鄭瑞椿

[摘要]林權(quán)糾紛是影響林區(qū)社會和諧穩(wěn)定的一個重要因素，福建省國有林場建立時的產(chǎn)權(quán)政策并不完善，林權(quán)管理工作相對粗放，加上近年來建設(shè)項目征占林地多，引起糾紛頻發(fā)。以仙游縣生態(tài)國有林場糾紛為例，從糾紛的表現(xiàn)形式、關(guān)鍵特征、主要影響等方面，歸納探討了林權(quán)糾紛的主要類型，并從歷史、人為、政策、利益等四個方面分析了其成因，從而提出了強化政策動態(tài)評估、加大法治宣傳引導(dǎo)、完善調(diào)處綜合機制的建議。

[關(guān)鍵詞]國有林場;糾紛;對策

[中圖分類號]F326.22 [文獻標(biāo)識碼]A

福建省作為集體林權(quán)制度改革的策源地和國家生態(tài)文明建設(shè)試驗區(qū)，近幾年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和林業(yè)改革的不斷推進，山林資源大幅增值，社會上與林權(quán)有關(guān)的糾紛隨之增多，國有林區(qū)也不能例外。特別是沿海地區(qū)，以前群眾并不重視山林，管理相對粗放，這些年隨著項目建設(shè)征占林地增多，引發(fā)糾紛也增多起來。仙游縣位于福建中部沿海的莆田市內(nèi)，有山有海，林地面積133199.8175 hm2，是林業(yè)大縣，也是林權(quán)情況比較復(fù)雜的縣，2003年全國第一本家庭林場林權(quán)證在該縣頒發(fā)，在換發(fā)全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證期間，該縣調(diào)處化解了大量的林權(quán)糾紛，因此該縣被評為福建集體林權(quán)制度改革工作的先進縣。生態(tài)國有林場作為該縣縣屬林場，之前林權(quán)糾紛并不多，但自2010年起，因林場林木經(jīng)營進入成熟采伐更新期，年采伐面積在33.5～67 hm2之間，糾紛就頻發(fā)了，近8年來累計發(fā)生林權(quán)相關(guān)糾紛10多起，這些糾紛的產(chǎn)生制約了國有林場正常工作的開展，也影響了林區(qū)的安定和諧。特別是其中的一些阻攔營林施工、阻攔林路通行、越級集體上訪等事件，給林場及當(dāng)?shù)厣鐣刃蛟斐闪溯^大沖擊。如何有效調(diào)處這些林權(quán)糾紛，成為擺在地方黨委政府和相關(guān)部門面前一項重要政治任務(wù)。本文將利用該林場的一些糾紛作為典型案例，通過歸納其類型特點、分析其成因，以期提出一些建議意見，供決策者參考。

1 國有林場的林權(quán)概況

仙游縣生態(tài)國有林場是該縣唯一的縣屬林場，現(xiàn)有經(jīng)營面積3907.17 hm2，森林總蓄積量達(dá)32萬m3以上，經(jīng)營區(qū)主要位于仙游縣北部山區(qū)，共涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個村，設(shè)有7個基層管護站和一個中型苗圃。林場經(jīng)營區(qū)共換發(fā)了全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證125本，登記面積100%。

國有林場的經(jīng)營區(qū)規(guī)模不斷擴大主要集中發(fā)生在三個時期，即：上個世紀(jì)70年代末80年代初的創(chuàng)建時期，90年代中期適度擴大時期，本世紀(jì)初的再擴大時期。經(jīng)營區(qū)的山權(quán)主要屬于村組集體所有，林地使用期限一般在20年以上，部分為長期，約定的林價款分成比例一般在10%～15%之間，有關(guān)情況見表1、表2。

2 糾紛的主要類型與成因

2.1 糾紛的主要類型

對國有林場發(fā)生的涉及林權(quán)管理的糾紛類型進行歸類，依據(jù)糾紛矛盾的主要表現(xiàn)形式、特點如雙方權(quán)屬位置關(guān)系、主要訴求，以及造成后果影響等識別因素，可劃分為以下幾種：

