焦志倫，呂學(xué)海，劉秉鐮

(南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，天津 300071)

0 引言

隨著新一代信息、智能技術(shù)的快速發(fā)展，新產(chǎn)品、新裝備不斷實(shí)現(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用，不僅提升了行業(yè)主體的技術(shù)水平和運(yùn)營(yíng)效率，更創(chuàng)造了很多新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式。值得關(guān)注的是，在新興技術(shù)應(yīng)用轉(zhuǎn)化過程中，政府的監(jiān)管體系往往面臨較大的挑戰(zhàn)，過于保守的監(jiān)管模式會(huì)傾向維持原有制度，較少響應(yīng)新行業(yè)需求，由此產(chǎn)生對(duì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新活動(dòng)的抑制，造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能不足；相反，過于寬松的監(jiān)管模式可能會(huì)忽視新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)可能造成的社會(huì)資源浪費(fèi)和安全秩序沖擊，影響社會(huì)穩(wěn)定和居民福利水平。為新技術(shù)應(yīng)用轉(zhuǎn)化和新業(yè)態(tài)變革提供合理的監(jiān)管體系，對(duì)促進(jìn)行業(yè)創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展、提升政府行政管理水平都具有重要意義。

無人機(jī)應(yīng)用是融合了人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、飛行裝備等前沿技術(shù)的技術(shù)集成體系。無人機(jī)的全稱是無人駕駛航空器 (UAV)，是利用無線電遙控設(shè)備和自主程序控制裝置操縱的有動(dòng)力、帶任務(wù)、可回收的不載人航空器。按照人工控制程度的不同，無人機(jī)可分為三類：一是以人類無線遙控指令飛行為主、飛行程序?yàn)檩o的遙控?zé)o人機(jī)；二是以飛行程序控制為主、人類遙控指令飛行為輔的半自主控制無人機(jī)；三是全程由程序控制飛行的完全自主控制無人機(jī)。較之載人飛機(jī)，無人機(jī)的應(yīng)用能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)體小型化、防范飛行人員損傷、延長(zhǎng)工作時(shí)間、擴(kuò)大飛行作業(yè)范圍等目標(biāo)，在軍事、遙感、測(cè)繪、物流、巡檢、防火、執(zhí)法、植保、科研、航拍、個(gè)人消費(fèi)等領(lǐng)域都有很大的應(yīng)用空間。

無人機(jī)行業(yè)在我國(guó)快速發(fā)展，很多行業(yè)都在關(guān)注并著手引入無人機(jī)應(yīng)用。據(jù)工信部發(fā)布的 《工業(yè)和信息化部關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范民用無人機(jī)制造業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》預(yù)測(cè)，中國(guó)民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)將保持持續(xù)快速發(fā)展，到2020年，產(chǎn)值將達(dá)到600億元，年均增速40%以上；到2025年，民用無人機(jī)產(chǎn)值將達(dá)到1800億元，年均增速25%以上。另據(jù)國(guó)際數(shù)據(jù)公司 (IDC)預(yù)測(cè)，2017年，中國(guó)民用無人機(jī)市場(chǎng)銷售規(guī)模達(dá)到79億元。隨著無人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域的逐漸擴(kuò)大，無人機(jī)市場(chǎng)需求逐漸提升，預(yù)計(jì)有望在2018年突破100億元大關(guān)，市場(chǎng)銷售規(guī)模達(dá)到134億元，市場(chǎng)潛力十足。

無人機(jī)在物流行業(yè)的應(yīng)用也在逐步加快。目前，無人機(jī)在物流領(lǐng)域的主要應(yīng)用包括：第一，農(nóng)村電商包裹快遞。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口密度相對(duì)較小，居住分散，道路交通條件相對(duì)較差，給電商物流末端配送造成較大阻礙。無人機(jī)物流具有不依賴地面條件、直線飛行、節(jié)省人工等優(yōu)勢(shì)，適合農(nóng)村地區(qū)的包裹快遞作業(yè)。目前，京東物流已經(jīng)在陜西、江蘇、海南、青海等多個(gè)省市建立了上百條低空航線，到2018年年底累計(jì)航時(shí)超過27萬分鐘，總里程超過8萬公里。第二，山區(qū)、水域物資和商品配送。部分山區(qū)、湖區(qū)、海島等特殊地形的無人機(jī)配送不僅服務(wù)于電商包裹，也服務(wù)于日常需求、商貿(mào)、醫(yī)療物資需求和戰(zhàn)略補(bǔ)給。例如，2018年順豐在陽澄湖水域進(jìn)行的大閘蟹無人機(jī)配送服務(wù)；京東在四川涼山州 “懸崖村”提供的醫(yī)療藥品物流服務(wù)等。第三，無人機(jī)倉(cāng)庫作業(yè)。無人機(jī)在倉(cāng)庫作業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用不僅包括倉(cāng)庫內(nèi)產(chǎn)品的物流分揀作業(yè)，也包括庫區(qū)日常巡檢、安全維護(hù)和數(shù)量盤點(diǎn)作業(yè)。第四，干線、支線運(yùn)輸和城市末端配送領(lǐng)域。受技術(shù)成熟度、運(yùn)營(yíng)成本和政策監(jiān)管的局限，這一服務(wù)仍處于探索發(fā)展階段，一些行業(yè)龍頭企業(yè)在持續(xù)推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的研發(fā)和應(yīng)用測(cè)試。例如，美國(guó)行業(yè)巨頭UPS已經(jīng)開始使用無人機(jī)在其各大物流中心和分揀中心之間運(yùn)送貨物；菜鳥、京東、順豐也都制定了社區(qū)末端無人機(jī)物流解決方案等。

