朱炳成

一、問題的提出：從風(fēng)險談起

如烏爾里?！へ惪怂?，每個人都可能由于沖突的轉(zhuǎn)變而生活在風(fēng)險社會之中?？萍歼M步推動經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也導(dǎo)致大氣污染、水污染、危險化學(xué)品、轉(zhuǎn)基因食品、氣候變化等環(huán)境問題和安全問題頻繁出現(xiàn)，不但增加了社會風(fēng)險系數(shù)，更加劇了環(huán)境健康風(fēng)險。為此，各國相繼制定和完善本國環(huán)境保護法律法規(guī)用以預(yù)防和降低環(huán)境健康風(fēng)險，進而為公眾提供健康安全的環(huán)境，而這也正是推動風(fēng)險預(yù)防原則確立的主要動因之一。

風(fēng)險預(yù)防原則最早確立于德國，緣于20世紀(jì)60年代出現(xiàn)的“實施差額”觀點。該觀點認(rèn)為現(xiàn)有法律法規(guī)與環(huán)境政策目標(biāo)之間存在較大差距，并且在實踐中這種差距依然存在。為了尋求縮小此種差距的方法，德國將風(fēng)險預(yù)防理念應(yīng)用于環(huán)境治理中，以保障法律法規(guī)的實施效果和預(yù)防效力。同時，德國于1976年以法令的形式將風(fēng)險預(yù)防原則正式適用于環(huán)境污染等問題的規(guī)制之中。為了更加合理地運用風(fēng)險預(yù)防原則，德國規(guī)定在適用該原則時應(yīng)以存在嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害為條件；明確科學(xué)研究在確定威脅時具有重要作用，即使在具有科學(xué)不確定的情況下，也應(yīng)采取相應(yīng)的預(yù)防危害的措施；以及技術(shù)發(fā)展應(yīng)以減少環(huán)境負(fù)擔(dān)為前提等基本要求。David Santillo, et al., “The Precautionary Principle in Practice: A Mandate for Anticipatory Preventative Action”, in Carolyn Raffensperger and Joel A. Tickner eds.， & : , Covelo:Island Press, 1999, p.40. 這些適用條件為日后歐盟乃至世界范圍內(nèi)風(fēng)險預(yù)防原則的建構(gòu)提供了基本框架。

1982年，風(fēng)險預(yù)防原則被《世界自然憲章》采納，這也是風(fēng)險預(yù)防原則首次出現(xiàn)在國際性條約之中。此后，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》將“風(fēng)險預(yù)防原則”界定為遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。該定義闡釋了風(fēng)險預(yù)防原則的四個特征，其中之一是損害程度應(yīng)達到嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)。在通常情況下，不可接受的涉及人體健康或環(huán)境的損害情形主要包括：威脅到人類生命或者健康，嚴(yán)重?fù)p害不可逆轉(zhuǎn)，產(chǎn)生代內(nèi)或者代際不公平，以及未充分考慮受影響者基本權(quán)利的行為。事實上，這也印證了環(huán)境健康法律規(guī)制中適用風(fēng)險預(yù)防原則的合理性和可實施性。2000年，歐盟委員會發(fā)布的《關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的公報》(下文簡稱“公報”)中又對風(fēng)險預(yù)防原則的適用條件作出了詳細規(guī)定，為歐盟成員國實行風(fēng)險預(yù)防原則發(fā)揮著指導(dǎo)作用。該公報規(guī)定，風(fēng)險預(yù)防原則應(yīng)在特定框架內(nèi)用于包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通在內(nèi)的風(fēng)險分析之中，并且與風(fēng)險管理具有密切相關(guān)性，是風(fēng)險管理的指導(dǎo)性原則。美國和日本等國家也早已將風(fēng)險預(yù)防原則通過多種形式適用于健康、安全和環(huán)境等問題的規(guī)制之中。其中，美國法院在解釋國會法律時明確要求行政機關(guān)采取的措施和制定的標(biāo)準(zhǔn)要為保護公眾健康留有充足和足夠的安全邊際，并且聯(lián)邦立法機關(guān)需要選擇更為謹(jǐn)慎的方法。同時，在法律法規(guī)中對特定危險企業(yè)和制造型生產(chǎn)設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任。Carolyn Raffensperger, Joel A. Tickner, & : , foreword by Wes Jackson, Washington, D.C.: Island Press, 1999,pp.xxiii-xxvi. 韓國也于2008年制定了《環(huán)境健康法》并將風(fēng)險預(yù)防原則作為該法的基本原則之一。

我國2014年修訂的《環(huán)境保護法》首次確立了環(huán)境與健康風(fēng)險評估制度，2017年修訂的《水污染防治法》中規(guī)定對有毒有害水污染名錄實行風(fēng)險管理，2018年頒布的《土壤污染防治法》對土壤污染的風(fēng)險管理和修復(fù)作出了專章規(guī)定，這些都是風(fēng)險預(yù)防理念在我國環(huán)境法制中的具體表現(xiàn)。同時也應(yīng)看到，盡管我國環(huán)境健康法制建設(shè)中愈發(fā)重視風(fēng)險防范的作用，但是風(fēng)險預(yù)防原則并不是我國環(huán)境法的基本原則。與風(fēng)險預(yù)防原則不同，我國現(xiàn)行的預(yù)防原則強調(diào)較為充足的科學(xué)依據(jù)是采取相應(yīng)措施的前提，并且更側(cè)重于對現(xiàn)實損害的預(yù)防和事后救濟，這也使得在面對復(fù)雜性環(huán)境污染、轉(zhuǎn)基因食品、氣候變化等對人體健康影響較大，具有高度不確定性風(fēng)險時，難以發(fā)揮出應(yīng)有的預(yù)防功能，更難以在風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實損害前支持采取有效風(fēng)險規(guī)制措施?！鞍┌Y村”的出現(xiàn)，陜西和湖南等地的兒童血鉛中毒等事件，都暴露出我國環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制能力不足的問題，也體現(xiàn)出環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則適用的必要性與正當(dāng)性。

