區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制
2019-11-12 10:51吳賢靜
吳賢靜
一、問(wèn)題與思路
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在全球、國(guó)家和區(qū)域?qū)用嫔戏謩e具有不同的特質(zhì)。通過(guò)對(duì)全球、國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴牟煌L(fēng)險(xiǎn)要素加以評(píng)估，我們發(fā)現(xiàn)在這三個(gè)層面上環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的程度以及導(dǎo)致死亡的概率都存在巨大差異，而這些差異又與不同的年齡群、不同的職業(yè)和不同的社區(qū)存在密切關(guān)聯(lián)。全球、國(guó)家和區(qū)域?qū)用嫠宫F(xiàn)的不同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)揭示了對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的具體情境加以判斷和評(píng)估的重要性，以及對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以綜合性評(píng)估的必要性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在不同的時(shí)空存在顯著的差異，使得以時(shí)空為依據(jù)和范疇進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的必要性凸顯。
法學(xué)領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)研究包括如何界定不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、如何防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律應(yīng)對(duì)的司法實(shí)踐等方面。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意味著對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以綜合性考量。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制給傳統(tǒng)法律規(guī)制帶來(lái)一系列的挑戰(zhàn)，其中最為重要的有三個(gè)方面：第一，應(yīng)對(duì)不確定性的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法所規(guī)制的事項(xiàng)主要是確定性的決策。為了規(guī)范確定性的事項(xiàng)，法律的要求是確定性的事實(shí)認(rèn)定、確鑿的證據(jù)支持、法定的程序規(guī)則、成本效益分析等。然而，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)帶給法律的挑戰(zhàn)是如何規(guī)范不確定性，這是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的核心。法律規(guī)制事項(xiàng)的不確定性涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否存在，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否可控，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程是否合法等重要問(wèn)題，也關(guān)涉環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)的信息公開(kāi)與共享。種種事項(xiàng)都對(duì)法律規(guī)范提出了新的要求，法律原則和法律制度的框架都需要得到新的改良和詮釋。風(fēng)險(xiǎn)則具有不確定性和未來(lái)取向的特征，這使得法律系統(tǒng)必須改變其時(shí)間結(jié)構(gòu)并加強(qiáng)“學(xué)習(xí)能力”。第二，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制必須平衡區(qū)域內(nèi)各環(huán)境要素之間的緊密關(guān)系，以及區(qū)域內(nèi)環(huán)境要素與區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)的關(guān)系，這也就是區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的“空間視角”。這種多視角和多維關(guān)系的考量也來(lái)源于第三代環(huán)境規(guī)制的方法論范式與規(guī)范策略。第三，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的界定和分配不僅僅依賴自然科學(xué)的知識(shí)，也關(guān)涉社會(huì)狀況、社會(huì)體制和社會(huì)科學(xué)知識(shí)。社會(huì)科學(xué)必須將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入自己的研究視野，關(guān)注區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的形成、分配和擴(kuò)散與社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化變遷、社會(huì)傳播、民主政治等社會(huì)變量的關(guān)系。
以我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策文本為基礎(chǔ)，本文將依次探討以下問(wèn)題：界定區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與識(shí)別其來(lái)源；闡釋區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的法理；遵循法解釋學(xué)方法探討如何完善現(xiàn)有法律規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策以為區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供規(guī)范基礎(chǔ)，以及如何構(gòu)建完備的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度體系。
二、區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的內(nèi)在要求
(一)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵界定與特質(zhì)識(shí)別
通常情況下，區(qū)域可以在以下三個(gè)層面上來(lái)界定：第一，區(qū)域是地理學(xué)的概念，標(biāo)志著地球表面劃定出的具有一定范圍和邊界的空間單位。第二，區(qū)域也可以是法學(xué)概念。為了便于對(duì)不同區(qū)域?qū)嵤┬姓芾?，我?guó)《憲法》以及憲法性法律規(guī)范將國(guó)家領(lǐng)域劃分為若干層級(jí)的行政單元。以行政區(qū)劃為法律實(shí)踐的空間范圍，2015年以來(lái)已有江蘇省、天津市濱海新區(qū)、新疆烏魯木齊市等多個(gè)地方開(kāi)展了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估試點(diǎn)。立足于區(qū)域一體化實(shí)踐和區(qū)域治理法律規(guī)制的實(shí)踐，區(qū)域環(huán)境治理的空間范圍可能是跨省區(qū)的區(qū)域，如京津冀區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)，也有可能是省域范圍內(nèi)跨縣、地市級(jí)的區(qū)域，長(zhǎng)株潭區(qū)域等。第三，本文的研究對(duì)象“區(qū)域”。結(jié)合部門規(guī)章《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估推薦方法》的適用范圍，以及已有的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐，本文對(duì)于“區(qū)域”的研究限于地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)行政區(qū)域，也包括工業(yè)場(chǎng)地比較集中的、有可能產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境損害的工業(yè)園區(qū)。