無人機(jī)物流具有廣闊的市場(chǎng)應(yīng)用前景，但在政府監(jiān)管方面卻面臨諸多挑戰(zhàn)。目前，中國(guó)民航管理部門、空域管理部門和一些地方政府 (如深圳)相繼出臺(tái)了消費(fèi)無人機(jī)和一般商用無人機(jī)在空域、運(yùn)營(yíng)、飛服等方面的政府規(guī)章，如 《無人駕駛航空器專項(xiàng)整治方案》 《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》。從監(jiān)管體系設(shè)計(jì)來看，這些規(guī)章制度反映了政府在適航管理、民航監(jiān)管職能分工等方面的初步探索。然而，物流是對(duì)貨物從起點(diǎn)到目的地的倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、拆零、裝卸、配送等全部過程的統(tǒng)籌管理，現(xiàn)有著眼于適航的監(jiān)管體系就存在較大的局限性。最主要的問題是，現(xiàn)有監(jiān)管體系在過程監(jiān)管、對(duì)象監(jiān)管和環(huán)節(jié)監(jiān)管上缺乏系統(tǒng)性和完整性。具體來說，一是多著眼于無人機(jī)制造、飛行等單一環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入管理，缺少關(guān)于物流作業(yè)過程、維修維護(hù)和回收等基于全生命周期的監(jiān)管政策；二是多著眼于飛行器、飛行服務(wù)人員等單一運(yùn)營(yíng)主體，缺少對(duì)無人機(jī)機(jī)場(chǎng)、運(yùn)輸企業(yè)、物流園區(qū)等全產(chǎn)業(yè)鏈行業(yè)主體的系統(tǒng)規(guī)制；三是多基于輕小型無人機(jī)在城鄉(xiāng)物流末端服務(wù)的管控，缺少對(duì)無人機(jī)物流行業(yè)前端干線運(yùn)輸、貨代、裝卸和配送服務(wù)的監(jiān)管。此外，物流行業(yè)現(xiàn)行的監(jiān)管體系總體采用基于產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管分工結(jié)構(gòu)，無人機(jī)物流監(jiān)管體系也需要與之實(shí)現(xiàn)銜接和協(xié)同。基于以上可以看出，構(gòu)建全面覆蓋各作業(yè)環(huán)節(jié)、多市場(chǎng)主體、全服務(wù)流程，并與現(xiàn)行行業(yè)監(jiān)管體系相銜接的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系，已經(jīng)成為無人機(jī)物流行業(yè)發(fā)展的迫切需求，開展基于全產(chǎn)業(yè)鏈的無人機(jī)物流監(jiān)管體系設(shè)計(jì)研究具有現(xiàn)實(shí)的必要性，對(duì)指導(dǎo)行業(yè)實(shí)踐也具有一定的創(chuàng)新意義。

本文依照無人機(jī)物流的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)，提出基于全產(chǎn)業(yè)鏈的無人機(jī)物流行業(yè)監(jiān)管體系，對(duì)無人機(jī)物流全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管主體、客體、載體和監(jiān)管模式等進(jìn)行具體的設(shè)計(jì)和討論，為我國(guó)無人機(jī)物流行業(yè)監(jiān)管提出一套與現(xiàn)有物流行業(yè)監(jiān)管匹配、面向各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、覆蓋各類監(jiān)管對(duì)象的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系，推動(dòng)無人機(jī)物流行業(yè)的健康、快速發(fā)展。

1 文獻(xiàn)綜述

利用SCI-E和SSCI數(shù)據(jù)庫中的3712篇文獻(xiàn)，問延安[1]梳理了全球無人機(jī)技術(shù)領(lǐng)域的知識(shí)圖譜后發(fā)現(xiàn)，遙感、測(cè)繪、監(jiān)控、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等是無人機(jī)行業(yè)應(yīng)用聚類中的高頻詞匯，無人機(jī)在這些領(lǐng)域的應(yīng)用較為集中。當(dāng)前，與無人機(jī)物流的相關(guān)研究相對(duì)較少，粗略可以分為兩大類型：一類是從產(chǎn)業(yè)宏觀的視角出發(fā)，討論物流行業(yè)應(yīng)用無人機(jī)的整體影響、發(fā)展現(xiàn)狀、運(yùn)營(yíng)模式等，如谷金蔚和劉旭[2]探討了無人機(jī)物流運(yùn)作模式、無人機(jī)物流機(jī)型的選擇等問題。另外一類是從微觀運(yùn)營(yíng)層面的視角出發(fā)，采用路徑優(yōu)化、調(diào)度的相關(guān)模型和算法，分析與無人機(jī)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的具體問題，如Carlsson等[3]基于AMP電動(dòng)汽車公司與辛辛那提大學(xué)研發(fā)的 “HorseFly”卡車與無人機(jī)協(xié)同物流系統(tǒng)，驗(yàn)證了卡車和無人機(jī)協(xié)同的新型配送模式的有效性；Song等[4]討論了無人機(jī)共用多個(gè)服務(wù)站優(yōu)化送貨流程的問題。