二、環(huán)境健康法律規(guī)制：緣何風(fēng)險預(yù)防原則

我國現(xiàn)行環(huán)境健康法律法規(guī)對風(fēng)險預(yù)防理念有所體現(xiàn)，但如前所述，風(fēng)險預(yù)防原則并不是我國環(huán)境法基本原則。然而，環(huán)境健康問題的現(xiàn)實緊迫性、環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的合法性以及風(fēng)險預(yù)防原則在技術(shù)層面的成熟性都是我國確立環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的正當(dāng)性所在。

(一)風(fēng)險預(yù)防原則的現(xiàn)實基礎(chǔ)

環(huán)境健康問題不同于一般的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，但卻與二者密切相關(guān)。環(huán)境健康問題多因環(huán)境要素受到污染，進而對暴露于受污染環(huán)境中的人體引發(fā)危害，具有間接性和復(fù)雜性特點。此外，環(huán)境污染對人體健康產(chǎn)生損害的前提是人體在受污染的環(huán)境中或者有毒物質(zhì)中達到一定暴露時間和程度，在此期間污染源對人體健康產(chǎn)生的損害具有一定的潛伏性，并且不易被察覺。也就是說，只有暴露劑量超過人體所能承受的范圍，人體才會出現(xiàn)病變反應(yīng)。然而，事實上在病變發(fā)生之前，該污染源或有毒物質(zhì)已經(jīng)對人體造成了一定程度的損害。而風(fēng)險預(yù)防原則適用的目標(biāo)則正是降低或者避免這種“不可見”或者難以證明的損害對人體可能產(chǎn)生的風(fēng)險。

在我國，隨著生活水平的提高，公眾對良好生活環(huán)境的需求也隨之提高。近年來，重度污染天氣對人體健康，尤其是呼吸系統(tǒng)健康產(chǎn)生的損害已經(jīng)為科學(xué)研究結(jié)果所證實。此外，我國農(nóng)村地區(qū)面臨的點源污染與面源污染相交叉的問題，也使農(nóng)村環(huán)境污染問題呈現(xiàn)復(fù)合性特點，這也增加了農(nóng)村居民的環(huán)境健康風(fēng)險與環(huán)境治理難度。盡管我國近十年來不斷修訂和完善環(huán)境健康保護相關(guān)立法，但環(huán)境健康問題仍然十分嚴(yán)峻，不容樂觀，更與根本改善相距甚遠。近年來，頻繁發(fā)生的兒童血鉛中毒事件、化學(xué)品泄露致人損害事件以及多地“癌癥村”的出現(xiàn)，不但對公眾健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，而且暴露出我國環(huán)境健康法制中存在的問題。在多起涉及公眾健康的環(huán)境污染事件發(fā)生之前，涉事工業(yè)園區(qū)或工廠所排放的污染物大多符合排放標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的要求，并且當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門、衛(wèi)生主管部門和安全生產(chǎn)主管部門也并未足夠重視涉事企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動對公眾健康存在威脅和危害。這一現(xiàn)象體現(xiàn)出環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制能力不足。環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的確立與適用，是推動行政機關(guān)加強對污染源和風(fēng)險源的監(jiān)控的動力之一，也是提高環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制能力的前提條件。

(二)風(fēng)險預(yù)防原則的法律依據(jù)

隨著經(jīng)濟和科技的高速發(fā)展，不斷出現(xiàn)人們難以確定危險界限的新技術(shù)和新物質(zhì)，這使得公眾的安全保障變得困難。這也成為推動政府職能轉(zhuǎn)變的動力，使政府對于風(fēng)險的態(tài)度由消極防衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極預(yù)防。與此同時，規(guī)制模式也逐步由行政管制過渡到風(fēng)險規(guī)制。而實施風(fēng)險規(guī)制的前提，就是承認(rèn)風(fēng)險自身所存在的不確定性和復(fù)雜性，這也就意味著政府采取風(fēng)險措施時可能并不具備充足的科學(xué)證據(jù)和完全的認(rèn)知。這也正是風(fēng)險預(yù)防原則內(nèi)涵的表現(xiàn)形式，即遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。由此可見，環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的合法性來源于風(fēng)險預(yù)防原則。

近些年來，一些發(fā)達國家也多選擇將風(fēng)險預(yù)防原則作為風(fēng)險規(guī)制的主要指導(dǎo)原則與合法性依據(jù)。例如，2000年歐盟委員會發(fā)布的公報中將風(fēng)險預(yù)防原則作為包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通在內(nèi)的風(fēng)險分析的指導(dǎo)性原則；以及2008年韓國制定的《環(huán)境健康法》中也將風(fēng)險預(yù)防原則作為該法的基本原則，并將其適用于環(huán)境健康風(fēng)險評估和風(fēng)險管理之中，作為環(huán)境健康主管部門的執(zhí)法依據(jù)。在此背景下，面對復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險，我國2014年修訂的《環(huán)境保護法》中明確建立環(huán)境與健康風(fēng)險評估制度，2018年制定的《土壤污染防治法》中明確規(guī)定，土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅持風(fēng)險管理，都體現(xiàn)出風(fēng)險規(guī)制已經(jīng)成為我國環(huán)境法制體系的重要組成部分，并表現(xiàn)為以風(fēng)險防范理念為指導(dǎo)，以風(fēng)險評估和風(fēng)險管控為主要手段。環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的適用，不但為行政機關(guān)實施風(fēng)險規(guī)制措施提供執(zhí)法依據(jù)，也為風(fēng)險規(guī)制提供合法性來源。

(三)風(fēng)險預(yù)防原則的法技術(shù)支撐

風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)涵在其確立初期較為寬泛，缺少明確邊界和相對確定的適用標(biāo)準(zhǔn)，這使得該原則在適用之初主要發(fā)揮著價值導(dǎo)向功能，也因此經(jīng)常被學(xué)界質(zhì)疑其作為法律原則的合理性與可行性。Sonia Boutillon, “The Precautionary Principle: Development of an International Standard”, , Vol.23,No.2. 2002, p.429.

