李孜沫 陳丹陽

清代是中國由封建社會(huì)轉(zhuǎn)向近代社會(huì)的大變革時(shí)期，也是中國歷史上疫災(zāi)流行高潮到來的階段，清政府針對頻繁的疫災(zāi)而采取的衛(wèi)生防疫舉措兼具傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性。由于中國古代缺乏真正意義上的衛(wèi)生防疫制度，現(xiàn)代衛(wèi)生在引入之初即帶有帝國主義色彩。清代衛(wèi)生防疫機(jī)制的引建過程經(jīng)歷由西方到中方，由地方到中央的反向路徑；由于疫災(zāi)頻繁，衛(wèi)生防疫由個(gè)人之舉上升為國家制度。遺憾的是，清代既是現(xiàn)代公共衛(wèi)生的開端，也是封建帝國的尾聲。清政府與社會(huì)各界的種種努力仍難擋晚清時(shí)期的洶洶大疫。

清代（1644—1911）是中國歷史上的疫災(zāi)多發(fā)期，尤其是清代晚期迎來了中國歷史上疫災(zāi)流行的高潮。［1］當(dāng)此時(shí)期，面對一浪高過一浪的肆虐疫情，晚清政府與社會(huì)所做出的種種努力似乎微不足道，甚至完全被淹沒在晚清事關(guān)民族危亡的浪潮中。但近年來，在關(guān)于清代衛(wèi)生防疫事業(yè)“進(jìn)步”與“落后”的反思［2］、傳染病隔離舉措的傳統(tǒng)路徑［3］、近代衛(wèi)生檢疫機(jī)制的引建［4］、衛(wèi)生防疫主權(quán)之爭［5］、公共衛(wèi)生意識(shí)的提升［6］［7］等方面，出現(xiàn)了一些可貴的“異聲”。為此，本文擬從“傳統(tǒng)性”與“現(xiàn)代性”兩個(gè)維度，勾勒出清代特別是清末衛(wèi)生防疫機(jī)制的引建及播遷過程，以便學(xué)界及大眾進(jìn)一步認(rèn)識(shí)清代衛(wèi)生防疫的作為及其成效。

一、先聲：公共衛(wèi)生的缺失與現(xiàn)代衛(wèi)生防疫的引入

公共衛(wèi)生是20世紀(jì)以來最重要的醫(yī)學(xué)概念之一，其定義處于發(fā)展變化中，不同時(shí)代具有不同的闡述。公共衛(wèi)生內(nèi)涵廣泛，本文僅擷取中央防疫制度的缺失、地方醫(yī)政體系的崩潰、民間衛(wèi)生意識(shí)的淡漠等三個(gè)方面，概述晚清以來公共衛(wèi)生缺失情景及其對疫災(zāi)流行的影響。

中國古代缺乏真正意義上的防疫制度。政府將應(yīng)對疫災(zāi)視為荒政的一部分，一般以設(shè)立施醫(yī)局、施醫(yī)送藥為主，僅是臨時(shí)、臨事的偶然之舉，而受到救助的范圍往往僅限于首善之區(qū)的京師畿輔一帶。如同治六年（1867），“太醫(yī)院擬方發(fā)藥散給五城”［8］。至于中央常設(shè)的太醫(yī)院等更完全是服務(wù)于皇室的“私人機(jī)構(gòu)”，于社會(huì)防疫幾無裨益。清代是中國古代荒政事業(yè)發(fā)展的頂峰，荒政的施行深受清代財(cái)政水平的影響。清代前、中期，政府憑借強(qiáng)盛國力開展形式多樣、堪稱“盛清模式”的救助措施，加之疫災(zāi)流行不多，憑借荒政尚屬應(yīng)疫有余。清代后期，財(cái)政拮據(jù)，救災(zāi)已有“厚此薄彼”的分別，政府救災(zāi)力度不同，社會(huì)響應(yīng)方式也有所轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生不同的社會(huì)后果。國家只得倚靠以賑捐、義賑、義演等民間慈善救助為主的救災(zāi)措施。此前行之有效的政策措施，形同虛設(shè)，如常平倉“已成民間之累”。更為嚴(yán)重的是，疫災(zāi)頻頻，國家應(yīng)對無力，這體現(xiàn)了國家防疫制度缺失所帶來的巨大災(zāi)害沖擊。隨著中國封建社會(huì)傳統(tǒng)荒政的失靈，更加凸顯疫災(zāi)流行的酷烈，迫切需要找尋解決之道。