政府監(jiān)管體系和政策問題是現(xiàn)階段無人機(jī)行業(yè)面臨的普遍難題。無人機(jī)監(jiān)管的主要難題在于其安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、隱私風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和監(jiān)管尺度的確定。Koh等[5]利用撞擊實(shí)驗(yàn)結(jié)果提出無人機(jī)不損害公共和航空安全的重量閾值。Allouche[6]以以色列航宇工業(yè)公司為例，闡述了無人機(jī)在空域的集成監(jiān)管模式。王錫柱[7]則從隱私權(quán)保護(hù)的視角討論無人機(jī)飛行的法律規(guī)劃問題。

中國(guó)無人機(jī)行業(yè)應(yīng)用快速發(fā)展，關(guān)于無人機(jī)行業(yè)的政策法規(guī)正在加緊出臺(tái)。2018年11月，中國(guó)民用航空局綜合司發(fā)布了 《新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)行動(dòng)綱要》 (民航發(fā)〔2018〕120號(hào))[8]，明確提出創(chuàng)新引領(lǐng)無人機(jī)應(yīng)用，探索低空交通運(yùn)輸和 “無人機(jī)+”產(chǎn)業(yè)體系。在此之前，民航局運(yùn)輸司發(fā)布 《民用無人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法 (暫行)》[9]，雖然其規(guī)制范圍不包括載貨類無人機(jī)飛行活動(dòng)，但為無人機(jī)物流監(jiān)管提供了基礎(chǔ)思路；2018年11月，深圳市出臺(tái) 《深圳地區(qū)無人機(jī)飛行管理實(shí)施辦法 (暫行)》[10]，率先提出了封閉城市空域無人機(jī)飛行在系統(tǒng)、駕駛員、空域、運(yùn)行過程、責(zé)任處置等方面的管理辦法。2019年3月，深圳市又出臺(tái) 《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》[11]，這一系列政策為無人機(jī)合法飛行提供了具有可落地、可操作意義的監(jiān)管方案，也為國(guó)家無人機(jī)監(jiān)管政策提供了參考范本。但其中涉及經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的監(jiān)管政策設(shè)計(jì)仍停留在準(zhǔn)入性和限制性監(jiān)管，尚未針對(duì)物流飛行的行業(yè)特征、貨物特征、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)特征等提出明確監(jiān)管方案。

可以說，我國(guó)對(duì)無人機(jī)細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管體系的理論研究和政策實(shí)踐都處于探索階段，僅有部分研究給出了初步框架。劉育等[12]從生命周期理論出發(fā)，較為系統(tǒng)地提出了對(duì)無人機(jī)實(shí)施全生命周期監(jiān)管的理念。常雯等[13]也從利用不同監(jiān)管技術(shù)手段、實(shí)名登記管理、自身安全防護(hù)、監(jiān)管政策標(biāo)準(zhǔn)等方面提出了相關(guān)監(jiān)管建議，并提出建立無人機(jī)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。此外，劉冠邦等[14]提出了三層架構(gòu)的民用無人機(jī)空中飛行監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)想，并從系統(tǒng)平臺(tái)的視角提出了建立全域覆蓋監(jiān)管體系的思路。

總體來看，根據(jù)國(guó)內(nèi)外理論研究和政策發(fā)展情況可以看出，目前針對(duì)無人機(jī)行業(yè)的監(jiān)管問題研究剛剛起步，研究成果偏少，現(xiàn)有成果偏重宏觀框架分析，對(duì)細(xì)分行業(yè)監(jiān)管體系的研究較少涉及，對(duì)無人機(jī)物流行業(yè)監(jiān)管的研究更加匱乏。在實(shí)踐領(lǐng)域，順應(yīng)國(guó)家低空空域改革需要，我國(guó)一些政府部門正在抓緊制定出臺(tái)無人機(jī)監(jiān)管政策，但面向具體行業(yè)，尤其是物流行業(yè)的監(jiān)管政策基本處于空白狀態(tài)，在監(jiān)管體系構(gòu)建方面也處于初步形成階段，需要相應(yīng)的研究成果支撐。

2 物流行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管體系

中國(guó)政府對(duì)物流行業(yè)的現(xiàn)行監(jiān)管體系，其職能劃分基本依照產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)設(shè)定。即針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的物流活動(dòng)，會(huì)由不同的政府部門按照該環(huán)節(jié)作業(yè)特征進(jìn)行監(jiān)管。例如，各地的發(fā)展改革部門主管物流規(guī)劃、園區(qū)項(xiàng)目等；交通部門主管干線運(yùn)輸、城市通行等；商務(wù)部門主管城市配送、共同配送等；海關(guān)、國(guó)檢等部門主管進(jìn)出口通關(guān)環(huán)節(jié)等。

采用基于產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的物流行業(yè)監(jiān)管具有一定的合理性。首先，物流產(chǎn)業(yè)自身具有復(fù)合性。物流產(chǎn)業(yè)包括運(yùn)輸、配送、末端交付、倉(cāng)庫和園區(qū)、包裝和流通加工、逆向物流、供應(yīng)鏈服務(wù)等子行業(yè)，其中各子行業(yè)又可以依照服務(wù)對(duì)象不同劃分為更多下級(jí)細(xì)分行業(yè)，單一政府機(jī)構(gòu)很難實(shí)施有效的政府監(jiān)管。其次，物流為生產(chǎn)、生活的廣泛經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供配套服務(wù)。這些配套服務(wù)多樣化程度高，與很多政府部門的監(jiān)管領(lǐng)域都密切相關(guān)。例如，生產(chǎn)物流、危險(xiǎn)品物流、倉(cāng)儲(chǔ)管理與安監(jiān)部門的生產(chǎn)安全監(jiān)管密切相關(guān)；冷鏈物流、快遞物流與民生發(fā)展密切相關(guān)；通關(guān)與跨境物流又與國(guó)際貿(mào)易等密切相關(guān)。