區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可以被視為由于類型不同的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子疊加和互相作用形成的風(fēng)險(xiǎn)群。質(zhì)言之，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是區(qū)域空間范圍內(nèi)諸多風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)要素相互作用的結(jié)果。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有一些顯見(jiàn)的特質(zhì)。第一，風(fēng)險(xiǎn)源分布具有區(qū)域性的特點(diǎn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“區(qū)域性”具有雙重含義：一是異質(zhì)性，它反映了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在不同區(qū)域之間、同一區(qū)域內(nèi)部及同一區(qū)域的不同時(shí)間段之間的差異；二是同質(zhì)性，它是指不同區(qū)域之間環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型的相對(duì)一致性。在這個(gè)意義上，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在異同。對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的闡釋與規(guī)制必須立足于行政區(qū)域環(huán)境功能區(qū)劃與單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)空間分布情況。第二，風(fēng)險(xiǎn)形成和風(fēng)險(xiǎn)管控具有區(qū)域性特點(diǎn)。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的形成過(guò)程中，除了區(qū)域所處地域的自然要素外，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化要素均有可能對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源的形成和分布起到影響作用。第三，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在疊加效應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)疊加指的是區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)內(nèi)存在的多個(gè)單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)互相產(chǎn)生影響。多個(gè)單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的互相影響，有可能表現(xiàn)為區(qū)域空間范圍內(nèi)，同時(shí)或者相繼發(fā)生同樣的或者類似的環(huán)境事件。例如，化工園區(qū)內(nèi)發(fā)生多家工廠泄露有毒化學(xué)品事件。由于區(qū)域內(nèi)其他類似環(huán)境事件的發(fā)生導(dǎo)致單一環(huán)境事件處理難度加大，風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)也表現(xiàn)為單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)。識(shí)別和分析區(qū)域內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)必須評(píng)估和關(guān)注子區(qū)域的空間分布。
(二)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境規(guī)制的耦合關(guān)系
“規(guī)制”一詞的英文翻譯是regulation或者regulatory，對(duì)于這兩個(gè)詞的中文翻譯還有“監(jiān)管”、“管制”等。不同的學(xué)科領(lǐng)域之中，“規(guī)制”一詞具有不同的含義。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，規(guī)制作為一種措施和手段是為了實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)的利益和需求而設(shè)置的。在規(guī)制這個(gè)詞的意義上，還闡釋了規(guī)制功能、規(guī)制失靈和規(guī)制法等詞匯。桑斯坦指出 ：“規(guī)制法一直被當(dāng)作一塊特征不明的混沌之物，或被當(dāng)作一個(gè)大雜燴——由對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和合同自由等基本原則的即興否定所組成?！笔返俜摇げ祭滓畡t直接聲明，他并不努力地去解釋和界定何為“規(guī)制”。規(guī)制在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。規(guī)制通常指的是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他法律規(guī)范，對(duì)某一事項(xiàng)加以管理和控制的政府行為，而有關(guān)某一領(lǐng)域規(guī)制的法律規(guī)范便是規(guī)制法。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和環(huán)境規(guī)制存在耦合關(guān)系，原因主要在于環(huán)境規(guī)制具有區(qū)域異質(zhì)性以及區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的對(duì)象極具特殊性。
第一，環(huán)境規(guī)制存在區(qū)域異質(zhì)性。因此，需要因地制宜地施行“共同但有差別”的環(huán)境規(guī)制政策。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在不同的地區(qū)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。環(huán)境規(guī)制是將規(guī)制措施和規(guī)制法適用于環(huán)境領(lǐng)域的行為。環(huán)境規(guī)制指的是以環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約為目的而制定和實(shí)施各項(xiàng)法律和政策。依據(jù)環(huán)境規(guī)制的強(qiáng)度不同和環(huán)境規(guī)制的措施不同，可以將環(huán)境規(guī)制劃分為命令控制型環(huán)境規(guī)制、市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制和自愿型環(huán)境規(guī)制三類。環(huán)境規(guī)制被認(rèn)為是最重要的法律規(guī)制領(lǐng)域之一，這不僅在于環(huán)境規(guī)制的公益性目的，也在于環(huán)境規(guī)制的緊迫性。與其他規(guī)制領(lǐng)域相比，環(huán)境規(guī)制的手段和目的無(wú)疑具有絕對(duì)的公益性。國(guó)家政策和法律要求所有的儲(chǔ)存和使用危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)的工廠必須建設(shè)在化學(xué)工業(yè)園區(qū)內(nèi)。即使這樣的規(guī)定可以減少那些不受控制的工業(yè)場(chǎng)址產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境損害，也不能徹底消除工業(yè)園區(qū)產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。相反，對(duì)于工業(yè)園區(qū)內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的疊加和累積會(huì)起到推波助瀾的作用。對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源的大規(guī)模存儲(chǔ)和使用增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的復(fù)雜性和多樣性。識(shí)別這些不同來(lái)源的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)將極大地影響到區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理。
第二，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)象極具特殊性。區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著時(shí)間和空間而擴(kuò)散，并影響到更多的人和地域范圍，并且有可能會(huì)帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的、災(zāi)難性的后果，例如全球氣候變化、區(qū)域污染所致人體健康風(fēng)險(xiǎn)等等。環(huán)境污染所致的影響和環(huán)境污染所致的風(fēng)險(xiǎn)并不是運(yùn)用私法手段和依靠個(gè)人力量所能夠解決的。因此，政府在規(guī)制環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。除了環(huán)境污染規(guī)制和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，最為重要的社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域還有公共安全、公共衛(wèi)生、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域都極具公益正當(dāng)性。