古代中國自有一套官方醫(yī)政體系，從唐時(shí)創(chuàng)建州醫(yī)政到宋以降創(chuàng)建縣醫(yī)政，基層社會(huì)的醫(yī)政體系得到建立。清代，自唐宋以來形成的地方醫(yī)政體系——醫(yī)學(xué)署、惠民藥局，漸次荒廢，官方醫(yī)政體系崩潰。［9］在清代，中國既缺乏體系完善的專門防疫機(jī)構(gòu)，也缺少訓(xùn)練有素的專業(yè)防疫群體。首先，地方醫(yī)政體系崩潰沖擊了救疫救荒等地方公共事業(yè)。疫災(zāi)不同于其他自然災(zāi)害的不可抗拒特征，人們可以對疫災(zāi)進(jìn)行預(yù)防、治療，但由于地方醫(yī)政體系崩潰，醫(yī)政機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)、醫(yī)政人員尸位素餐，可防之病蔓延，可治之病肆虐。其次，地方醫(yī)政體系崩潰造成官方對醫(yī)生隊(duì)伍缺乏管理。明清時(shí)期政府幾乎完全從醫(yī)療保健中撤離，使得執(zhí)業(yè)醫(yī)生的準(zhǔn)入機(jī)制缺失，庸醫(yī)泛濫［9］。他們“不知醫(yī)經(jīng)，徒持醫(yī)方；不知表里本末，不辨寒熱虛實(shí)；不知變通，泥古不化；魯莽試藥，任意措置”［10］(P112-113)。庸醫(yī)之禍不僅在于無力應(yīng)對疫災(zāi)流行，更在于延誤甚至加重疫災(zāi)的危害。清代種痘以防天花是較為通行和成熟的技術(shù)，卻因庸醫(yī)誤診而出事者不少，如“（蕪湖）冬至以后時(shí)疫流行，童稚多患天花，庸醫(yī)誤投熱藥，所傷不知凡幾”［11］。

而在民間，民眾衛(wèi)生意識(shí)淡漠伴隨疫病流行肆虐。清末，民眾公共衛(wèi)生意識(shí)匱乏。一方面民眾不衛(wèi)生的生活方式，誘發(fā)疫災(zāi)流行，如居室衛(wèi)生：“（營口），邇來時(shí)疫盛行，死亡相繼……某姓家有人傳染是癥，因之殞命，醫(yī)生察得房屋不潔所致?！保?2］另一方面，民眾因懼疫而遷避他處，導(dǎo)致疫災(zāi)蔓延，如東北地區(qū)“滿洲避疫之人紛紛南下，多所接觸，致疫癥蔓延無已”［13］。由于科學(xué)落后，而又應(yīng)疫無方，民間迷信行為大行其道。清末民間廣泛存在以“迎神賽會(huì)”、“年中度歲”等為代表的迷信行為，不僅無益于防疫，甚至適得其反，反而加速和加重了疫情的傳播與危害。因?yàn)?，迷信行為引發(fā)百姓集聚一處，加速疫癥蔓延，時(shí)論稱“非以防疫，實(shí)以致疫”［14］。此外，迷信行為蒙蔽百姓不事醫(yī)藥，以致延誤疫情，如“蘇人信神佞鬼，類皆愚夫、愚婦，故鄉(xiāng)間之信奉師巫者尤多，每有疾病，不事醫(yī)藥，專延師巫，妄斷吉兇”［15］。