隨著各國對風(fēng)險議題愈發(fā)重視，也使風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)涵與外延逐步明朗，并相對確定。在環(huán)境保護和食品安全等領(lǐng)域中，風(fēng)險預(yù)防原則作為一項法律原則已被多數(shù)國家所認(rèn)可。同時，風(fēng)險預(yù)防原則也不再局限于僅發(fā)揮其價值屬性，而是開始在司法和行政決策中發(fā)揮著更為實質(zhì)性的規(guī)范效力。例如，美國1974年儲備礦業(yè)有限公司訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護署一案中，儲備礦業(yè)有限公司認(rèn)為美國聯(lián)邦環(huán)境保護署禁止其向水體中排放鐵燧巖尾礦的決定缺少充足的法律依據(jù)和科學(xué)證據(jù)，無法證明該公司所排放的鐵燧巖尾礦會對人體健康產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害?；诖?，第八巡回法院認(rèn)為，《清潔水法》中“危害”的概念本身具有預(yù)防危險之意，行政機關(guān)只需要證明這種“危害”足以“引起對公共健康合理的醫(yī)學(xué)關(guān)注”即可。因此，即使沒有充足證據(jù)證明攝入鐵燧巖尾礦會對公眾健康產(chǎn)生危害，但美國聯(lián)邦環(huán)境保護署所采取的禁止決定仍是防范和保護公眾健康的合理措施。其后的2012年野生動物保護者等環(huán)境保護組織訴美國國家公園管理案，都體現(xiàn)出風(fēng)險預(yù)防原則在司法裁判領(lǐng)域的具體適用。

風(fēng)險預(yù)防原則在立法、行政和司法領(lǐng)域的廣泛適用，是該原則規(guī)范效力的重要表現(xiàn)。一般認(rèn)為法律原則的重要屬性，即“衡量”。而這也正是原則與規(guī)則之間本質(zhì)區(qū)別所在，規(guī)則在法律和事實的可能范圍內(nèi)加以明確的確定，具有明確的法效果。而原則需要考量特定因素，并不能指向具體的法律后果，也不能直接適用于具體的實施關(guān)系。并且，風(fēng)險本身所具有的不確定性也不能作為質(zhì)疑該原則效力的依據(jù)，而僅僅是風(fēng)險預(yù)防原則在適用中需要考量的因素之一，也是該原則與科學(xué)技術(shù)具有密切聯(lián)系的因由所在。盡管風(fēng)險預(yù)防原則適用條件和范圍等方面在國際層面和不同國家內(nèi)部可能存在一定差異，但是都不影響風(fēng)險預(yù)防原則作為一項法律原則的確定性。

三、環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的理論框架

風(fēng)險預(yù)防原則作為環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的指導(dǎo)性原則，不但為風(fēng)險決策提供價值判斷依據(jù)，而且是采取風(fēng)險措施的合法性來源。這使得明確風(fēng)險預(yù)防原則的類型、適用條件和要點成為決策者判斷何時適用風(fēng)險預(yù)防原則的前提，也是確定采取何種程度的風(fēng)險規(guī)制措施的判斷依據(jù)。

(一)弱風(fēng)險預(yù)防原則觀念的引入

根據(jù)風(fēng)險防范嚴(yán)格程度不同，風(fēng)險預(yù)防原則可分為強風(fēng)險預(yù)防原則與弱風(fēng)險預(yù)防原則。強風(fēng)險預(yù)防原則，是指在開展一項行動之前，須證明其不會產(chǎn)生任何危害，亦即只要某種物質(zhì)或者行為存在不確定但嚴(yán)重危害風(fēng)險時，就完全禁止該物質(zhì)的使用或者行為的實施，除非實施者可以證明該物質(zhì)的使用劑量或者行為是足夠安全的。Richard B. Stewart, “Environmental Regulatory Decision Making under Uncertainty”, in Timothy S Swanson ed., : (Research in Law and Economics. Vol.20), Wagon Lane: Emerald Group Publishing Limited, 2002, pp.80-126.弱風(fēng)險預(yù)防原則，是指在開展一項行動之前，必須提供充足的確定性證明，綜合考量成本收益、社會、政治和經(jīng)濟等因素，以證明在采取必要措施后可防止危害的產(chǎn)生或擴大。目前，國際上普遍認(rèn)可并實施的風(fēng)險預(yù)防原則大多屬于弱風(fēng)險預(yù)防原則。Julian Morris, , Oxford: Butterworth-Heinemann, 2000,p.1.根據(jù)我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展階段和實際需求，施行強風(fēng)險預(yù)防原則難度較大，時機也不成熟。而弱風(fēng)險預(yù)防原則的適用則更為重視比例原則、成本——有效性分析以及風(fēng)險評估等手段的綜合運用，進而降低由于風(fēng)險不確定性所導(dǎo)致的過度預(yù)防和無效預(yù)防，這使得綜合考量多種因素的弱風(fēng)險預(yù)防原則，更符合我國現(xiàn)階段風(fēng)險防范的目的和現(xiàn)實需求，也有助于實現(xiàn)從預(yù)防原則到風(fēng)險預(yù)防原則的過渡。

具體到在環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，風(fēng)險預(yù)防原則是風(fēng)險評估與風(fēng)險管理的指導(dǎo)性原則。由于科學(xué)技術(shù)的不確定性和人體機能的復(fù)雜性特點，使環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制需要采取謹(jǐn)慎預(yù)防的態(tài)度。弱風(fēng)險預(yù)防原則適用于環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制中，主要體現(xiàn)為以環(huán)境健康風(fēng)險評估結(jié)果為基礎(chǔ)，以比例原則為衡量準(zhǔn)則，同時運用成本效益分析理論，以保障風(fēng)險規(guī)制措施的合理性與可實施性。