我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府機(jī)構(gòu)和職能劃分是從對(duì)各行各業(yè)全面管理逐步過渡到分行業(yè)、分環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)鏈管理。經(jīng)過若干次的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和職能分工優(yōu)化，國(guó)家正在按照中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，整合 “碎片化”的、有 “九龍治水”特征[15]的行業(yè)監(jiān)管職能，逐步形成具有 “大部制”特征的分行業(yè)、分環(huán)節(jié)治理組織架構(gòu)。對(duì)于物流產(chǎn)業(yè)范疇內(nèi)的一些大類行業(yè)，政府逐步實(shí)現(xiàn)了 “大部制”管理的雛形，如交通運(yùn)輸領(lǐng)域，主管鐵路、民航、快遞物流的國(guó)家鐵路局、民航局和郵政管理局成為交通部管理的國(guó)家局，與原有交通部主管的公路、水運(yùn)一起，形成了相對(duì)合理的職能統(tǒng)籌。雖然這些機(jī)構(gòu)仍舊保持一定的垂直管理屬性，但與地方政府的監(jiān)管協(xié)同性正在不斷提升。

3 基于產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)無人機(jī)物流監(jiān)管體系的適用性

在無人機(jī)物流應(yīng)用逐步擴(kuò)展的條件下，政府的監(jiān)管體系也需要突破消費(fèi)無人機(jī)、民用無人機(jī)領(lǐng)域以民用航空局為主管的單一監(jiān)管體系，并逐步建立適用物流行業(yè)的多政府主體監(jiān)管，形成面向全產(chǎn)業(yè)鏈的無人機(jī)物流行業(yè)監(jiān)管體系。

3.1 當(dāng)前無人機(jī)物流監(jiān)管體系存在的問題

第一，監(jiān)管主體缺位。由于無人機(jī)在物流領(lǐng)域中的應(yīng)用尚不普及，目前主要由民航部門和軍隊(duì)對(duì)一般無人機(jī)的適航、空域等問題進(jìn)行統(tǒng)一管理，物流行業(yè)各領(lǐng)域的政府主管部門也尚未將無人機(jī)納入自身監(jiān)管體系，更沒有形成依照產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)化監(jiān)管。這種情況很容易造成行業(yè)無序發(fā)展，形成政府在無人機(jī)物流領(lǐng)域的事后監(jiān)管、被動(dòng)監(jiān)管局面，也會(huì)給無人機(jī)物流領(lǐng)域的企業(yè)經(jīng)營(yíng)和商業(yè)模式創(chuàng)新帶來政策風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，從而制約行業(yè)發(fā)展。

第二，法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不完善。當(dāng)前我國(guó)無人機(jī)領(lǐng)域的各類政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和管理方案正在加緊制定和出臺(tái)，很多地區(qū)已經(jīng)形成了較為明確的法律法規(guī)和監(jiān)管體系。但是，這些法規(guī)和方案集中于消費(fèi)無人機(jī)層面，對(duì)于商用無人機(jī)，尤其是物流領(lǐng)域的無人機(jī)應(yīng)用的相關(guān)法律法規(guī)基本處于空白狀態(tài)。

第三，監(jiān)管信息平臺(tái)尚未建立。由于無人機(jī)在安全、隱私監(jiān)管方面的要求較高，無人機(jī)的商業(yè)應(yīng)用，尤其是具有高頻次、大范圍特征的物流應(yīng)用，必須建立起基于產(chǎn)業(yè)鏈的全流程、透明化管理信息系統(tǒng)和平臺(tái)，才能在滿足安全、實(shí)時(shí)化監(jiān)管需要的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)在空域?qū)徟?、航線管理等方面的便捷性，滿足行業(yè)發(fā)展需要。

第四，缺少國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。以往中國(guó)物流行業(yè)在政府監(jiān)管、園區(qū)規(guī)劃、商業(yè)運(yùn)營(yíng)等方面經(jīng)常參考發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但在無人機(jī)物流等當(dāng)前最前沿的新興技術(shù)和裝備應(yīng)用領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府監(jiān)管也處于起步探索階段，針對(duì)無人機(jī)物流行業(yè)可提供的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)十分有限。

3.2 無人機(jī)物流服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成

狹義的產(chǎn)業(yè)鏈指從原材料一直到終端產(chǎn)品制造的各生產(chǎn)部門的完整鏈條，該定義著眼于生產(chǎn)視角。在后工業(yè)化和互聯(lián)網(wǎng)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)已經(jīng)盡可能向上下游拓展延伸：向上游延伸一般使得產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)和技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)，向下游拓展則進(jìn)入市場(chǎng)和服務(wù)拓展環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)質(zhì)是隸屬于不同產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)主體之間的供給與需求關(guān)系總和。

粗略劃分，無人機(jī)物流產(chǎn)業(yè)鏈主要包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、物流環(huán)節(jié)和配套服務(wù)環(huán)節(jié) (見圖1)。進(jìn)一步細(xì)分，生產(chǎn)環(huán)節(jié)包括前期的研發(fā)設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)構(gòu)件制造、零部件制造和整機(jī)集成、維修維護(hù)和回收再制造等，其中又涉及研發(fā)服務(wù)和生產(chǎn)性服務(wù)環(huán)節(jié)；物流環(huán)節(jié)包括干線運(yùn)輸、支線運(yùn)輸、末端配送和終端交付等，其中每個(gè)環(huán)節(jié)都可能涉及場(chǎng)地、機(jī)隊(duì)、航線、設(shè)備、存儲(chǔ)、飛服人員等，這些服務(wù)可以由物流企業(yè)或相應(yīng)的物流服務(wù)提供商完成，是政府實(shí)施行業(yè)物流監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象；配套服務(wù)環(huán)節(jié)更加廣泛，可以包括空域申請(qǐng)、信息系統(tǒng)、技術(shù)服務(wù)、法律咨詢、金融保險(xiǎn)、園區(qū)服務(wù)、代理運(yùn)營(yíng)等。