2.1.1 相鄰界限認(rèn)定不清楚的糾紛。雙方權(quán)屬存在相鄰關(guān)系，主要是發(fā)生在林場經(jīng)營區(qū)與社隊山林相鄰的邊緣地帶，如田利村汾山洋、葫蘆坵兩個村組與林場之間關(guān)于白坽祭鄰界糾紛，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娭刚J(rèn)的竹林權(quán)屬界限覆蓋了林場經(jīng)營區(qū)的部分范圍。也有發(fā)生在林場經(jīng)營區(qū)內(nèi)部，不同山權(quán)單位之間毗鄰界限不清而糾紛的，如位于林場湖洋工區(qū)內(nèi)汾山村的東湖與阮溪兩個村組之間的佛公山界限，雙方都認(rèn)可以路為界，但山場中存在兩條山路，雙方各自指認(rèn)一條路形成糾紛。近年來，國有林場屬于界限不清而糾紛的共有3起，詳見表3。

2.1.2 插花權(quán)屬認(rèn)定不到位的糾紛。所謂“插花”是指甲方擁有一整片山林權(quán)屬，乙方在其中插有一小塊權(quán)屬，雙方權(quán)屬存在包含關(guān)系，一般都是發(fā)生在林場經(jīng)營區(qū)內(nèi)，共有3起，詳見表4。

2.1.3 混合造林補償不到位的糾紛。主要發(fā)生在林場經(jīng)營區(qū)邊緣區(qū)位，林場進行營造林時的前前后后，周邊群眾也有營造部分林木形成混合造林，但之后的經(jīng)營管理以及林權(quán)登記均由林場承擔(dān)，時隔多年群眾少有提起，但林木采伐時群眾卻提出要予以補償?shù)闹饕V求。這樣引發(fā)的糾紛有2起，通過雙方現(xiàn)場確認(rèn)后協(xié)商補償解決。

2.1.4 合同履行不到位的糾紛。主要是林場在發(fā)展過程中，為了引進新品種、新技術(shù)，經(jīng)上級同意與第三方開展合作經(jīng)營，但在合作期間，受其他原因影響，第三方履行合同不能到位，形成合同履行糾紛，共有2起，詳見表5。

2.1.5 合同政策有異議的糾紛。部分山權(quán)單位對形成于上世紀(jì)七八十年代的林場山地使用合同的部分條款及相關(guān)政策有異議，認(rèn)為合同中的期限約定時間過長，山地分成按林價款計算的標(biāo)準(zhǔn)偏低，村民小組的山權(quán)卻由村統(tǒng)一簽訂合同不合法等。這方面的爭議涉及面比較廣，在整個福建省內(nèi)部經(jīng)常都會有人大代表、政協(xié)委員在各級兩會期間提出書面反映意見，如2014年中國民盟福建三明市委委員管其寬就提出了《關(guān)于盡快廢止閩政〔2005〕50號文的建議》。在仙游縣內(nèi)，雖然林價款標(biāo)準(zhǔn)沒有變化，但我們將林價款分成比例按文件規(guī)定由合同約定的10%～15%統(tǒng)一提高到30%，一般通過解答解釋，大部分群眾也能夠理解、接受林場的做法;但也有部分群眾了解政策后仍有異議，比較典型的就是汾山村阮溪村民小組的群眾，以此為由在林場采伐跡地上搶種桉樹，阻攔林場營造林施工，并越級群體上訪，要求取消合同收回山地，對林場及當(dāng)?shù)厣鐣刃蛟斐闪溯^大沖擊。

2.2 糾紛的主要成因

產(chǎn)生上述糾紛的成因，筆者分析起來，認(rèn)為主要有以下幾個方面：

2.2.1 歷史遺留的因素。因為林業(yè)管理比較粗放、生產(chǎn)周期比較長久，林權(quán)糾紛相對其他社會糾紛而言往往會具有較長的潛伏期，一般在沒有林事活動或較大利益出現(xiàn)的情況下，糾紛就少發(fā)生、不發(fā)生，但一旦發(fā)生糾紛，可能又不得不追溯歷史方面的一些因素。如前述混合造林的補償糾紛，雖是歷史上形成的但情況還相對好處理些，畢竟雙方林相可以區(qū)分出來，相對處理比較困難的是插花山權(quán)屬認(rèn)定糾紛，一般是因為土地改革時期確權(quán)發(fā)證、“四固定”時期山林體制下放底冊、林業(yè)“三定”時期確權(quán)發(fā)證等涉及林權(quán)歷史沿革變化的部分重要文書資料不全，確權(quán)發(fā)證部分內(nèi)容重復(fù)，部分權(quán)屬界限的表述不清等問題，導(dǎo)致歷史上雙方的權(quán)屬可能已經(jīng)存在交叉，林場在接收山地時也沒有予以具體區(qū)分細(xì)化，留下了糾紛根源。