(二)風(fēng)險預(yù)防原則的適用條件

明確環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的適用條件，是保障環(huán)境健康風(fēng)險法律規(guī)制措施兼具合法性與合理性的前提。結(jié)合環(huán)境健康問題的特點以及環(huán)境健康法律規(guī)制的內(nèi)在要求，可從風(fēng)險程度、風(fēng)險等級和規(guī)制措施三個方面厘清環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的適用條件。

首先，風(fēng)險程度應(yīng)為嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害。風(fēng)險預(yù)防原則區(qū)別于預(yù)防原則的重要方面之一，即當(dāng)存在不確定情況時，仍應(yīng)采取措施預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生，避免損害后果的不可逆和無法恢復(fù)。因此，出現(xiàn)可能對人體健康產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害或者不可逆轉(zhuǎn)損害的風(fēng)險時，應(yīng)以風(fēng)險預(yù)防原則為指導(dǎo)，采取風(fēng)險規(guī)制措施，避免環(huán)境污染或者危險物質(zhì)對人體健康造成難以恢復(fù)的損害。反之，當(dāng)危險程度較低時，即可根據(jù)風(fēng)險評估和其他研究結(jié)果推斷可能產(chǎn)生的損害程度，進而采取相應(yīng)的預(yù)防措施予以規(guī)制即可。

其次，合理的風(fēng)險程度認(rèn)定。風(fēng)險預(yù)防原則在理論界備受質(zhì)疑的一點，即如何認(rèn)定某種風(fēng)險可能產(chǎn)生嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害。因此，在適用風(fēng)險預(yù)防原則前，應(yīng)首先確立較為完備的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)體系，用以明確達到何種標(biāo)準(zhǔn)可以被認(rèn)定為重大風(fēng)險。需要明確的是，風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在合理懷疑的基礎(chǔ)上制定而成，而非單純依靠科學(xué)證據(jù)。同時，風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)不同于環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合衡量科技發(fā)展水平、社會需求和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等多重因素而作出的明確風(fēng)險等級的規(guī)定。

最后，預(yù)防措施的考量因素。在將風(fēng)險預(yù)防原則融入環(huán)境健康法律規(guī)制時，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險評估和環(huán)境健康調(diào)查結(jié)果，全面分析風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通中所獲得的環(huán)境健康信息。并且，根據(jù)科學(xué)證據(jù)和研究結(jié)果進行風(fēng)險效益分析，從而在合理范圍內(nèi)采取風(fēng)險規(guī)制措施，而非不計成本地對潛在危害進行規(guī)制?！傲泔L(fēng)險”并不是風(fēng)險預(yù)防原則的適用目的，也不是風(fēng)險規(guī)制的終極目標(biāo)。環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的目的在于通過風(fēng)險規(guī)制措施的制定和實施，有效降低環(huán)境污染對公眾健康產(chǎn)生的損害或危害，避免發(fā)生嚴(yán)重和不可恢復(fù)的公眾健康損害，而非消除所有的潛在風(fēng)險。

(三)價值判斷與要點考量

無論是環(huán)境健康問題所涵蓋的公眾健康權(quán)益保護，還是風(fēng)險預(yù)防原則的利益衡量功能，均要求行政權(quán)力的角色由傳統(tǒng)的消極防衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極預(yù)防。這就要求在實施規(guī)制措施時，不但要符合既有法律的規(guī)范性要求，而且需要考量諸多不確定因素。此外，由于環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制蘊含著較強的社會法特性，使得環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則在適用中需要特別關(guān)注對人體健康保護特殊需求的考量，同時厘清行政裁量邊界，建立多元動態(tài)規(guī)制機制。

一是人體健康。環(huán)境風(fēng)險預(yù)防原則在價值取向上突出人體健康價值，保障公眾健康權(quán)益。環(huán)境健康法律規(guī)制不同于環(huán)境污染防治的二元目的論，而是將重點置于保護公眾免受環(huán)境污染的損害或者威脅。而現(xiàn)行的環(huán)境保護法律制度已難于實現(xiàn)有效規(guī)制公眾環(huán)境健康風(fēng)險之目的。以環(huán)境影響評價制度為例，健康影響評價機制和技術(shù)導(dǎo)則的缺失，導(dǎo)致建設(shè)項目和規(guī)劃難以充分考慮公眾健康因素，同時也削減了環(huán)境影響評價制度應(yīng)有的預(yù)防功能。就環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度而言，由于人體健康基準(zhǔn)研究投入不足，導(dǎo)致人體健康相關(guān)研究數(shù)據(jù)匱乏，致使在此基礎(chǔ)上制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也存在一定滯后性，這也是導(dǎo)致環(huán)境健康問題頻繁發(fā)生的原因之一。這些方面均暴露出長期以生態(tài)保護為核心的環(huán)境法制體系所存在的問題。

享受健康、良好的生活環(huán)境是每個公民應(yīng)有的權(quán)益，也應(yīng)是我國生態(tài)文明法治建設(shè)的重要目標(biāo)，環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的適用也正回應(yīng)了這兩個方面的內(nèi)容。同時也應(yīng)注意到，由于資源的有限性，風(fēng)險預(yù)防原則的適用并不意味著消除所有環(huán)境健康風(fēng)險，而是需要綜合社會、經(jīng)濟和政治等多方面因素，從而保障風(fēng)險規(guī)制措施的合理性。但是，由于生命的價值難以被簡單量化，運用成本效益分析對生命的價值進行衡量也同樣存在較大局限性。因此，為保障規(guī)制措施的適當(dāng)性和可實施性，美國和歐盟等國家、地區(qū)通常采取風(fēng)險有效性分析的方法，并且同時考量多種因素，以求在有限的資源內(nèi)實現(xiàn)對人體健康的最大化保障。