圖1 無人機(jī)物流產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成示意圖

3.3 全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系對(duì)無人機(jī)物流的適用性

基于全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)無人機(jī)物流的監(jiān)管體系，與現(xiàn)行物流行業(yè)的監(jiān)管體系在設(shè)計(jì)邏輯上具有一致性，對(duì)無人機(jī)物流監(jiān)管具有較強(qiáng)的適用性和可實(shí)施性。主要原因在于：

第一，有助于形成相對(duì)完整、明確的監(jiān)管權(quán)責(zé)分工。產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)成單元是若干具有相關(guān)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集合，即產(chǎn)業(yè)環(huán)或者具體的產(chǎn)業(yè)部門；而產(chǎn)業(yè)環(huán) (產(chǎn)業(yè)部門)又是若干從事相同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)群體。從產(chǎn)業(yè)鏈角度設(shè)計(jì)行業(yè)監(jiān)管，容易實(shí)現(xiàn)對(duì)從事相同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，也容易按照產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)分不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點(diǎn)，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界，防止監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化監(jiān)管。

第二，有助于完善不同監(jiān)管主體和監(jiān)管制度的協(xié)同能力。由企業(yè)上下游商業(yè)聯(lián)系形成的產(chǎn)業(yè)鏈，是包含核心企業(yè)和相關(guān)支持企業(yè)的有機(jī)整體，各企業(yè)之間通過分工合作最終滿足客戶需求，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈存在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享機(jī)制。依托產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建的監(jiān)管體系，可以更明確地認(rèn)識(shí)這種上下游關(guān)聯(lián)、協(xié)同關(guān)系，提升行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同性和一致性。

第三，有助于提升監(jiān)管體系的靈活性。產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且粋€(gè)不斷發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)體系，隨著技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求的改變和政策引導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的企業(yè)需要不斷改變自身的發(fā)展策略，提升創(chuàng)新能力和運(yùn)營(yíng)水平?；诋a(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)無人機(jī)物流監(jiān)管體系，可以更好地洞察市場(chǎng)主體的發(fā)展需求，提升監(jiān)管的靈活性和監(jiān)管彈性。

4 基于全產(chǎn)業(yè)鏈的無人機(jī)物流監(jiān)管體系設(shè)計(jì)框架

本文重點(diǎn)關(guān)注的監(jiān)管體系設(shè)計(jì)內(nèi)容要素包括監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管載體、監(jiān)管方式等。監(jiān)管主體方面，重點(diǎn)討論政府各職能部門實(shí)施的行業(yè)監(jiān)管，包括職能分工、監(jiān)管領(lǐng)域等。部分行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、第三方機(jī)構(gòu)也可以起到輔助監(jiān)管的作用，但一般屬于非強(qiáng)制性監(jiān)管，或由政府委托授權(quán)，本文暫不涉及。監(jiān)管客體方面，主要為各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體，即各類生產(chǎn)、物流和配套服務(wù)企業(yè)。監(jiān)管載體方面，主要包括政策規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管平臺(tái)和技術(shù)方案等。監(jiān)管方式方面，主要涉及監(jiān)管手段、監(jiān)管制度等。

4.1 匹配監(jiān)管主體和客體，配置職能分工

基于對(duì)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的解構(gòu)分析和監(jiān)管體系設(shè)計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，本文提出基于全產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的行業(yè)監(jiān)管體系設(shè)計(jì)。對(duì)于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和物流環(huán)節(jié)，政府監(jiān)管主體職能分工及其與監(jiān)管客體、監(jiān)管對(duì)象的匹配，如圖2所示。

圖2 無人機(jī)生產(chǎn)與物流環(huán)節(jié)監(jiān)管主體與客體的匹配

按照 “大部制”改革后政府機(jī)構(gòu)劃分，民航部門 (中國(guó)民用航空局)也由國(guó)務(wù)院直屬管理劃歸到隸屬于交通運(yùn)輸部管理，即民航行政部門納入交通行政部門管理。由于無人機(jī)物流行業(yè)的特殊性，本文將民航行政職能與交通行政職能分開標(biāo)注，則圖1中交通行政職權(quán)主要包括傳統(tǒng)的公路、水運(yùn)、園區(qū)行政管理和新納入其下的鐵路、郵政行政管理。