中國現(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生始自西方，是帝國主義帶來的產(chǎn)物，在引入之初即帶有西方殖民色彩。雖然中國自有現(xiàn)代衛(wèi)生意識(shí)的萌芽，在清初與西醫(yī)已有接觸，康熙時(shí)西洋醫(yī)學(xué)已與中國統(tǒng)治階層接觸，而且西醫(yī)、西藥在清朝的流傳，較之明末有很大發(fā)展，這給中國帶來現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的一絲曙光，然而其真正登場則已是遲至晚清的事了?？梢哉f，清代在國家衛(wèi)生防疫層面的作為基本都發(fā)生在這一時(shí)期（表1）。

其一，疫災(zāi)的沖擊與租界的示范。疫災(zāi)的沖擊是現(xiàn)代衛(wèi)生引入最強(qiáng)勁的動(dòng)力，租界的示范效應(yīng)則為華界衛(wèi)生變革帶來機(jī)遇。清末傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)認(rèn)知已無力應(yīng)對頻繁的大疫，現(xiàn)代衛(wèi)生開始進(jìn)入國人視野。某種程度上可以說，晚清公共衛(wèi)生制度建設(shè)的每一次進(jìn)步，都伴隨著疫災(zāi)流行的巨大沖擊，也正是一次次疫災(zāi)流行改變了現(xiàn)代衛(wèi)生引入的速率。租界是近代中國向西方學(xué)習(xí)的窗口，以“清潔、消毒、檢疫、隔離”四項(xiàng)為端的衛(wèi)生防疫舉措幾乎都首先在租界推行，繼而為華界效仿施行。以檢疫為例，包括海港檢疫、疫區(qū)檢疫：前者始于同治十二年，由西人主持的海關(guān)當(dāng)局在上海、廈門首先展開，后推廣至其他通商口岸，至清末，大多數(shù)重要的沿?；蜓亟ㄉ炭诎?，均創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)的檢疫設(shè)施和規(guī)章，如汕頭（1883）、寧波（1894）、天津（1899）、漢口（1902）、秦皇島（1909）、廣州（1911）［16］；19世紀(jì)60—70年代后者已在上海租界局部展開，19世紀(jì)末，在租界已有普遍推行。

其二，機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建與規(guī)章的頒行。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在部分地方率先建立起來。與西方由中央到地方自上而下的一般路徑不同，中國近代衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了由地方到中央的自下而上的反向路徑。中國近代衛(wèi)生制度的起步從城市清潔開始，因?yàn)椤靶l(wèi)生之道，清潔為先”［20］，“避疫之法，自以清潔為第一要事”［21］，清潔被視為“衛(wèi)生第一要?jiǎng)?wù)”，最利防疫。以清潔為要的地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)逐步建立，在近代中國衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)引建過程中有三大標(biāo)志性機(jī)構(gòu)：第一個(gè)是上海清潔局，是仿行租界的產(chǎn)物。上海租界是西方文明的示范窗口，對上海華界的影響十分顯著。19世紀(jì)60年代，上海租界已任命專職衛(wèi)生管理人員，設(shè)立專司垃圾清運(yùn)和糞便清理的“糞穢股”。至遲19世紀(jì)80年代，上海華界也設(shè)立了專司垃圾清運(yùn)的“垃圾局”或“清潔局”［22］。衛(wèi)生清潔問題，是清代城市中普遍存在的現(xiàn)象，上海而外，杭州、廈門等地同樣仿行清潔之策。第二個(gè)是湖南保衛(wèi)局，是借鑒日本的產(chǎn)物。最早將清潔機(jī)制納入制度規(guī)定的是湖南長沙。光緒二十四年，黃遵憲在陳寶箴支持下，借鑒日本警察制度，在湖南創(chuàng)設(shè)保衛(wèi)局［22］，草擬《湖南保衛(wèi)局章程》44條，規(guī)定“道路污穢，溝渠淤塞，應(yīng)告局中，飭司事者照章辦理；凡賣飲食物，質(zhì)已腐敗或系偽造者，應(yīng)行禁止”，但年末即為裁撤。第三個(gè)是天津衛(wèi)生局，是承繼西方的產(chǎn)物。光緒二十六年八國聯(lián)軍攻陷天津后，鑒于戰(zhàn)后衛(wèi)生狀況惡化，設(shè)立專司衛(wèi)生防疫的衛(wèi)生局。光緒二十八年，袁世凱接管八國聯(lián)軍攻占天津后設(shè)立的臨時(shí)政府委員會(huì)——“都統(tǒng)衙門”，應(yīng)西方要求保留衛(wèi)生局，制定《天津衛(wèi)生局現(xiàn)行章程》，以“保衛(wèi)民生為宗旨”，開展事務(wù)包括“清潔道路、養(yǎng)育窮黎、施治病癥、防檢疫癘”。天津衛(wèi)生局是近代中國第一個(gè)城市衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，拉開了近代地方施行衛(wèi)生行政的序幕［22］。可見，近代中國衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)在建立之初已帶有強(qiáng)烈的西方印記。