第三，環(huán)境規(guī)制是實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的基本工具。環(huán)境政策和環(huán)境法律都是環(huán)境規(guī)制的工具，兩者在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中可以起到相得益彰的效果。我國(guó)頒布了一系列環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，作為法律規(guī)制的基本內(nèi)容，能夠有效地預(yù)防和管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題往往由于環(huán)境規(guī)制不當(dāng)或者規(guī)制工具實(shí)施不力造成，例如由于區(qū)域政府間協(xié)作不力而導(dǎo)致嚴(yán)重的區(qū)域大氣污染，由于政府規(guī)制不力引起土壤重金屬污染以及由此產(chǎn)生的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等等。環(huán)境規(guī)制對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、清潔生產(chǎn)促進(jìn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)具有顯著的作用。同時(shí)，環(huán)境規(guī)制還可以顯著優(yōu)化區(qū)域環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這將對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提升帶來(lái)顯著效應(yīng)。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制意味著運(yùn)用環(huán)境規(guī)制工具和法律制度體系對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定、預(yù)防、評(píng)估、應(yīng)急管理，以及對(duì)其他區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、消除或減少區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p害。
(三)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制目標(biāo)
第一，預(yù)防區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。近年來(lái)經(jīng)常發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件以及不斷惡化的環(huán)境狀況已經(jīng)昭示了我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期的事實(shí)。對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理而言，預(yù)防永遠(yuǎn)都是最有效和成本最低廉的措施。因此，預(yù)防區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、維護(hù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)安全將是我國(guó)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的長(zhǎng)期目標(biāo)。與單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防相比較，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防還具有強(qiáng)化區(qū)域空間管理和維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的價(jià)值。這一點(diǎn)從我國(guó)新近出臺(tái)的生態(tài)空間管控制度可見(jiàn)一斑。生態(tài)空間管理制度，諸如生態(tài)紅線制度、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)空間規(guī)劃制度、生態(tài)功能區(qū)制度等等，這些制度在實(shí)施層面都要求環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管控。同樣，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管控對(duì)于加強(qiáng)和維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全必然起到不可估量的作用。
第二，維護(hù)區(qū)域和國(guó)家生態(tài)安全。生態(tài)安全指的是一種穩(wěn)定的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)組分處于不受生態(tài)破壞的狀態(tài)；而且生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)組分結(jié)構(gòu)合理、功能完備。生態(tài)安全的空間范圍是多樣的，既可以是國(guó)家范疇的，也可以是區(qū)域范疇的。生態(tài)安全對(duì)于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展起到基礎(chǔ)性的作用。主要原因在于：我國(guó)當(dāng)前面臨很嚴(yán)峻的區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，諸如區(qū)域人口分布不均和區(qū)域發(fā)展不平衡引起的資源消耗不均、區(qū)域資源分布不均、區(qū)域濕地銳減、區(qū)域荒漠化和石漠化、區(qū)域沙化等問(wèn)題，這些問(wèn)題將在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間影響我國(guó)區(qū)域平衡發(fā)展。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可以從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭減少區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生；也可以對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以積極治理。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)于區(qū)域生態(tài)安全的影響不僅體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，也體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域協(xié)同和區(qū)域發(fā)展方面的影響。
第三，減免區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p害和維護(hù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。法律規(guī)制的基本內(nèi)容和形式能夠有效地提升和維護(hù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境規(guī)制對(duì)鋼鐵、水泥、火電、化工等六大重污染行業(yè)的資源再配置效應(yīng)更為明顯。在實(shí)踐中，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的領(lǐng)域幾乎和這幾大重污染行業(yè)密切相關(guān)。環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題往往由于環(huán)境規(guī)制不當(dāng)或者規(guī)制工具實(shí)施不力造成，例如區(qū)域政府間協(xié)作不力導(dǎo)致嚴(yán)重的區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量下降，由于政府規(guī)制不力引起重金屬污染等等。當(dāng)出現(xiàn)這些嚴(yán)重的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，我們可以把原因歸結(jié)為“市場(chǎng)失靈”或者是“政府失靈”。“市場(chǎng)失靈”的原因在于環(huán)境質(zhì)量作為公共物品的基本屬性，而“政府失靈”則在于政府環(huán)境規(guī)制的不力或者環(huán)境法制不健全。因此，如何有效地進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，以避免“市場(chǎng)失靈”或者是“政府失靈”便是環(huán)境規(guī)制的主要?jiǎng)右?。環(huán)境規(guī)制對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、清潔生產(chǎn)促進(jìn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)具有顯著的作用。同時(shí)，環(huán)境規(guī)制還可以顯著優(yōu)化區(qū)域環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這將對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提升帶來(lái)顯著效應(yīng)。通過(guò)環(huán)境法律規(guī)制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的調(diào)整、促進(jìn)形成清潔生產(chǎn)機(jī)制、促進(jìn)企業(yè)節(jié)約資源和綜合利用資源，就是環(huán)境規(guī)制的主要成效。
三、區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制基本進(jìn)路
(一)區(qū)域環(huán)境空間管控