(1)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管主客體匹配和分工。當(dāng)前無人機(jī)安全事故仍有很大比例來自自身性能、質(zhì)量問題，物流無人機(jī)的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)應(yīng)作為重要的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管?？梢罁?jù)當(dāng)前既有生產(chǎn)制造企業(yè)的行政管理，結(jié)合無人機(jī)生產(chǎn)特殊性，由工信、市場(chǎng)監(jiān)督和民航等部門協(xié)同監(jiān)管無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)，控制行業(yè)生產(chǎn)準(zhǔn)入和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為滿足生產(chǎn)能力的企業(yè)頒發(fā)生產(chǎn)營(yíng)業(yè)許可證。生產(chǎn)環(huán)節(jié)涉及的具體監(jiān)管客體包括零部件生產(chǎn)、整機(jī)組裝、系統(tǒng)集成、安全檢測(cè)、維修保養(yǎng)服務(wù)、回收再制造服務(wù)等企業(yè)。2018年工信部出臺(tái)的 《無人機(jī)制造企業(yè)規(guī)范條件 (征求意見稿)》 (工信部裝〔2017〕310號(hào))[16]已經(jīng)對(duì)無人機(jī)制造企業(yè)的相關(guān)準(zhǔn)入條件和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，可考慮進(jìn)一步依照物流無人機(jī)的載荷、特定用途細(xì)化生產(chǎn)準(zhǔn)入條件和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

(2)物流環(huán)節(jié)監(jiān)管主客體匹配和分工。干支線運(yùn)輸物流服務(wù)應(yīng)偏重貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)、運(yùn)輸公司 (機(jī)隊(duì)企業(yè))、物流園區(qū)的管理，民航部門應(yīng)強(qiáng)化機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，對(duì)無人機(jī)貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、航空公司入廠、航線設(shè)計(jì)、服務(wù)資質(zhì)、貨物裝卸流程等進(jìn)行全面監(jiān)管；發(fā)改、建設(shè)、交通等行政部門規(guī)范管理無人機(jī)物流園區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)、日常運(yùn)營(yíng)等；交通、民航等部門管理無人機(jī)貨運(yùn)公司的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)；人力資源部門和民航行政部門聯(lián)合實(shí)施對(duì)飛行服務(wù)人員 (無人機(jī)地面操控和監(jiān)控人員)的資格認(rèn)定監(jiān)管。在無人機(jī)物流的末端配送和 “最后一公里”社區(qū) (含農(nóng)村和城市)交付環(huán)節(jié)，臨時(shí)泊位、倉(cāng)位和客戶服務(wù)是監(jiān)管重點(diǎn)，可建立由市場(chǎng)監(jiān)管、商務(wù)、交通等行政部門協(xié)同的監(jiān)管主體，管理物流末端服務(wù)企業(yè)。2018年3月,民航局運(yùn)輸司頒布的 《民用無人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法 (暫行)》已經(jīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性無人機(jī)的市場(chǎng)準(zhǔn)入提出了具體監(jiān)管方案，但目前該文件規(guī)制的范圍不包括載貨類物流無人機(jī)。加強(qiáng)無人機(jī)物流行業(yè)監(jiān)管，需要監(jiān)管部門確定監(jiān)管邊界，形成明確的分工。

(3)配套服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管主客體匹配和分工。無人機(jī)物流行業(yè)的配套服務(wù)既包含科技、規(guī)劃、咨詢、金融、投資、信息等一般類型的配套服務(wù)，也包含空域申請(qǐng)、專業(yè)中介、風(fēng)險(xiǎn)防控等特殊配套服務(wù)。對(duì)于一般行業(yè)配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，可延續(xù)現(xiàn)有監(jiān)管職能設(shè)置，必要時(shí)在這些機(jī)構(gòu)下設(shè)無人機(jī)物流服務(wù)監(jiān)管處室；對(duì)于特定專業(yè)配套服務(wù)，空域申請(qǐng)需由軍隊(duì)監(jiān)管，由民航等部門協(xié)同；風(fēng)險(xiǎn)防控等由安監(jiān)、民航、公安等部門主要管理，如圖3所示。

4.2 形成全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

隨著無人機(jī)物流行業(yè)發(fā)展和應(yīng)用拓展，相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系會(huì)逐步完善。是否實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋是判定一個(gè)行業(yè)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系完善程度的重要指標(biāo)。對(duì)于基于產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的監(jiān)管分工模式，全產(chǎn)業(yè)鏈的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系由相關(guān)的政府監(jiān)管主體牽頭制定，重點(diǎn)針對(duì)行業(yè)發(fā)展不同階段的要點(diǎn)問題；完善 《民用航空空中交通管理規(guī)則》 《民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法 (暫行)》等規(guī)章，做到各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)可循。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，物流無人機(jī)生產(chǎn)應(yīng)包括準(zhǔn)入性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)過程和產(chǎn)品性能、質(zhì)量的技術(shù)參數(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，這兩項(xiàng)是無人機(jī)裝備生產(chǎn)行業(yè)管理的基礎(chǔ)依據(jù)。同時(shí)，為適應(yīng)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展和監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)需要，應(yīng)制定基于產(chǎn)成品核心部件的唯一性電子編碼標(biāo)準(zhǔn)，為平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控、設(shè)備全生命周期跟蹤、安全責(zé)任可追溯的監(jiān)管體系提供支持。此外，還應(yīng)包括整機(jī)組裝標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、維修保養(yǎng)和回收標(biāo)準(zhǔn)等。

在物流服務(wù)環(huán)節(jié)，同樣應(yīng)由各環(huán)節(jié)監(jiān)管主體編制對(duì)無人機(jī)物流各環(huán)節(jié)的服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入體系、運(yùn)營(yíng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。具體來講，干線物流主要包括運(yùn)營(yíng)無人機(jī)的注冊(cè)登記，設(shè)定飛行航線和飛行航班表，設(shè)置整套貨運(yùn)飛行服務(wù)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，貨運(yùn)物流運(yùn)輸公司入場(chǎng)規(guī)定，園區(qū)運(yùn)營(yíng)規(guī)范，等等；支線、末端和交付環(huán)節(jié)更需以社區(qū)居民安全為導(dǎo)向，設(shè)立城市飛行空域和禁飛空域，劃定無人機(jī)社區(qū)/村莊飛行路線，制定飛行器貨物載重限定，對(duì)無人機(jī)調(diào)度員、遙控飛行員等崗位進(jìn)行認(rèn)證，搭建評(píng)分機(jī)制，對(duì)不合格飛行進(jìn)行扣分、限飛、扣押飛行許可證等處罰，建立社區(qū)末端服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。

