，常態(tài)化的績效評價結(jié)果公開機制基本建立。

在財政部門主動公開重點評價結(jié)果的同時，部門績效信息公開力度也不斷加大。2018年，省級公開了省直部門組織開展的重點績效評價項目41個。2019年，組織113個省級預(yù)算部門全部公開了績效目標管理情況，其中，102個部門公開了168個專項資金或項目績效目標，績效信息公開的部門數(shù)量和專項資金規(guī)模較去年大幅提升。

直面困難，規(guī)劃長遠

記者：在您看來，當(dāng)前山東省預(yù)算績效管理主要還面臨哪些困難？

陳東輝：雖然我省預(yù)算績效管理改革正在加快推進，但作為一項新的改革任務(wù)，總體上處于起步階段，仍然面臨不少矛盾和問題，突出表現(xiàn)在：

一是“重支出分配、輕資金績效”的傳統(tǒng)觀念仍然存在。部門單位對績效管理認識不夠、重視不夠，主管部門績效管理主體責(zé)任未有效落實，制約了績效管理改革的深入推進。

二是績效管理專業(yè)人才和隊伍比較缺乏。預(yù)算績效管理作為一項技術(shù)性和專業(yè)性較強的改革任務(wù)，迫切需要社會力量的廣泛參與。目前，我省以會計師事務(wù)所為主體的第三方評價機構(gòu)普遍缺乏績效管理方面的人才儲備和知識儲備，高校及科研院所也缺乏這方面的專家和學(xué)者。

三是技術(shù)支撐手段有待進一步健全完善。評價指標和標準體系以及科學(xué)規(guī)范的評價方式方法，是影響績效管理成效的重要因素。近幾年的實踐探索，雖然積累了一些成功經(jīng)驗做法，但標準不統(tǒng)一、指標體系不健全等問題，對績效目標編報質(zhì)量和評價結(jié)果有效運用都造成了不利影響。

四是績效管理結(jié)果運用不充分?？冃Ч芾斫Y(jié)果運用主要停留在反映情況、找出問題、加以完善的層面，績效管理激勵約束機制落實不夠有力。

記者：下一步，山東省在預(yù)算績效管理方面有何打算？

陳東輝：山東省將認真貫徹落實中央關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理工作部署，堅持問題導(dǎo)向，補齊管理短板，延伸管理鏈條，提升管理質(zhì)量，促進各項工作再上新臺階。

第一，壓實績效管理主體責(zé)任。各級政府、各部門、各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。一方面，加大全面實施預(yù)算績效管理政策宣講、培訓(xùn)力度，培育講績效、比績效的良好氛圍。另一方面，將績效理念和方法深度融入財政預(yù)算績效管理方方面面、各個環(huán)節(jié)，推動績效和預(yù)算管理一體化運行。同時，省財政廳將綜合運用公開、考核、評價等方式，倒逼各級各部門加快推進預(yù)算績效管理改革，切實做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

第二，打造一支專業(yè)化的績效管理隊伍。全面實施預(yù)算績效管理，覆蓋廣、鏈條長、評價體系復(fù)雜，考核難度大，各方面對此期望、要求很高，為確保預(yù)算績效管理改革扎實推進，亟需整合內(nèi)外部力量，打造專業(yè)化、規(guī)范化的績效隊伍。外部，建立“專家智庫”，組建涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的預(yù)算績效管理專家學(xué)者智庫，重點服務(wù)于預(yù)算績效管理改革；重點選擇培育部分第三方機構(gòu)，建立培訓(xùn)及考核機制，優(yōu)勝劣汰，為全面推進預(yù)算績效管理改革提供技術(shù)支持。內(nèi)部，圍繞最新出臺的《山東省財政廳預(yù)算績效管理工作規(guī)程（試行）》，明確各處室績效管理職責(zé)，建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部工作流程，形成財政內(nèi)部強大工作合力，形成“全員抓績效”的工作格局。

第三，強化激勵約束。主要是建立績效責(zé)任激勵約束機制，一方面強化問題整改責(zé)任落實，并建立評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策掛鉤機制；另一方面逐步將部門整體績效管理結(jié)果納入省政府對部門的目標責(zé)任考核，把各市財政運行綜合績效評價結(jié)果納入省對各市的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核?！?/p>