二是行政裁量邊界。環(huán)境健康風(fēng)險是環(huán)境污染對公眾健康產(chǎn)生危害或者損害的可能性，不僅具有不確定性特點，而且具有較強的公益屬性，并且與公共利益密切相關(guān)。風(fēng)險預(yù)防原則作為一項法律原則，其本身所具有的衡量功能也是價值判斷在風(fēng)險規(guī)制中的體現(xiàn)。這使得風(fēng)險規(guī)制面臨諸多不確定性法律概念，例如“風(fēng)險”、“公眾健康”、“公益”和“嚴(yán)重?fù)p害”等，這也使行政機關(guān)采取規(guī)制措施帶來了更大挑戰(zhàn)。當(dāng)現(xiàn)行法律機制無法對環(huán)境健康風(fēng)險進行有效規(guī)制時，就需要賦予行政機關(guān)以判斷余地，使這些不確定性法律概念在環(huán)境健康風(fēng)險法律規(guī)制中得以具體化和適當(dāng)運用，從而實現(xiàn)保障公眾健康之目的。

行政判斷余地不同于行政裁量，二者既相互作用，又具有不同功能。相較于行政裁量而言，行政判斷余地更多地適用于涉及預(yù)測性、專業(yè)性等行政風(fēng)險決策中，發(fā)揮著價值判斷和將價值概念具體化的作用。舉例而言，當(dāng)生產(chǎn)企業(yè)的合法排污行為已對周圍居民身體健康產(chǎn)生一定影響并且可能產(chǎn)生較大損害后果時，盡管該企業(yè)并未違反環(huán)境保護法律法規(guī)，但主管部門仍可以根據(jù)專業(yè)實踐經(jīng)驗以及風(fēng)險評估結(jié)果，對該企業(yè)下達整改措施或禁止令。例如，美國 “乙基公司訴環(huán)保署案”和我國路達(廈門)工業(yè)有限公司不服廈門市環(huán)境保護局停業(yè)生產(chǎn)處罰案，都是行政機關(guān)行使行政裁判余地的具體表現(xiàn)。

當(dāng)然，即使面對具有較強專業(yè)性和風(fēng)險性的事項，也并不意味著行政機關(guān)可以無限制地行使“解釋權(quán)”。為防止行政機關(guān)出現(xiàn)濫用職權(quán)或者超越職權(quán)的行為，在環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制中，仍應(yīng)以法律規(guī)范為主要依據(jù)，以適用判斷余地為補充。易言之，行政判斷余地適用的邊界是以存在不確定性法律概念為前提，出于保障公眾健康之目的，在現(xiàn)行法律制度和標(biāo)準(zhǔn)無法規(guī)制可能發(fā)生的較大環(huán)境健康風(fēng)險時，行政機關(guān)方可以風(fēng)險評估結(jié)果為基礎(chǔ)，采取合理而必要的措施。

三是多元動態(tài)規(guī)制機制。環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則不僅指導(dǎo)著以科學(xué)技術(shù)為支撐的環(huán)境健康風(fēng)險評估，還指導(dǎo)著以價值判斷為主要內(nèi)容的環(huán)境健康風(fēng)險管理。其中，環(huán)境健康風(fēng)險管理涉及諸多方面，并非僅依靠法律手段即可有效實現(xiàn)，而是內(nèi)在地需要綜合運用科技、經(jīng)濟、社會和法律等不同措施。這也使風(fēng)險預(yù)防原則在適用過程中需要同時衡量多種利益要素，并應(yīng)根據(jù)風(fēng)險性質(zhì)、等級和范圍等因素，有區(qū)別地發(fā)揮風(fēng)險防范作用。

因此，在環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則指導(dǎo)下劃定的“安全邊際”，應(yīng)該是動態(tài)的并且根據(jù)不同情況可以隨時調(diào)整的。同時，由于科學(xué)技術(shù)的不確定性和人們對風(fēng)險認(rèn)知程度的不斷變化，環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的確立與適用，要求行政機關(guān)不斷調(diào)整規(guī)制措施的強度和范圍。由于風(fēng)險本身所具有的不確定性和復(fù)雜性特點，也使行政機關(guān)在實施定量風(fēng)險評估的同時，需要運用比較風(fēng)險評估方法，對風(fēng)險的嚴(yán)重性和程度進行序列化處理，從而保障風(fēng)險規(guī)制措施的合理性。此外，因為風(fēng)險措施本身是面向未知事件而決策，這就要求在采取措施時既要以科學(xué)數(shù)據(jù)和專家意見為理性支撐，同時也要實行充分的公眾參與，并以社會經(jīng)濟和科技發(fā)展水平為客觀條件。

四、風(fēng)險預(yù)防原則的制度展開

在環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制中踐行風(fēng)險預(yù)防原則，應(yīng)依托于環(huán)境健康保護規(guī)劃構(gòu)建制度框架，將環(huán)境健康風(fēng)險評估作為政策制定和法律實踐的技術(shù)基準(zhǔn)，在具體項目操作層面開展環(huán)境健康評價以預(yù)防公眾健康風(fēng)險，同時通過預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度實現(xiàn)司法救濟。

(一)政策基礎(chǔ)：環(huán)境健康總體規(guī)劃

環(huán)境健康總體規(guī)劃制度，是指就一定時期內(nèi)的環(huán)境健康工作目標(biāo)和措施作出規(guī)定，它是環(huán)境健康工作的總體規(guī)劃部署和行動方案，也是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的重要組成部分。我國相繼在“十二五”和“十三五”期間發(fā)布了相應(yīng)的環(huán)境與健康總體規(guī)劃。并且，國務(wù)院2016年發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中也進一步強調(diào)了我國環(huán)境與健康工作目標(biāo)。但是，我國現(xiàn)行的環(huán)境健康工作規(guī)劃，多為目標(biāo)、原則和方向性指導(dǎo)，規(guī)定過于寬泛宏觀，缺乏具體實施措施。為進一步發(fā)揮規(guī)劃的整體性保護和指導(dǎo)作用，可從規(guī)劃制定主體、規(guī)劃內(nèi)容和修訂程序等方面完善我國環(huán)境健康總體規(guī)劃制度。