在配套服務(wù)環(huán)節(jié)，除了行業(yè)通用配套服務(wù)監(jiān)管規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)之外，還需制定無人機(jī)空域申請(qǐng)規(guī)范，制定無人機(jī)事故分級(jí)和應(yīng)急響應(yīng)、處理標(biāo)準(zhǔn)等。

4.3 在各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)建立監(jiān)管信息平臺(tái)

信息技術(shù)革命為行業(yè)監(jiān)管提供了新的手段，用新技術(shù)監(jiān)管新技術(shù)行業(yè)是未來新興行業(yè)監(jiān)管的重要形式。無人機(jī)物流領(lǐng)域，各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)都可以建立監(jiān)管信息平臺(tái)，這些監(jiān)管信息平臺(tái)將成為行業(yè)監(jiān)管的重要載體，依托平臺(tái)實(shí)施監(jiān)管將成為行業(yè)監(jiān)管體系的重要內(nèi)容。

表1總體描述了無人機(jī)物流行業(yè)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管平臺(tái)及其監(jiān)管功能。在制造環(huán)節(jié)，主要可以通過設(shè)備信息平臺(tái)針對(duì)出廠的無人機(jī)成品實(shí)施全程監(jiān)管。商業(yè)物流領(lǐng)域使用的無人機(jī)設(shè)備數(shù)據(jù)應(yīng)對(duì)政府監(jiān)管開放，包括自身的時(shí)空信息、狀態(tài)信息以及銷售信息、運(yùn)營(yíng)信息、維修信息、回收信息等。

表1 無人機(jī)物流監(jiān)管平臺(tái)及其監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管功能描述

如表1所示，可以為多個(gè)物流環(huán)節(jié)的多種監(jiān)管對(duì)象搭建不同的信息平臺(tái)，尤其是在空域管理、航線管理、機(jī)場(chǎng)管理、機(jī)隊(duì)管理、人員管理等領(lǐng)域，使用功能側(cè)重不同的平臺(tái)進(jìn)行無人機(jī)物流日常運(yùn)營(yíng)信息的采集、匯總和監(jiān)督。例如，利用設(shè)備信息、貨物登記信息判斷無人機(jī)合理載重量；利用偏離電子圍欄的航線信息進(jìn)行安全預(yù)警，并對(duì)異常無人機(jī)實(shí)施遠(yuǎn)程關(guān)閉、強(qiáng)制擊落等。通過對(duì)各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)多種監(jiān)管對(duì)象的信息平臺(tái)監(jiān)管，可以做到事前、事中和事后管理結(jié)合，不同平臺(tái)信息交叉比對(duì)等，提升監(jiān)管效果。

對(duì)于配套服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息系統(tǒng)，可以依據(jù)重要性和監(jiān)管部門的需要擇機(jī)設(shè)立。其中與空域管理、安全執(zhí)法相關(guān)的專業(yè)信息平臺(tái)需要優(yōu)先建設(shè)、盡快應(yīng)用。此外，監(jiān)管信息平臺(tái)體系的設(shè)立應(yīng)注意一些問題：一是分環(huán)節(jié)設(shè)立的監(jiān)管平臺(tái)應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，使來自不同平臺(tái)的數(shù)據(jù)可以交叉比對(duì)、相互參考，提升監(jiān)管水平；二是設(shè)立數(shù)據(jù)紅線，與監(jiān)管相關(guān)的無人機(jī)物流運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)必須提交政府管理，政府則對(duì)這些數(shù)據(jù)具有保密義務(wù)，防止企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的泄露，可考慮通過非對(duì)稱加密技術(shù)、權(quán)限管理技術(shù)等形成監(jiān)管數(shù)據(jù)管理體系；三是可以基于現(xiàn)代人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)展，建設(shè)基于已有平臺(tái)體系的無人機(jī) “物流大腦”，搭建與特定區(qū)域無人機(jī)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)相關(guān)的決策輔助支持體系，即無人機(jī)物流 “平臺(tái)的平臺(tái)”。

4.4 分環(huán)節(jié)綜合利用多種監(jiān)管方式

在無人機(jī)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的技術(shù)水平、企業(yè)能力、市場(chǎng)成熟度等都存在差異，不能采用 “一刀切”的監(jiān)管方式。例如，對(duì)于處于技術(shù)轉(zhuǎn)化期和產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)期的細(xì)分產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，應(yīng)采用相對(duì)寬松的支持型監(jiān)管制度。具體如在無人機(jī)創(chuàng)新密集的地區(qū)、特殊功能區(qū)等封閉區(qū)域采用試點(diǎn)發(fā)展和 “監(jiān)管沙箱”制度；如為了規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以從某個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管對(duì)象出發(fā)先行實(shí)施較為系統(tǒng)的監(jiān)管，隨后逐步擴(kuò)展監(jiān)管領(lǐng)域；又如先期對(duì)飛行服務(wù)人員采用信用評(píng)分、黑名單、等級(jí)評(píng)審等信用管理制度等。