二、踐行：個(gè)體之舉的表征與國家制度的構(gòu)建

與西方自上而下的衛(wèi)生行政制度構(gòu)建過程不同，清末中國經(jīng)歷了“從西方到中國，由地方到中央”的自下而上的反向路徑。在疫災(zāi)沖擊、租界示范等影響下，以“清末新政”為契機(jī)，地方行為上升到國家政策。國家層面的公共衛(wèi)生舉措漸次開展，包括衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、衛(wèi)生法令規(guī)章的頒布、衛(wèi)生社團(tuán)組織的成立等。

（一）個(gè)體之舉的表征

公共衛(wèi)生引入之初，多受開明人士的鼓吹。社會(huì)精英作為有識(shí)之士，他們中的一部分曾親身前往西方國家考察，或留意租界內(nèi)的衛(wèi)生狀況。中西方之間、華界與租界之間明顯的衛(wèi)生差異不僅帶來巨大的視覺落差，“華界較之租界，則一穢一潔，已有上下床之別”［23］。外人每以“不衛(wèi)生”、“東亞病夫”等蔑稱國人也帶來心理上的巨大沖擊，社會(huì)精英雖以此為侮辱，但對國人不衛(wèi)生的實(shí)際也深為憂慮：“中華之人易生疾病，較他國尤甚，且易于傳染，纏綿不休”［24］；“上海人多地狹，易集污垢，且華人素不講求衛(wèi)生，并無預(yù)防之智識(shí)，恐為患較各國之流行尤劇”［25］。他們以“強(qiáng)國強(qiáng)種”為己任，不遺余力地宣傳公共衛(wèi)生知識(shí)，以期喚醒民瘼。如“戊戌六君子”之一的康廣仁，在澳門主持《知新報(bào)》，辟專欄介紹西洋醫(yī)學(xué)：“欲治天下，必自治國始；欲治國，必自強(qiáng)民始；欲強(qiáng)民，必自強(qiáng)體始；強(qiáng)體之法，西人醫(yī)學(xué)大昌，近且骎骎乎進(jìn)于道矣?！保?6］

一些大城市也零星出現(xiàn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，但由于缺乏制度性約束，往往虛應(yīng)故事、形同虛設(shè)，并未真正實(shí)現(xiàn)設(shè)立的初衷。上?！皽强訋?，有設(shè)于要道而坑主又不肯雇人收拾，以致污穢不堪，行人每掩鼻而過，而善堂董事及垃圾局員，亦未有過而問者”［27］；杭州“于上中下三城設(shè)立清道局三處，舉辦以來已及一年，大街之上固屬清潔，而小巷之中堆積如故”［28］。