(1)制定主體?？捎缮鷳B(tài)環(huán)境主管部門和衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)每五年制定“環(huán)境健康總體規(guī)劃”，并與環(huán)境與健康工作小組的環(huán)境健康事物負(fù)責(zé)人進行溝通協(xié)商，經(jīng)環(huán)境健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長審議通過，上報國務(wù)院備案。地方環(huán)境健康規(guī)劃，可由縣級以上人民政府組成的環(huán)境健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)本制定，并報上級人民政府審批。國家和地方環(huán)境健康規(guī)劃需要以國家和地方轄區(qū)環(huán)境健康調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，以上一個五年規(guī)劃的評估結(jié)果為參考。并且，為保障環(huán)境健康總體規(guī)劃的順利實施，規(guī)劃所明確的有關(guān)部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項，該部門負(fù)責(zé)人應(yīng)及時采取必要措施予以保障。

(2)規(guī)劃內(nèi)容。環(huán)境健康總體規(guī)劃的內(nèi)容主要包括：環(huán)境健康相關(guān)的基本政策和目標(biāo)；環(huán)境風(fēng)險因子對公眾健康的影響，以及環(huán)境風(fēng)險因子引起的疾病發(fā)生情況；環(huán)境風(fēng)險因子對生態(tài)系統(tǒng)的影響及由此造成的損害等相關(guān)事項；環(huán)境風(fēng)險因子的風(fēng)險評估事項；環(huán)境風(fēng)險因子對公眾健康造成的影響的相關(guān)調(diào)查、研究、分析、預(yù)防和控制計劃；對暴露于環(huán)境風(fēng)險因子中包括兒童、老年人、孕婦等敏感群體采取的特殊和優(yōu)先控制措施；對生活在易受環(huán)境污染影響地區(qū)(如工業(yè)園區(qū)、廢棄礦區(qū)、交通擁堵區(qū)、垃圾處理設(shè)施等附近社區(qū))的居民，采取的特殊和優(yōu)先控制措施；制定綜合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(側(cè)重于受體)的相關(guān)事項；為防止和控制環(huán)境風(fēng)險因子對人類健康造成的危害所需的必要行政和財政支持；為環(huán)境健康事宜提供財政支持的計劃；國際環(huán)境健康合作的相關(guān)事項；以及促進環(huán)境健康相關(guān)的其他事項。

(3)修訂程序。在總體規(guī)劃制定實施3年后，或經(jīng)環(huán)境保護主管部門和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)人提議，經(jīng)過國家環(huán)境與健康小組組長審議，可以對規(guī)劃進行修訂。如果環(huán)境健康工作小組組長要求修訂環(huán)境健康總體規(guī)劃，應(yīng)召開小組會議，征求各部門負(fù)責(zé)人意見和建議。地方人民政府應(yīng)根據(jù)國家環(huán)境健康總體規(guī)劃的修訂對地方環(huán)境健康規(guī)劃予以修訂。

(二)技術(shù)基準(zhǔn)：環(huán)境健康風(fēng)險評估

環(huán)境健康風(fēng)險評估制度是風(fēng)險預(yù)防原則的具體表現(xiàn)形式之一，其主要作用在于甄別環(huán)境中可能導(dǎo)致人體健康風(fēng)險的危害程度和類型。風(fēng)險評估也是確定風(fēng)險閾值的重要手段。在實踐中，只有某種潛在危險達到風(fēng)險閾值時，行政機關(guān)所采取的規(guī)制措施才具有較強的合理性與正當(dāng)性。因此，風(fēng)險評估是實施風(fēng)險規(guī)制活動的基礎(chǔ)性措施，也是開展風(fēng)險管理的技術(shù)支撐。作為風(fēng)險規(guī)制的重要組成部分，風(fēng)險評估制度已被廣泛應(yīng)用于各國環(huán)境保護和食品安全領(lǐng)域的立法之中。為發(fā)揮風(fēng)險評估在環(huán)境健康風(fēng)險法律規(guī)制中的具體作用，可從如下方面明確環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的具體內(nèi)涵。

一是確定風(fēng)險評估適用類型。源于美國的環(huán)境健康風(fēng)險評估“四步法”已經(jīng)成為目前各國普遍認(rèn)可的風(fēng)險評估程序，該“四步法”也已被我國所接受和采用。適用類型方面，美國和歐盟主要采用的是定量風(fēng)險評估，即通過檢測一種行為或者某種環(huán)境介質(zhì)，試圖將由于暴露在行為或者有害介質(zhì)中可能產(chǎn)生的不良反應(yīng)和危害進行定量化的評估方法。Robert R. Kuehna, “The Environmental Justice Implications of Quantitative Risk Assessment”, , 1996, Vol.103,p.2.此外，還有定性風(fēng)險評估和比較風(fēng)險評估等評估方法。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國風(fēng)險評估技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀，定量風(fēng)險評估在我國具有較大的可行性，比較風(fēng)險評估和定性風(fēng)險評估可作為輔助性評估方法。在法律規(guī)制層面，定量風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)成為風(fēng)險可接受程度的表現(xiàn)形式，也應(yīng)作為制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)。

二是完善環(huán)境健康風(fēng)險評估規(guī)范性依據(jù)。自2015年起我國正式確立了環(huán)境與健康風(fēng)險評估制度，但與之相配套的環(huán)境健康風(fēng)險評估實施細則與技術(shù)導(dǎo)則卻仍處于缺位狀態(tài)，這也是阻礙風(fēng)險評估制度具體實施的原因之一。為此，在明確風(fēng)險評估方法和步驟的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定環(huán)境健康風(fēng)險評估的具體實施細則，細化從事風(fēng)險評估機構(gòu)的條件、考核機制和責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。同時，應(yīng)盡快出臺風(fēng)險評估技術(shù)導(dǎo)則，例如暴露評價技術(shù)規(guī)范等，為行政機關(guān)采取規(guī)制措施和制定標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范性依據(jù)和要求。