5 結(jié)論與對(duì)策建議

無人機(jī)在物流行業(yè)的應(yīng)用對(duì)提升物流行業(yè)效率、推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)都具有重要作用。當(dāng)前，無人機(jī)物流監(jiān)管體系問題成為困擾行業(yè)發(fā)展和政府部門施政的主要問題之一。本文提出了基于無人機(jī)物流全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管體系框架，論證了基于全產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)無人機(jī)物流監(jiān)管體系的適用性，并從監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管載體和監(jiān)管方式四個(gè)方面，具體論述了無人機(jī)物流行業(yè)的監(jiān)管體系設(shè)計(jì)，并提出了較為具體的對(duì)策建議。本文結(jié)論認(rèn)為，從制造、物流和配套服務(wù)三大產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)出發(fā)，按照產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)分環(huán)節(jié)，確定無人機(jī)物流產(chǎn)業(yè)監(jiān)管主、客體匹配，明確監(jiān)管主體職能邊界，搭建全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立監(jiān)管信息系統(tǒng)平臺(tái)和實(shí)施多元化的監(jiān)管模式，是構(gòu)建我國(guó)無人機(jī)物流行業(yè)有效監(jiān)管體系的核心內(nèi)容。

本文的研究還存在一定局限，一是由于數(shù)據(jù)和研究工具的局限，本文提出的觀點(diǎn)還有待進(jìn)一步實(shí)證分析的檢驗(yàn)。二是本文提出的基于全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管體系偏重設(shè)計(jì)思路，在具體的機(jī)構(gòu)職能分工、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管信息平臺(tái)、監(jiān)管方式選擇等內(nèi)容上需要進(jìn)一步細(xì)化，也需要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文和自然條件，以及政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路等，對(duì)不同的重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管資源的傾斜和監(jiān)管體系的調(diào)整。在后續(xù)的研究中，學(xué)者可以進(jìn)一步在監(jiān)管體系設(shè)計(jì)評(píng)估、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)、細(xì)分監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)等方面進(jìn)一步深入，為政府監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展提供有效的參考。

按照本文的研究結(jié)論，針對(duì)無人機(jī)物流行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)，提出如下建議供相關(guān)機(jī)構(gòu)參考。

第一，中央政府層面，首先是由民航 (交通)行政部門聯(lián)合物流相關(guān)主管部門，加快形成和完善國(guó)家發(fā)展無人機(jī)物流 (可以融入智慧物流、智能城市等文件)的頂層設(shè)計(jì)。推動(dòng)相關(guān)立法和實(shí)施意見的出臺(tái)。進(jìn)一步總結(jié)試點(diǎn)企業(yè)、試點(diǎn)區(qū)域的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，逐步構(gòu)建國(guó)家層面的無人機(jī)物流監(jiān)管平臺(tái)，包括支持產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)骨干企業(yè)搭建自身的運(yùn)營(yíng)管理信息平臺(tái)，并以科學(xué)合理的機(jī)制將企業(yè)脫敏數(shù)據(jù)接入國(guó)家無人機(jī)物流監(jiān)管中樞，形成國(guó)家核心數(shù)據(jù)或 “物流大腦”的組成部分。此外，擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)、政策試點(diǎn)和合作企業(yè)的范圍，逐步探索形成國(guó)家對(duì)無人機(jī)物流行業(yè)監(jiān)管的具體思路和政策體系。

第二，各地方政府盡快明確、細(xì)化無人機(jī)物流的政府職能分工。以物流行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管體系為基礎(chǔ)，按照生產(chǎn)、物流、配套服務(wù)三大產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的監(jiān)管框架，明確各個(gè)政府機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管客體、監(jiān)管職能的權(quán)責(zé)邊界。既要與現(xiàn)有物流行業(yè)監(jiān)管體系銜接，又要突出無人機(jī)監(jiān)管的特殊需求，即在空域、適航、飛服、信息平臺(tái)等方面加強(qiáng)各監(jiān)管部門與民航管理職能的對(duì)接和協(xié)調(diào)。

第三，各地方政府盡快形成適合本地發(fā)展的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系?？煽紤]設(shè)立以主管領(lǐng)域 “一把手”領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的法規(guī)、政策制定工作組，充分依托國(guó)家民航等部門已出臺(tái)的文件，重點(diǎn)借鑒深圳市集中出臺(tái)的相關(guān)政策文件，并與協(xié)會(huì)、企業(yè)和領(lǐng)域?qū)＜覝贤ǎ谝徊较刃谐雠_(tái)行業(yè)總體監(jiān)管辦法和實(shí)施意見，然后因地制宜擇機(jī)制訂進(jìn)一步的政策和標(biāo)準(zhǔn)。

第四，各地方政府積極探索和推進(jìn)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)和監(jiān)管方式創(chuàng)新。監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)方面，首先要鼓勵(lì)和支持各類企業(yè)主體搭建基于自身業(yè)務(wù)的信息平臺(tái)，如設(shè)備制造企業(yè)可搭建全生命周期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)平臺(tái)；物流企業(yè)可搭建全程監(jiān)控和信息追溯平臺(tái)等。然后按照監(jiān)管需求整合數(shù)據(jù)，形成常態(tài)化的監(jiān)控、預(yù)警和異常處理機(jī)制。監(jiān)管方式創(chuàng)新方面，要根據(jù)行業(yè)發(fā)展情況，充分運(yùn)用監(jiān)管智慧，不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式。例如，以沙箱監(jiān)管形式培育優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，形成周期性試點(diǎn)企業(yè)評(píng)估和優(yōu)勝劣汰機(jī)制。