前文述及，與點(diǎn)源和面源環(huán)境污染所致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相比較，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有自身的特殊性。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特殊性根源在于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“空間”屬性。質(zhì)言之，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形成和區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)源分布之所以具有區(qū)域性的特點(diǎn)，主要原因在于區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)、單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域分布，以及區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的受體表現(xiàn)為區(qū)域空間格局。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之所以具有疊加效應(yīng)，原因也在于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)的空間格局表現(xiàn)為相關(guān)和重疊的關(guān)系。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所存在之場(chǎng)域“空間”決定了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的基本路徑是適用區(qū)域環(huán)境空間管控。
環(huán)境空間管控同樣是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)涵。十九大報(bào)告和2018年全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的重要講話均提出強(qiáng)化國(guó)土空間管控，建設(shè)生態(tài)安全制度體系。
環(huán)境空間是區(qū)域環(huán)境規(guī)制的載體?？臻g要素不是單一要素，而是體現(xiàn)為一個(gè)負(fù)載過(guò)程的存在、實(shí)現(xiàn)信息交流、能量交換和過(guò)程演化的空間。而且，空間要素在過(guò)程中的作用往往是通過(guò)某種結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。法律存在空間效力范圍，環(huán)境問(wèn)題也在一定空間中展開(kāi)，空間是法律與環(huán)境問(wèn)題的共有特性。這一共同性使得法律有理由成為解決環(huán)境問(wèn)題的手段。空間的三維性決定了在一定的空間范圍里，立法過(guò)程也總是以某種結(jié)構(gòu)形態(tài)為存在方式的——當(dāng)然，這種結(jié)構(gòu)形態(tài)未必是人之設(shè)計(jì)的結(jié)果。對(duì)于自然生態(tài)空間的管控原則是，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級(jí)分類、協(xié)同共治的原則，并與生態(tài)保護(hù)紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。環(huán)境空間管控作為區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的新路徑和新思路，主要有如下要求。
第一，實(shí)施統(tǒng)籌開(kāi)放的全區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)綜合管理。對(duì)于區(qū)域內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)要素加以空間管控更是如此。以單一的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源為管控對(duì)象在區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域難以奏效。只有針對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的各環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)要素形成的全域化、網(wǎng)格化環(huán)境空間管控、預(yù)警、協(xié)調(diào)機(jī)制，才能從根本上解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的疊加效應(yīng)。
第二，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)當(dāng)綜合經(jīng)濟(jì)、人口等社會(huì)要素。前文論及，社會(huì)要素對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的綜合和疊加效應(yīng)也起到推波助瀾的作用，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也因此成為解決區(qū)域環(huán)境空間問(wèn)題的重要手段。具體而言，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)當(dāng)融入?yún)^(qū)域功能規(guī)劃、區(qū)域生態(tài)規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域土地利用規(guī)劃等制定過(guò)程和實(shí)施過(guò)程之中。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃也是重要的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度和區(qū)域環(huán)境空間管控制度。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃針對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分布的差異進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃和管理，為區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)和生活提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)信息。從系統(tǒng)的角度而言，對(duì)區(qū)域內(nèi)所有風(fēng)險(xiǎn)源的原因、狀態(tài)和發(fā)展進(jìn)行全面分析，探究單一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源和區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)的發(fā)生機(jī)理，篩選出區(qū)域內(nèi)需要重點(diǎn)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)源，是制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的基礎(chǔ)依據(jù)。
第三，通過(guò)環(huán)境空間管控制度體系實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目的。以《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的“到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系”為基礎(chǔ)，空間管控是環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的新趨勢(shì)，空間規(guī)劃是由整個(gè)制度體系構(gòu)成的。空間管控也是環(huán)境規(guī)制的全新理念，構(gòu)建空間管控制度體系。環(huán)境空間管控制度體系的基本要求是以國(guó)土空間條件為基礎(chǔ)，劃定需要特殊保護(hù)的空間，構(gòu)建以生態(tài)空間為基礎(chǔ)的環(huán)境管控措施，包括生態(tài)紅線制度、空間規(guī)劃、區(qū)域限批制度等其他空間管控措施。
(二)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理
第一，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)決定了對(duì)其必須加以系統(tǒng)和協(xié)同管理。單純的點(diǎn)源和面源污染防治不一定能夠預(yù)防區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和減免區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p害。實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)政府在區(qū)域大氣污染防治方面投入了大量的資金和人力，但是投資力度的加強(qiáng)盡管降低了工業(yè)污染的排放，卻沒(méi)有直接減少霧霾濃度。這從一個(gè)側(cè)面也證實(shí)了中國(guó)存在“競(jìng)次”的破壞性環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)及環(huán)境“搭便車”現(xiàn)象。這也恰好證明，單純的財(cái)政支持不一定能消除霧霾現(xiàn)象。以霧霾為主要表現(xiàn)形式的區(qū)域大氣污染更需要的是政府間的協(xié)作力量以及制度構(gòu)建。實(shí)踐反復(fù)證明，對(duì)于區(qū)域性污染尤其是區(qū)域復(fù)合型大氣污染的防治，如果未能擺脫各地方人民政府各自為政的治理污染模式，則區(qū)域大氣污染很難得到有效遏制。主要原因在于區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的不足引起區(qū)域協(xié)同治理的臨時(shí)性和松散性問(wèn)題，使得對(duì)于區(qū)域復(fù)合型污染問(wèn)題的應(yīng)對(duì)欠缺。我國(guó)的行政管理權(quán)具有相對(duì)集中的特點(diǎn)，這在一定程度上有利于環(huán)境保護(hù)，尤其有利于海洋環(huán)境保護(hù)。因此，對(duì)于區(qū)域復(fù)合型污染問(wèn)題的治理和區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，決不應(yīng)當(dāng)是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的模式，而應(yīng)當(dāng)發(fā)展出一系列獨(dú)特的協(xié)同治理制度體系?；趨^(qū)域的整體性和系統(tǒng)性特點(diǎn)，必須設(shè)置區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，基于此才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的綜合管理。