不僅缺乏制度性約束，地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的設(shè)立亦多半是地方大員的個(gè)人之舉，往往因人而異、人走政息。許多機(jī)構(gòu)、機(jī)制、規(guī)章因人而興，又因人而廢。如光緒二十四年六月，黃遵憲在陳寶箴支持下創(chuàng)設(shè)湖南保衛(wèi)局，隨著“戊戌變法”失敗、陳寶箴被革職，九月，保衛(wèi)局便更名為保甲局，同年末，在慈禧太后的直接過問下即遭裁撤［22］，前后維持不過半年光景。再如天津衛(wèi)生局，在宣統(tǒng)二年亦因“事權(quán)、經(jīng)費(fèi)”等一再出現(xiàn)裁撤之議，只不過因?yàn)橥蝗缙鋪淼男y(tǒng)鼠疫的重大疫情而擱置。［17］如果說湖南保衛(wèi)局、天津衛(wèi)生局的置廢還有不可掌控的政治緣由，那么蘇州錫類善堂的形同虛設(shè)則充分顯示出因人而異的特征：“蘇垣錫類善堂經(jīng)費(fèi)頗裕，本系掩埋暴露棺木之需，從前尤紳先甲辦理時(shí)，極為注意，力加整頓，隨派司事，遇有暴露棺木，即行掩埋，茲經(jīng)某紳接辦后，堂務(wù)日益廢弛，現(xiàn)在草橋、言橋，均有暴露棺木，臭氣熏蒸，各處亦數(shù)見不鮮，目下疫氣未凈，該堂置若罔聞，幾同虛設(shè)云?！保?9］

（二）國家制度的構(gòu)建

有了天津衛(wèi)生局施行地方衛(wèi)生行政的肇端，光緒三十一年清廷成立中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)——衛(wèi)生科，隸屬于巡警部下轄的警保司，主管考核醫(yī)學(xué)學(xué)堂之設(shè)置，醫(yī)生之考驗(yàn)給憑，并清道、檢疫計(jì)劃及審定一切衛(wèi)生保健章程。光緒三十二年，巡警部改稱民政部，衛(wèi)生科升級(jí)為衛(wèi)生司，掌核辦理防疫衛(wèi)生、檢查醫(yī)藥、設(shè)置病院各事，下設(shè)保健科、檢疫科、方術(shù)科。衛(wèi)生科（司）的設(shè)立，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)制度性衛(wèi)生行政的起步，衛(wèi)生行政上升為“國家行為”。具體過程如圖1所示。

當(dāng)然，有了朝廷的示范，地方便效而仿之。時(shí)人清晰地認(rèn)識(shí)到“我國衛(wèi)生機(jī)關(guān)之缺乏”［30］和“衛(wèi)生行政之亟宜擴(kuò)張”［31］的問題，因此一再出現(xiàn)衛(wèi)生行政推廣之議。如在浙江“衛(wèi)生警察關(guān)系緊要，現(xiàn)就局內(nèi)設(shè)立衛(wèi)生一科，為衛(wèi)生上之行政機(jī)關(guān)，配置清道處、施醫(yī)院，分治其事，計(jì)共享巡官、醫(yī)員、清書、巡警、夫役等一百四十八員，各月支經(jīng)費(fèi)洋銀八百八十六元有零，并擬定簡明辦法章程，實(shí)行清潔街道、診視貧民，暨注意檢查食物水料、防疫種痘，一切保全公共之健康事件”［32］。不過，衛(wèi)生行政的真正推廣則還是在“宣統(tǒng)鼠疫”期間。

就在國家衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)設(shè)立不久，東北鼠疫疫信傳來，為衛(wèi)生行政的全國推廣提供了契機(jī)。嗣后，在中央，清政府組織了中國第一次真正意義上的國際會(huì)議——奉天萬國鼠疫研究會(huì)，該會(huì)于宣統(tǒng)三年4月3日至4月28日在奉天（今沈陽）召開，共有來自12個(gè)國家的34位正式代表參加，其間共舉行大會(huì)24次，形成決議45項(xiàng)，確定了許多國際通行的防疫準(zhǔn)則，為此后的國際防疫合作奠定了基礎(chǔ)。［19］另外，清政府頒行中國第一部全國性衛(wèi)生防疫法規(guī)——《民政部擬定防疫章程》，該章程包括6章18條，要求各省“嗣后遇有防疫事件，即行一體遵照，其各種規(guī)則，應(yīng)由各該省督撫體察地方情形，臨時(shí)斟酌辦理”［19］。至此，國家層面的公共衛(wèi)生體系初具雛形。