三是實現(xiàn)風(fēng)險管理與風(fēng)險評估的有效銜接。風(fēng)險管理是以風(fēng)險預(yù)防原則為指導(dǎo)的風(fēng)險規(guī)制措施的系統(tǒng)性表現(xiàn)。風(fēng)險管理不僅需要考慮法律、政治、社會和經(jīng)濟因素，同時需要重點考量環(huán)境健康風(fēng)險評估結(jié)果，并以此作為風(fēng)險管理的科學(xué)技術(shù)支撐。風(fēng)險管理與風(fēng)險評估二者既相互聯(lián)系，又在風(fēng)險規(guī)制中獨立發(fā)揮著不同功能。就環(huán)境健康風(fēng)險管理而言，風(fēng)險管理主體如何整合與梳理分別由不同部門承擔(dān)的風(fēng)險評估數(shù)據(jù)，則成為需要解決的重要問題。為此，可在生態(tài)環(huán)境保護部設(shè)立環(huán)境與健康專門主管機構(gòu)，同時負(fù)責(zé)將環(huán)境保護主管部門和衛(wèi)生主管部門的公眾健康數(shù)據(jù)進行整合與分析，并將數(shù)據(jù)向風(fēng)險管理主體進行匯報，從而實現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險管理與風(fēng)險評估的有效銜接。

(三)項目管理：健康影響評價

我國目前尚未確立健康影響評價制度，在環(huán)境影響評價制度中亦缺少系統(tǒng)的人體健康影響評價導(dǎo)則，這也是導(dǎo)致建設(shè)項目或規(guī)劃對保障公眾健康重視不足的原因所在。世界衛(wèi)生組織將健康影響評價(Health Impact Assessment，HIA)定義為，不同經(jīng)濟部門運用定性、定量或者其他技術(shù)評估政策、規(guī)劃和建設(shè)項目對人體健康潛在影響的方法。基于我國環(huán)境健康管理的現(xiàn)實需求，可從加強規(guī)范建設(shè)、明確適用范圍、理順實施步驟等方面完善健康影響評價。

(1)加強規(guī)范建設(shè)。原環(huán)境保護部自2008年發(fā)布《環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則——人體健康》(征求意見稿)后，便未再進一步制定實施性規(guī)范和措施，需要進一步推進?！董h(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》等環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)中，也應(yīng)增加或修訂關(guān)于健康影響評價和人體健康保障的相關(guān)內(nèi)容。并且，在建設(shè)項目環(huán)境影響報告文件中，也應(yīng)明確建設(shè)項目是否已經(jīng)進行了健康影響識別，同時應(yīng)列明識別結(jié)果和數(shù)據(jù)。

(2)明確適用范圍。在原環(huán)境保護部2008年發(fā)布的《環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則——人體健康》(征求意見稿)僅將人體健康影響評價的重點限定于對健康危害較大的項目?？梢?，適用范圍過于單一。健康影響評價作為環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容，應(yīng)與我國環(huán)境影響評價適用范圍相同，即適用于我國領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)劃和建設(shè)項目。為此，可根據(jù)我國環(huán)境影響評價適用范圍，將健康影響評價適用于所有建設(shè)項目，而不是局限于危害較大的建設(shè)項目。在實施過程中首先應(yīng)進行健康影響識別，對于存在健康危險的項目，進行健康影響評價。對人體健康可能產(chǎn)生影響的規(guī)劃，也應(yīng)進行健康影響評價，對規(guī)劃進行整體評估。例如，城市規(guī)劃中某些環(huán)節(jié)如果對公眾健康可能產(chǎn)生危險，應(yīng)根據(jù)健康影響評價結(jié)果修訂規(guī)劃內(nèi)容和方案，同時應(yīng)制定備選方案。

(3)理順實施步驟。健康影響評價的主要步驟包括：篩選，即確定是否需要或者有必要進行健康影響評價；界定，即對需要采取的健康影響評價方法進行規(guī)劃；評估，即明確環(huán)境影響以及影響的分布；建議，即提出降低損害和保障人體健康的建議；報告，即將溝通結(jié)果向政策制定者或者利益相關(guān)方匯報；評估，即對環(huán)境健康評價的效果進行評估；監(jiān)控，即隨著時間變化進行跟蹤監(jiān)測。Catherine L. Ross, Marla Orenstein, Nisha Botchwey, : , NY: Springer, 2014, p.1.

(四)司法救濟：預(yù)防性公益訴訟

當(dāng)前，我國環(huán)境公益訴訟制度在司法層面中已有一定的實踐，但仍存在較多問題。其中，環(huán)境公益訴訟預(yù)防作用發(fā)揮不足，需要重點關(guān)注。誠如意大利學(xué)者卡佩萊蒂所言 ：“目前，司法領(lǐng)域一個主要問題不是為個人提供對集團侵害的事后的援助，而在于在事前便阻止侵害的發(fā)生并實現(xiàn)公共利益，形成具有實效性的集團援助方案?！币籽灾?，公益訴訟在保障社會公共利益的同時，還具有事前預(yù)防損害的功能。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定，具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的環(huán)境污染、破壞生態(tài)的行為可以提起環(huán)境民事公益訴訟。因此，對于因環(huán)境污染或者生態(tài)破壞引起的對人體健康具有重大風(fēng)險性的行為，可以作為提起環(huán)境民事公益訴訟的條件。然而，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十九條規(guī)定 ：“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持?！笨梢?，我國人民法院可以受理的是“消除危險”類案件，亦即對于尚未具備充足科學(xué)證據(jù)予以證明的，存在不確定性的環(huán)境風(fēng)險并不在支持起訴的范圍內(nèi)。這也是導(dǎo)致在實踐中，我國環(huán)境公益訴訟仍呈現(xiàn)出較強的事后救濟特性，尚未充分發(fā)揮其預(yù)防性功能的原因之一。此外，我國目前僅有的幾起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，也主要集中于對野生動植物的保護，例如云南“綠孔雀案”和四川甘孜“五小葉槭案”，尚未出現(xiàn)以保障公眾健康為由提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。究其原因，一方面是由于司法手段本身屬傳統(tǒng)的事后救濟措施，另一方面是為了防止濫訴問題的出現(xiàn)。當(dāng)然，這也與我國環(huán)境公益訴訟正處于發(fā)展過程之中不無關(guān)系。