第二，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)決定了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)是預(yù)防區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全和減免區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p害。首先，預(yù)防區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生要求區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。眾所周知，當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)重的區(qū)域環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致頻繁的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。例如，區(qū)域大氣污染導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域內(nèi)人群健康風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。區(qū)域大氣污染容易在相鄰不同區(qū)域或者區(qū)域內(nèi)遷移，僅僅從某一個(gè)區(qū)域的角度來(lái)治理區(qū)域大氣污染很難奏效，而必須建立健全區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制，當(dāng)然，這也是我國(guó)2015年修訂的《大氣污染防治法》的一個(gè)重要立法突破。
第三，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全和減免區(qū)域環(huán)境損害同樣要求區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理。具體而言，為了維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全，必須對(duì)區(qū)域空間和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口分布等進(jìn)行整體布局和考量。對(duì)于每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)源的評(píng)估和管理，我們都運(yùn)用最新的系統(tǒng)方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源加以識(shí)別，評(píng)估其與周邊環(huán)境要素的關(guān)系，預(yù)測(cè)其可能產(chǎn)生的損害，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的成本效益加以分析。對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)群管理者必須充分利用不同區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的分類，支持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理方法的運(yùn)用。一定區(qū)域范圍內(nèi)擁有梳理眾多的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和不同類型的風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)，對(duì)于區(qū)域范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的分類是相對(duì)集中的。另外一個(gè)重要因素需要考慮的是，區(qū)域內(nèi)可能還居住有大量的居民，他們作為利益相關(guān)者的環(huán)境利益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇剂亢捅Ｗo(hù)。區(qū)域環(huán)境治理過(guò)程中，區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制呈現(xiàn)多樣化形態(tài)。其中區(qū)域環(huán)境信息公開(kāi)和區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作是政府間協(xié)同合作的前提。沒(méi)有區(qū)域環(huán)境信息公開(kāi)和區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作，區(qū)域政府間合作很難擺脫行政管制的路徑依賴，從而增加區(qū)域環(huán)境治理的成本。
四、區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制制度架構(gòu)
區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程管理和法律規(guī)制制度體系涵蓋“事前嚴(yán)防——事中嚴(yán)管——事后處置”三個(gè)階段。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律制度體系由兩個(gè)基本部分組成。“技術(shù)的部分被稱為‘風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估’，旨在去度量和物質(zhì)相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)；而更具政策導(dǎo)向意味的部分被稱為‘風(fēng)險(xiǎn)管理’，是去決定對(duì)此要做些什么”。完備的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制體系涵括貫徹“事前嚴(yán)防”理念的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；貫徹“事中嚴(yán)管”理念的區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急制度和貫徹區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“事后處置”制度。
(一)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度
區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以被界定為在空間尺度上對(duì)多種地域范圍的多種來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)加以評(píng)估。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所在區(qū)域周邊的環(huán)境也會(huì)對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果施加影響。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)于諸多風(fēng)險(xiǎn)源的綜合性評(píng)估，它應(yīng)用于在單一風(fēng)險(xiǎn)源量化基礎(chǔ)上計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)綜合數(shù)據(jù)。一個(gè)區(qū)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分布為區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供科學(xué)計(jì)算基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的計(jì)劃。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與其他區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度之間存在相互配合的可能性。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急提供依據(jù)和支撐，后者以區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論為依據(jù)做出決策以及決定實(shí)施何種規(guī)制措施。