在地方，經(jīng)過清末東北大鼠疫的“洗禮”，許多地方“已設(shè)有衛(wèi)生會(huì)，施舍藥品，清理溝渠，均各定有章程，稟經(jīng)立案，嗣后風(fēng)氣益開，文明日進(jìn)，于民政衛(wèi)生前途不無裨益”［33］。例如防疫機(jī)構(gòu)，僅在吉林一省，除設(shè)立吉林防疫總局外，在全省31個(gè)縣（州、廳）設(shè)立地方防疫局［19］，普及率超過八成。再如防疫規(guī)章，既有《火車防疫章程》《國際海港的檢疫辦法》等專門性行業(yè)規(guī)章，也有《檢疫規(guī)則》《檢疫章程》等綜合性防疫法規(guī)；既有《為疫捐軀者之報(bào)酬》《嚴(yán)防時(shí)疫獎(jiǎng)勵(lì)捕鼠》等防疫獎(jiǎng)懲機(jī)制，又有《出示防疫》《防疫會(huì)四言告示照錄》等防疫公共告示。［19］除了這些，還有諸多具體而微的措施，例如為推行種痘防疫，普遍免費(fèi)施種，為施種提供一定便利。部分地區(qū)相當(dāng)積極，如福州開局種核“猶恐到局就種，或有未便之處，準(zhǔn)其延請出門施種”，對“近者給夫轎價(jià)二百四十文，遠(yuǎn)在十里以內(nèi)者，給夫轎價(jià)三百二十文”。這樣的補(bǔ)貼之舉，自然能夠起到一定促進(jìn)作用。

除了官方，在民間也有一些衛(wèi)生社團(tuán)相繼組建，為清代衛(wèi)生防疫事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。如中國紅十字會(huì)之始——上海萬國紅十字會(huì)，該會(huì)以“醫(yī)治戰(zhàn)地因戰(zhàn)被傷之戰(zhàn)國及局外兵民，救護(hù)戰(zhàn)地之無關(guān)戰(zhàn)事因戰(zhàn)被難人民”［34］為己任，竭力救護(hù)被戰(zhàn)、被災(zāi)、被疫的軍士、百姓。

三、遺憾：公共衛(wèi)生的開端與封建帝國的尾聲

鴉片戰(zhàn)爭以后，以歐美、日本等為代表的“先進(jìn)西學(xué)”如潮水般涌來，沖擊了舊時(shí)代所固有的“傳統(tǒng)”，清朝開明知識(shí)分子開始“睜眼看世界”。當(dāng)此時(shí)期，以“實(shí)業(yè)救國”、“教育救國”等思潮為代表的“西學(xué)東漸”大潮澎湃。其中，“醫(yī)學(xué)救國”也是在此時(shí)興起的一支不可忽視的重要力量［7］，標(biāo)榜“科學(xué)、進(jìn)步”的近代公共衛(wèi)生體制隨之裹挾而來。

近代中國衛(wèi)生防疫事業(yè)的肇端即使從鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)算起（實(shí)際滯后于此），至清王朝覆滅也僅70年光景，這對于波譎云詭的19世紀(jì)下半葉至20世紀(jì)初而言，實(shí)在是不短的時(shí)間，但在維持了幾千年封建統(tǒng)治的中國，仍不過是短暫一瞬。清政府近代公共衛(wèi)生事業(yè)的作為，大都是鴉片戰(zhàn)爭以后的事，而更多的則是清末十余年中發(fā)生的事。當(dāng)此清王朝即將覆滅的前夕，加之外國列強(qiáng)的虎視眈眈，近代衛(wèi)生防疫事業(yè)發(fā)展問題重重。

第一，各界參與，猶屬地域有別、群體不一。在古代中國，救災(zāi)救荒本不是單一力量獨(dú)立進(jìn)行的事業(yè)，而是國家、地方、民間力量的共同參與，近代西方勢力也加入其中，但特殊群體不配合的情況時(shí)有發(fā)生。“宣統(tǒng)鼠疫”期間，“國民軍不受檢疫，檢疫員亦無可如何”；“北京防疫，有受檢者，有不受檢者，此皆視其門第之高下定，階之大小以為衡”［35］；“不論中外均須滯留五日，殊于外人交往不便，請飭該局嗣后遇有外國人行過該處通融辦理”［36］?？梢姡瑖褴?、官員、西人等特權(quán)階層并不十分配合防疫、檢疫。