在環(huán)境健康法制領(lǐng)域，環(huán)境污染對人體健康產(chǎn)生的損害具有潛伏期，并且具有較大的不確定性。這種風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的損害，就會造成難以彌補的社會、經(jīng)濟和人體健康損失。為此，在涉及環(huán)境風(fēng)險和健康風(fēng)險的諸多領(lǐng)域，及時采取預(yù)防性措施就尤為重要。這一方面是避免可能造成的重大損失之需，另一方面也是現(xiàn)代環(huán)境法的內(nèi)在精神的體現(xiàn)。因而在環(huán)境健康風(fēng)險法律規(guī)制中，應(yīng)以行政預(yù)防措施為主，視情況發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的補強功能。為此，可從啟動條件、原告范圍、舉證責(zé)任分配規(guī)則等方面推進預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的制度建構(gòu)。

(1)啟動條件。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)以現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，將公眾健康存在嚴(yán)重威脅、達到臨界或超過風(fēng)險閾值的環(huán)境污染和破壞生態(tài)的行為作為啟動條件。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的啟動應(yīng)以存在事后難以補救的具有緊急性和重大損害性的風(fēng)險事項為條件，就涉及環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行政行為提起訴訟。在這其中可以包括可能產(chǎn)生妨害的行政行為、導(dǎo)致既成事實的行政行為和延遲的行政行為等。

(2)原告范圍。在適用現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟原告范圍的同時，可增加公民作為提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，從而既提高了公民參與環(huán)境保護的積極性，又保障了公民的程序性環(huán)境權(quán)益。公民可對具有可能造成重大環(huán)境健康風(fēng)險的污染者提起訴訟，也可對生態(tài)環(huán)境主管部門或者衛(wèi)生主管部門的不作為和具體行政行為提起訴訟。

(3)舉證責(zé)任分配規(guī)則。由于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟具有較強的風(fēng)險防范屬性，這使其本身包含著缺乏充足的科學(xué)證據(jù)的特點。因此，我國預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟可適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，即由原告方提供初步的證明證據(jù)，然后將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到被告方，并由被告方證明其行為不會產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害。在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中，則可根據(jù)具體情況綜合運用“誰主張，誰舉證”和“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。此外，德國在處理環(huán)境風(fēng)險案件時遵循的是舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的方式，即在舉證責(zé)任已經(jīng)確定的情況下，當(dāng)事人在履行舉證責(zé)任過程中出現(xiàn)舉證行為變動和來回轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象。從而避免極端舉證責(zé)任導(dǎo)致預(yù)防性公益訴訟制度的異化，這也可為我國預(yù)防性公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則的發(fā)展和完善提供借鑒意義。

(4)多元協(xié)同的執(zhí)行措施。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟適應(yīng)較強的風(fēng)險不確定性，旨在解決具有潛在重大風(fēng)險的事項，因此在適用中應(yīng)采取較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。就預(yù)防性民事環(huán)境公益訴訟而言，多元化的訴訟外解決機制，是解決環(huán)境糾紛的可選之策。例如，日本的公害調(diào)整委員會就是由各領(lǐng)域?qū)＜医M成的，通過調(diào)查和評估結(jié)果，對可能存在的潛在環(huán)境風(fēng)險進行事前預(yù)防，節(jié)約司法資源的同時，有效發(fā)揮第三方主體在環(huán)境治理和保障公眾健康中的積極作用。

五、結(jié) 論

我們正身處在一個風(fēng)險——這其中既包括自然風(fēng)險，也包括社會風(fēng)險，在一定語境下還包括法律風(fēng)險——如影隨形的時代。由環(huán)境污染引起的人體健康損害，即通常所稱的“環(huán)境健康損害”，也無以脫離“風(fēng)險社會”的大幕。風(fēng)險預(yù)防原則正是在此背景下，風(fēng)險防范理念在法律上的規(guī)范表達。風(fēng)險預(yù)防原則基于其現(xiàn)實基礎(chǔ)、實在法依據(jù)和日漸成熟的法技術(shù)支撐，已在環(huán)境健康領(lǐng)域成為主導(dǎo)性的法律原則——事實上，風(fēng)險預(yù)防原則在其他具備顯著的科學(xué)不確定性和高度風(fēng)險性的領(lǐng)域內(nèi)(譬如在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域)，也正在獲得同樣的甚至更大程度的關(guān)注與接納。風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境健康法律規(guī)制領(lǐng)域的理論依據(jù)顯見于弱風(fēng)險防范觀念的引入，同時也體現(xiàn)于在此基礎(chǔ)上明確的適用條件、科學(xué)的價值評判標(biāo)準(zhǔn)與具有可操作性的考量要點。確保風(fēng)險決策和規(guī)制措施在合法性與合理性之間形成動態(tài)平衡，是環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的重要目標(biāo)。因此，環(huán)境健康法律規(guī)制的風(fēng)險預(yù)防原則的適用，需建立在謹(jǐn)慎的合理懷疑基礎(chǔ)之上，以防止“過度防范”或者“無效預(yù)防”。風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境健康法律規(guī)制領(lǐng)域的制度化路徑，應(yīng)基于政策基礎(chǔ)、技術(shù)基準(zhǔn)、項目管理和司法救濟四個方面展開。其中，常以政策的面目出現(xiàn)的環(huán)境健康規(guī)劃，是環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的整體性保護措施，為其他制度的有效適用和銜接提供框架；風(fēng)險評估制度是環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的技術(shù)保障，為標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險決策的制定與適用提供依據(jù)；環(huán)境健康影響評價是降低和預(yù)防項目風(fēng)險的有益手段，也是最具可實施性的必要措施；預(yù)防性環(huán)境公益訴訟則在環(huán)境健康風(fēng)險及其轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實損害與風(fēng)險預(yù)防原則之間構(gòu)架制度橋梁，實現(xiàn)預(yù)防與補救之間有效而有益的溝通與協(xié)作。