區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被描述和闡釋為通過(guò)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與森林覆蓋的地區(qū)臭氧升高的關(guān)系。區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估闡釋空間要素在評(píng)估生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)方面的重要價(jià)值，考量陸地以及水生態(tài)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的必要性。生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)。生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目的是評(píng)價(jià)環(huán)境污染對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、子生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)組成部門有可能產(chǎn)生的影響。盡管我國(guó)現(xiàn)行法律和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之中可以涵蓋生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但是生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估概念能夠更好地詮釋區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的系統(tǒng)理念，以及更好地貫徹區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的綜合性。
我國(guó)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋如下幾個(gè)方面。第一，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源指區(qū)域內(nèi)可能造成突發(fā)環(huán)境事件的各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源，包括生產(chǎn)、使用、存儲(chǔ)或釋放涉及突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的企業(yè)，存儲(chǔ)和裝卸環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的港口碼頭，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)內(nèi)陸水運(yùn)及道路運(yùn)輸載具，尾礦庫(kù)，石油天然氣開(kāi)采設(shè)施，集中式污水處理廠，危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位，集中式垃圾處理設(shè)施，加油站，加氣站，石油天然氣及成品油長(zhǎng)輸管道等。劃分評(píng)估子區(qū)域是開(kāi)展區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)?！缎姓^(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估推薦方法》提出了評(píng)估子區(qū)域劃分方法，可據(jù)此確定區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估單元。受跨界影響較大的區(qū)域，建議按敏感目標(biāo)類型劃分評(píng)估子區(qū)域。在不考慮跨界影響的情況下，對(duì)于行政區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估子區(qū)域的劃分，應(yīng)當(dāng)考慮行政區(qū)內(nèi)的下級(jí)行政區(qū)域邊界。
第二，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估嚴(yán)格貫徹“事前嚴(yán)防”理念。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本要求是，強(qiáng)化對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的源頭預(yù)防，即將區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源扼殺在搖籃之中。由此，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求對(duì)經(jīng)過(guò)識(shí)別的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行分級(jí)和分類管理。對(duì)于典型的化工區(qū)域、工業(yè)園區(qū)和典型流域，應(yīng)當(dāng)劃分為重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域，對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域和重點(diǎn)園區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施清單制度。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)作為區(qū)域內(nèi)行業(yè)準(zhǔn)入和產(chǎn)業(yè)布局的基本依據(jù)。完備的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度還要求形成配套的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系。
第三，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法被應(yīng)用和發(fā)展來(lái)評(píng)估區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的尺度和力量，提供技術(shù)支撐為發(fā)展區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃和管理區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供技術(shù)支撐。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域是一種全新的空間分配模式，在同一個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件中不同類型的風(fēng)險(xiǎn)互相影響的狀況下運(yùn)用這種模式。其具體包含風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法、對(duì)策措施。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估子區(qū)域指行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的單元。按照敏感目標(biāo)類型可劃分為突發(fā)大氣環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估子區(qū)域、突發(fā)水環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估子區(qū)域和綜合突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估區(qū)域；按照下級(jí)行政區(qū)域邊界可劃分為若干下級(jí)行政子區(qū)域；按照地理空間可劃分為若干網(wǎng)格區(qū)域。
(二)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度
第一，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的內(nèi)涵。從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生狀況以及形成時(shí)間可以將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)劃分為突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與累積環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指的是在瞬間大量爆發(fā)的污染物質(zhì)引起環(huán)境質(zhì)量急劇下降的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；累積環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指的是潛在的，不容易被發(fā)現(xiàn)，不斷累積直至有一天產(chǎn)生環(huán)境損害的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。這兩種不同類型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決定了政府在應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)采取的措施是不同的。根據(jù)突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和累積環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分類，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)可以區(qū)分為日常風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和緊急風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。