2.2.2 人為管理的因素。比如檔案管理制度落實不到位的情況，經(jīng)辦管理人員的職務(wù)變化后交接脫節(jié)的情況，現(xiàn)場圖紙測繪技術(shù)手段不精細(xì)的情況，合同一方經(jīng)營管理不善的情況，政策法規(guī)宣傳不到位的情況等，也會造成林權(quán)糾紛。

2.2.3 政策滯后的因素。在國有林區(qū)主要是林價款分成的標(biāo)準(zhǔn)方面，林場與山權(quán)單位計算山租分成的主要依據(jù)是《福建省人民政府關(guān)于合理調(diào)整林地使用費標(biāo)準(zhǔn)維護林區(qū)穩(wěn)定的通知》閩政〔2010〕158號文件，該文件規(guī)定由設(shè)區(qū)市根據(jù)實際情況對林地使用費標(biāo)準(zhǔn)做合理調(diào)整，調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)不低于《福建省人民政府關(guān)于調(diào)整林地使用費穩(wěn)定國有林場和林業(yè)采育場經(jīng)營區(qū)的通知》閩政〔2005〕50號文件的規(guī)定，同時又要略高于當(dāng)?shù)仄骄刈?但福建省內(nèi)的莆田、泉州、漳州等沿海地市并沒有出臺新的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，仍按閩政〔2005〕50號文件執(zhí)行，而該文件核心內(nèi)容表述為：①用材林主伐時按所產(chǎn)木材提取的林價款的30%支付林地使用費;間伐材折半支付，即按前述標(biāo)準(zhǔn)計算的林地使用費的50%支付。②林地使用費的計提以林價為計算基準(zhǔn)，林價標(biāo)準(zhǔn)按《中共福建省委 福建省人民政府關(guān)于鞏固綠化成果、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、建設(shè)林業(yè)強省的決定》（閩委發(fā)〔1995〕21號）的規(guī)定執(zhí)行，即“每m3林價：杉木和特類雜木為160元;甲類雜木為120元;松木和乙類雜木為90元;丙類雜木為70元;等外材、非規(guī)格材按同類的70%計算” （具體見表6）。

林地使用費應(yīng)在木材生產(chǎn)的當(dāng)年一次性支付，這個辦法本身沒有什么差錯，但不少村民、部分干部不清楚林價的內(nèi)涵，將林價款與木材銷售價混淆了，山權(quán)單位普遍認(rèn)為分成少，上述標(biāo)準(zhǔn)偏低，應(yīng)按市場成交價標(biāo)準(zhǔn)進行分成。據(jù)測算，林場在2013年至2017年度期間按照上述文件標(biāo)準(zhǔn)（將分成比例提高至30%）支付給當(dāng)?shù)厣綑?quán)單位的林木采伐分成款，換算成山地租金，年均水平大體在89～254元/ hm2之間（見表7），與當(dāng)?shù)刈饨鹉昃?49～448元/ hm2水平相比有一定差距，如2017年12月4日仙游縣林業(yè)局開展重點區(qū)位商品林贖買工作時委托的評估資質(zhì)單位福建中信達(dá)資產(chǎn)評估有限公司出具的中信達(dá)評報字（2017）第S059—61號《森林資源資產(chǎn)價值評估報告》認(rèn)為，根據(jù)市場調(diào)查詢價，位于仙游縣賴店鎮(zhèn)玉山村的林地年租金應(yīng)為373元/ hm2。當(dāng)然租金水平與山地的立地條件、交通條件等具體因素有關(guān)，其本身是有劃分級差的。福建農(nóng)林大學(xué)的陳賢武2009年曾提出建議，按照立地條件劃分四個立地等級，林地年租金標(biāo)準(zhǔn)由1類地到4類地分別為373～299元/ hm2、269～179元/ hm2、149～75元/ hm2、60～30元/ hm2。

備注：還有部分零星林木處理款、因糾紛未分配款、竹林分成款項以及間伐林木分成款等沒有體現(xiàn)在上述數(shù)據(jù)中，如果按照年度分成款總額與對應(yīng)的采伐總面積計算，則2013—2015年度支付的山地租金年均總水平為141.8元/ hm2，2016年度則為179.1元/ hm2，2017年度則為152.8元/ hm2。