第二，規(guī)制雖定，但多形同虛設(shè)、一紙具文。晚清政府雖做出種種努力，但推行狀況存在明顯差異性。許多制度頒行后，未能得到全面貫徹，成為一紙具文，甚至同一地區(qū)，實(shí)施效果也有好有壞，上述各地清潔局未能全面改善當(dāng)?shù)匦l(wèi)生環(huán)境即為例證。這既與政府機(jī)構(gòu)管理方式、執(zhí)行力度有關(guān)，也自有民間習(xí)俗相沿成風(fēng)，移風(fēng)易俗殊為不易的原因。在垃圾清運(yùn)、街道清潔方面，當(dāng)局玩忽懈怠、百姓置若罔聞時(shí)有發(fā)生。如在廈門“曾經(jīng)將以上各事（按：指街道清潔）示禁，先數(shù)日民頗遵行，在后便視為具文，依然如舊”［37］。

第三，機(jī)構(gòu)粗創(chuàng)，仍為臨時(shí)之設(shè)、臨事之舉。清政府公共衛(wèi)生制度的引建都是晚近的事，甚至是清末十年才有的舉動(dòng)，衛(wèi)生防疫主要是面對疫災(zāi)的“應(yīng)激”行為，防疫政策的制定無疑具有滯后性，同時(shí)又具有臨時(shí)性，導(dǎo)致對疫情的控制與防范的力度大打折扣?！靶y(tǒng)鼠疫”期間，北京為防范疫災(zāi)，應(yīng)急設(shè)立防疫局，并將協(xié)和醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院改作時(shí)疫醫(yī)院。疫情得到控制后，又被立即裁撤，一直沒有常設(shè)的疫病防治機(jī)構(gòu)［6］。對于這一問題，時(shí)人已有清楚認(rèn)識(shí)：“我國各地方素?zé)o此項(xiàng)防疫醫(yī)院，不能預(yù)籌防范，以致南北蔓延，一發(fā)而不可收拾，雖臨時(shí)趕設(shè)防疫公所，籌辦防疫事宜，然數(shù)十萬生靈業(yè)已再生無術(shù)?！保?8］

無可否認(rèn)，清末基于衛(wèi)生防疫的種種作為，未能對頻頻大疫的流行有所改觀，這是不爭的事實(shí)。但歷史具有承繼性，清王朝雖然就此終結(jié)，許多肇始于清末的衛(wèi)生防疫舉措?yún)s并未完全湮廢，或者說延續(xù)至民國時(shí)期的衛(wèi)生防疫舉措有其歷史淵源。如辛亥革命后，北洋政府即在內(nèi)務(wù)部下設(shè)衛(wèi)生司，其下設(shè)四科并附衛(wèi)生試驗(yàn)所和衛(wèi)生陳列所兩個(gè)直轄機(jī)關(guān)。此后中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)雖屢有變動(dòng)，但始終流變有序。

總之，雖然清代衛(wèi)生防疫機(jī)制有種種不足，但事物總有其兩面，在看到其不足時(shí)，還要看到其可取之處。在晚清動(dòng)蕩的社會(huì)環(huán)境中，政府、民間對于公共衛(wèi)生事業(yè)的努力、國家防疫檢疫主權(quán)的抗?fàn)帲瑯邮遣粻幍氖聦?shí)，其功績不容抹殺。晚清公共衛(wèi)生的引入是在國家動(dòng)蕩的背景下登場的，無論動(dòng)機(jī)如何（外交壓力、政治需要、防疫手段），其起步之艱難、發(fā)展之曲折都是顯見的，是中國近代公共衛(wèi)生事業(yè)難能可貴的肇始。歷史的車輪滾滾，一切蓋棺論定。筆者無意于“企圖為歷史翻案”，同樣無意于“一味于貶低歷史”，只是試圖通過對清代，尤其是清末衛(wèi)生防疫機(jī)制的流變與播遷的討論，以“傳統(tǒng)性”與“現(xiàn)代性”的視角揭開疫災(zāi)應(yīng)對的歷史面紗。