對(duì)于區(qū)域突發(fā)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急制度，而如何應(yīng)對(duì)日常的、潛在的和累積的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)發(fā)展出完善的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。不管是突發(fā)性的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，還是日常區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，都應(yīng)當(dāng)有健全的法律制度，否則一旦區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引致人身或者財(cái)產(chǎn)損害，其后果是政府為之付出高昂的修復(fù)成本，而且還會(huì)損害政府的公信力。因此，對(duì)于政府區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制而言，應(yīng)當(dāng)基于法治政府的背景構(gòu)建體系化的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，以將風(fēng)險(xiǎn)防控的理念貫穿至環(huán)境治理的各個(gè)領(lǐng)域。
第二，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的意義。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度就是應(yīng)對(duì)日常區(qū)域環(huán)境的關(guān)鍵制度。對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)是全過(guò)程的，應(yīng)當(dāng)貫徹“決策——行為——監(jiān)督”全環(huán)節(jié)防控方能奏效。我國(guó)各級(jí)人民政府在進(jìn)行行政決策或者行政立法時(shí)，通常會(huì)涉及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)防控。在決策階段就強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防控，可以從源頭減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率，也可以降低行政成本，提高行政機(jī)關(guān)工作效率。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作為政府履行的職能之一種，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在極其深遠(yuǎn)的意義。其一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警過(guò)程中會(huì)提升和擴(kuò)充有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信息量，并且鼓勵(lì)相關(guān)公眾參與討論，如此可以向民眾傳達(dá)更多的、更為全面的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，使得風(fēng)險(xiǎn)決策能夠更容易被接受。其二，有助于增進(jìn)民眾對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的敏感性，尤其是大規(guī)模的開(kāi)發(fā)事件在決策階段時(shí)，民眾能夠更傾向于去了解區(qū)域環(huán)境事件以及其可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前法治政府的背景下可以預(yù)見(jiàn)，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警過(guò)程中的公眾參與，打破行政壁壘，擴(kuò)張市場(chǎng)化機(jī)制的運(yùn)用。各種各樣方法的運(yùn)用，形成了任何機(jī)構(gòu)處理技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的第三個(gè)固有特性——專家知識(shí)。對(duì)專家知識(shí)的需求和對(duì)信息收集的需求一樣，都是公共行政發(fā)展的傳統(tǒng)理由之一。專家知識(shí)指的是領(lǐng)域十分廣泛的各種學(xué)科，包括科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、專門行業(yè)以及經(jīng)驗(yàn)人士。專家并不是離群索居的，他們屬于其學(xué)科共同體和職業(yè)共同體的一部分。在涉及區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的領(lǐng)域，專家知識(shí)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)信息的解釋尤為重要。專家對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的解釋和預(yù)警比較能夠?yàn)槠胀癖娝斫夂徒邮堋Ｆ淙?，有助于提高政府環(huán)境規(guī)制的民主性和科學(xué)性，政府在區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警過(guò)程中如何作為受政治氛圍影響很大。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任和環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，政府規(guī)制區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也是題中之義。
(三)區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度
如果說(shuō)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是日常的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，那么區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急制度則是特殊狀況下應(yīng)對(duì)不能預(yù)期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制度。區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急管理與區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日常管理有著內(nèi)在的聯(lián)系。環(huán)境應(yīng)急管理通過(guò)對(duì)偶然事件的管控，做好“突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制”和減少環(huán)境損害的發(fā)生，達(dá)到最佳的狀況。就制度設(shè)置目的而言，區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急制度與區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日常管理制度是不謀而合的，即都是以管控區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和減少環(huán)境損害發(fā)生為目的。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理需要一種應(yīng)對(duì)不確定性的意識(shí)，處理應(yīng)急情況的創(chuàng)造力，以處理那些完全不能預(yù)期的情況。環(huán)境事件應(yīng)急制度也具有顯見(jiàn)的社會(huì)價(jià)值，被視為環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)途徑之一。當(dāng)存在環(huán)境不確定性的場(chǎng)合，個(gè)體更傾向于接受實(shí)體和程序制度更能夠?yàn)槿藗兲峁┱x和公平的制度。從環(huán)境正義的視角，那些容易受到突發(fā)環(huán)境事件影響的人群大多是貧窮的、弱勢(shì)的和易受感染的人群。對(duì)環(huán)境正義的關(guān)注為區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了一個(gè)獨(dú)特的視角，即為民眾提供系統(tǒng)的、綜合的、完備的突發(fā)區(qū)域環(huán)境污染事故應(yīng)急處理制度，以考量所有可能受到突發(fā)區(qū)域環(huán)境事件影響人群的利益。