根據(jù)修訂后并于2018年3月31日公布施行的《福建省森林條例》第十一條規(guī)定，國有林區(qū)山地分成仍按政府確定的林價款分成，所以不能依據(jù)木材成交時的市場價。這樣糾紛的主要矛盾在于政府確定的林價款標(biāo)準(zhǔn)要與實際情況相掛鉤，現(xiàn)有的林價款標(biāo)準(zhǔn)形成于1995年，至今已經(jīng)20多年了，其據(jù)以計算形成的木材綜合銷售價、人工成本費用、育林與維簡費等方面項目已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，必須重新測算。

2.2.4 利益驅(qū)動的因素。在前些年大維穩(wěn)、有信訪有得利的社會大背景下，一些林區(qū)群眾也在利益調(diào)配的驅(qū)動下，把謙讓、互諒、包容的傳統(tǒng)美德全部拋之腦后，動不動就挑起糾紛索要賠償。特別是一些項目建設(shè)征占用林地，因為補償標(biāo)準(zhǔn)較往年大大提高了（仙游縣人民政府發(fā)布的補償標(biāo)準(zhǔn)見表8），多爭山林就多得賠償，造成了許多糾紛相持不讓的局面。

3 建議與對策

據(jù)2016年3月20日中共福建省委福建省人民政府印發(fā)的《<福建省屬國有林場改革實施方案>和<福建省縣屬國有林場改革指導(dǎo)意見>的通知》閩委發(fā)〔2016〕7號文件精神，要求地方政府要維護國有經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定，調(diào)處林權(quán)糾紛，積極穩(wěn)妥解決爭議，嚴(yán)厲打擊哄搶侵占蠶食國有林場經(jīng)營區(qū)、阻擾正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的違法行為。據(jù)2016年8月22日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，主要目標(biāo)之一為：“到2020年，試驗區(qū)建設(shè)取得重大進展……歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立……”。所以，化解林權(quán)糾紛，既是解決林區(qū)社會和諧的重要舉措，也是建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、推進生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。為此，提出如下建議：

一是建立涉林政策評估的動態(tài)機制。林業(yè)分配政策是涉農(nóng)惠農(nóng)政策的一個重要組成部分，特別是林價款標(biāo)準(zhǔn)，事關(guān)林農(nóng)切身利益和林區(qū)社會安定穩(wěn)定，有關(guān)單位應(yīng)該及時開展執(zhí)法檢查和評估，適時出臺相應(yīng)的政策標(biāo)準(zhǔn)，以呼應(yīng)群眾的要求。

二是加強政策法規(guī)的宣傳引導(dǎo)。林業(yè)法規(guī)政策大多屬于部門規(guī)章及規(guī)范性文件，法律效力等級一般比較低，有關(guān)林權(quán)管理的規(guī)定又相對比較分散，社會認(rèn)同度不高，有的專業(yè)性還比較強，甚至一些專業(yè)的法律工作者也感到比較陌生。所以，需要進一步加大宣傳力度，提高廣大干部群眾對林業(yè)法規(guī)特別是林權(quán)政策的了解認(rèn)識，增強各方依法依規(guī)處理林權(quán)糾紛的意識。

三是建立林權(quán)糾紛調(diào)處的綜合機制。一方面林權(quán)糾紛往往發(fā)生在山頭野外，糾紛產(chǎn)生過程比較久，證據(jù)調(diào)取比較困難，案件本身具有一定的復(fù)雜性;另一方面林權(quán)糾紛主體往往涉及較多人數(shù)的群眾切身利益，有時還會與一些家族勢力糾結(jié)在一起，時有群體上訪現(xiàn)象發(fā)生，需要引起重視。此外，糾紛能否順利化解，往往需要進行利益調(diào)整，會涉及資金、法制等部門管理職能，需要多方協(xié)調(diào)。因此，林區(qū)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及林業(yè)、司法等部門要高度重視林權(quán)糾紛，充分發(fā)揮黨政司及民間調(diào)解的力量，建立健全綜合性工作機制，加大調(diào)處工作力度，把大部分的糾紛消除在萌芽，化解在基層。要鼓勵林業(yè)主管部門、國有林場根據(jù)自身條件，加大對當(dāng)?shù)亓謪^(qū)公益事業(yè)建設(shè)的支持，增加林區(qū)的和諧度和群眾的獲得感;對于確實無法調(diào)解化解的，要引導(dǎo)當(dāng)事人通過仲裁、訴訟的法律途徑解決。對于不按政策反映問題、非法鬧訪的，要依法依規(guī)予以處理打擊，維護正常的林區(qū)社會秩序。

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