體系化的區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急制度應(yīng)當(dāng)關(guān)注如下幾個(gè)方面：第一，根據(jù)對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和狀況的認(rèn)識(shí)形成應(yīng)急事項(xiàng)關(guān)注點(diǎn)和應(yīng)急日程；區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急制度首先要求對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源進(jìn)行識(shí)別，以此為基礎(chǔ)確定區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急制度的主要關(guān)注點(diǎn)，以及設(shè)置預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的日常具體措施。第二，完善區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急規(guī)劃，規(guī)定緊急情況下應(yīng)對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)采取的緊急措施，包括緊急情況下的指揮機(jī)構(gòu)、應(yīng)急措施、應(yīng)急隊(duì)伍、信息、監(jiān)測(cè)等全方位的保障措施。制定區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急規(guī)劃是區(qū)域環(huán)境應(yīng)急準(zhǔn)備程序，作為區(qū)域環(huán)境應(yīng)急制度的核心制度，區(qū)域環(huán)境應(yīng)急規(guī)劃要求政府部門間的協(xié)調(diào)，以確保有能力應(yīng)對(duì)潛在突發(fā)區(qū)域污染事故。區(qū)域環(huán)境應(yīng)急規(guī)劃應(yīng)當(dāng)清晰地界定在一個(gè)突發(fā)區(qū)域環(huán)境事故中政府不同機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。第三，雇用和建設(shè)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急職業(yè)隊(duì)伍，地方政府應(yīng)當(dāng)訓(xùn)練突發(fā)區(qū)域污染事件應(yīng)急隊(duì)伍。與風(fēng)險(xiǎn)日常管理相聯(lián)系，規(guī)定事前預(yù)防必須準(zhǔn)備的應(yīng)急隊(duì)伍、各種裝備以及培訓(xùn)等。盡管區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理與區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日常管理相區(qū)別，但兩者仍然需要緊密結(jié)合，以構(gòu)成全面的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度體系。第四，由于區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急涉及綜合性的事項(xiàng)，因此有必要促進(jìn)組織間和跨組織間合作，包括城市管理者和鄉(xiāng)村管理者之間的合作、政策制定者和政策執(zhí)行者之間的合作、政府不同機(jī)構(gòu)之間的合作等。第五，確定區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急之后的“事后處置”方法，區(qū)域環(huán)境應(yīng)急通常在地方政府層面來(lái)操作。區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急制度除了對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處理，還有一項(xiàng)很重要的程序是應(yīng)急之后的“事后處置”。第六，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急規(guī)劃演習(xí)，從廣義的意義而言，規(guī)劃演習(xí)有特定的目標(biāo)和目的，意味著有機(jī)會(huì)來(lái)檢驗(yàn)規(guī)劃的恰當(dāng)和應(yīng)急隊(duì)伍的工作效率。第七，建設(shè)區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急體系和應(yīng)急操作中心，要求所有相關(guān)政府部門在綜合指揮、控制面、信息機(jī)制方面完美結(jié)合。
(四)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)能力建設(shè)
為了保障上述幾項(xiàng)基本的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度得到恰當(dāng)實(shí)施，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)能力建設(shè)。對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度而言，應(yīng)當(dāng)建設(shè)和發(fā)展區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)體系，以及為區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的區(qū)域環(huán)境信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度而言，應(yīng)當(dāng)建立和健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮決策支撐系統(tǒng)，完善區(qū)域內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，以及環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急處置能力的演練。尤其對(duì)于石化區(qū)域、核生產(chǎn)和危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)救援實(shí)訓(xùn)、加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)和應(yīng)急物資儲(chǔ)備，提升區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。對(duì)于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度而言，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建區(qū)域內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，包括區(qū)域內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)要素的生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存、處置環(huán)節(jié)等全過(guò)程監(jiān)測(cè)預(yù)警。尤其對(duì)于危險(xiǎn)廢物和核廢物等具有高度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的要素管理，建設(shè)全過(guò)程信息化監(jiān)督管理體系。
五、結(jié) 語(yǔ)
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“關(guān)注的是各種危險(xiǎn)的社會(huì)性以及它們?nèi)绾无D(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)，它思考的是這些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于社會(huì)——自然環(huán)境的影響，以及相應(yīng)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)”。區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的探討是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)管控制度之細(xì)化和貫徹。由于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)極具“區(qū)域”特性，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制超越了單一的風(fēng)險(xiǎn)源規(guī)制。在區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制這類社會(huì)規(guī)范之中，不僅應(yīng)當(dāng)充分考量區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的空間分布特點(diǎn)和空間導(dǎo)向，適用空間管控理念以規(guī)制區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)當(dāng)貫穿系統(tǒng)防控、綜合防控和協(xié)同治理的理念。為了提升區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制基礎(chǔ)能力，將區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，以既有制度資源為基礎(chǔ)構(gòu)建和完善區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度體系。系統(tǒng)構(gòu)建“事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后處置”的全過(guò)程、多層級(jí)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度體系。在區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制全過(guò)程中，貫徹“事前嚴(yán)防”理念的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在制度防衛(wèi)體系中處于核心地位，以區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依據(jù)發(fā)展出系統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度體系。
