江杰威

摘要：隨著中國(guó)走上改革轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，面對(duì)新形勢(shì)、新要求，國(guó)有林場(chǎng)因存在功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、支持政策不健全等問題，發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，急需進(jìn)行改革。本文主要分析國(guó)有林場(chǎng)改革中存在的一些具體問題，并提出有效解決策略。

關(guān)鍵詞：國(guó)有林場(chǎng)；發(fā)展；改革

林業(yè)是森林培育經(jīng)營(yíng)和森林資源采伐利用的統(tǒng)稱，我國(guó)的林業(yè)通過為國(guó)民經(jīng)濟(jì)提供木材和林副產(chǎn)品等基本原料，保障了社會(huì)主義發(fā)展的生產(chǎn)資料來源。而在森林的新陳代謝過程中，其水源涵養(yǎng)，水土保持作用，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)更是有著無(wú)可替代的意義。在新中國(guó)成立初期，國(guó)家及各級(jí)地方政府通過建立國(guó)有林場(chǎng)來專門從事森林資源培育管理和采伐利用活動(dòng)，以此來保護(hù)和改善生態(tài)，支持我國(guó)工業(yè)文明的建設(shè)和發(fā)展。我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的50多年，經(jīng)過幾代林業(yè)人的艱苦奮斗和默默耕耘，國(guó)有林場(chǎng)已經(jīng)成為國(guó)家森林資源培育和發(fā)展的中堅(jiān)力量，總數(shù)達(dá)到4507個(gè)，經(jīng)營(yíng)著全國(guó)23%的森林面積，為我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，同時(shí)也肩負(fù)著國(guó)家林業(yè)生態(tài)安全的重任。

一、國(guó)有林場(chǎng)改革的意義

十八大以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)走上了調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。面對(duì)全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)、新要求，國(guó)家轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的新要求，不斷推動(dòng)事業(yè)單位分類改革不斷加快，力求建立起功能明確、運(yùn)行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在這個(gè)大形勢(shì)下，中共中央、國(guó)務(wù)院在2015年3月17日印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》。

國(guó)有林場(chǎng)在國(guó)家林業(yè)發(fā)展中取得舉足輕重的地位的同時(shí)，也不斷暴露出各種問題。由于經(jīng)營(yíng)體制不順，以公益性經(jīng)營(yíng)為主的國(guó)有林場(chǎng)收入來源狹窄，經(jīng)濟(jì)困難，職工工資大大低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工平均工資水平，造成職工工作積極性下降，林場(chǎng)職能難是充分實(shí)現(xiàn)。國(guó)有林場(chǎng)大多處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣地帶，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，護(hù)林員居住站點(diǎn)房屋破舊，電力匱乏，飲水困難，道路不暢，信息不通，生活條件惡劣。以上問題給國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展帶來各種各樣的困難和挑戰(zhàn)。在目前經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展大背景下，國(guó)有林場(chǎng)改革已是勢(shì)在必行。

二、我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的歷程

伴隨著新中國(guó)前進(jìn)的堅(jiān)定步伐，新中國(guó)走過了不平凡的六十多年，實(shí)現(xiàn)了從一窮二白到充滿活力的社會(huì)主義大國(guó)的歷史跨越。同時(shí)我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展也經(jīng)由探索創(chuàng)辦、快速發(fā)展、停頓萎縮、改革推進(jìn)等階段不斷前行。

（一）探索創(chuàng)辦期：建國(guó)初期，中共中央人民政府政府利用從舊政府和各方勢(shì)力手中收回了林場(chǎng)、林業(yè)機(jī)構(gòu)等，后都改為國(guó)有林場(chǎng)。為加快林業(yè)的發(fā)展，國(guó)家和各地區(qū)通過新建試辦，成立了新中國(guó)的第一批國(guó)有林場(chǎng)，為后來國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

（二）快速發(fā)展期：五十年代后期，各地響應(yīng)中央大規(guī)模造林的號(hào)召，掀起了大建林場(chǎng)的高潮。到1965年底，全國(guó)遍地開花，建立了多達(dá)到3564處國(guó)營(yíng)林場(chǎng)。

（三）停頓萎縮期：受局勢(shì)影響，全國(guó)上下國(guó)營(yíng)林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)被撤并，大部分國(guó)營(yíng)林場(chǎng)被下放到縣、公社或大隊(duì)，侵占國(guó)有林地、偷砍濫伐國(guó)有林木情況較多，致使國(guó)營(yíng)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積縮小，有林地面積和森林蓄積量銳減，損失慘重。

（四）穩(wěn)定發(fā)展期：隨著改革開放，國(guó)有林場(chǎng)得以恢復(fù)，發(fā)展逐步穩(wěn)定。國(guó)家逐步完善林業(yè)發(fā)展法制保障，逐步形成省、地、縣三級(jí)管理的格局，國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模都得到恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。

（五）發(fā)展困難期：隨著我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)步和發(fā)展，國(guó)有林場(chǎng)的生態(tài)建設(shè)替代了木材生產(chǎn)的主導(dǎo)地位。以木材生產(chǎn)作為主要經(jīng)濟(jì)來源的國(guó)有林場(chǎng)隨著木材產(chǎn)量的下降，收入明顯降低，林場(chǎng)發(fā)展遇到困境了。

（六）改革發(fā)展期：為了適應(yīng)國(guó)有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建設(shè)為主導(dǎo)帶來的困境，近年來國(guó)家根據(jù)實(shí)際，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)制度改革做了大量的探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，最終在2015年3月印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》，把國(guó)有林場(chǎng)推上了改革浪尖。

三、當(dāng)前國(guó)有林場(chǎng)改革過程中面臨的問題。

（一）國(guó)有林場(chǎng)屬性界定受地方財(cái)政影響深遠(yuǎn)?？茖W(xué)界定國(guó)有林場(chǎng)屬性，明確森林資源保護(hù)的組織方式是國(guó)有林場(chǎng)改革的第一步。國(guó)有林場(chǎng)屬性的界定，受所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的影響深遠(yuǎn)。生態(tài)資源豐富且保護(hù)價(jià)值高的地區(qū)，如果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件較差，政府往往無(wú)財(cái)政實(shí)力支持國(guó)有林場(chǎng)從生產(chǎn)性事業(yè)單位管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位管理。而水熱資源豐富，林木生長(zhǎng)旺盛的國(guó)有林場(chǎng)往往會(huì)因?yàn)槲挥诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，被當(dāng)?shù)卣耙坏肚小睘楣嫘允聵I(yè)單位，將林場(chǎng)內(nèi)現(xiàn)存大量的生態(tài)效益較差的短期輪伐林一次性劃入生態(tài)公益林管理。

（二）國(guó)有林場(chǎng)人才隊(duì)伍建設(shè)受制因素多。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)快速發(fā)展的今天，林業(yè)人才對(duì)國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理貢獻(xiàn)日益明顯。目前在大多數(shù)地區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)職工多數(shù)是附近村民招工和子女頂替上崗，老齡化明顯，學(xué)歷普遍偏低，專業(yè)技術(shù)人員偏少，技術(shù)力量薄弱。條件較好的林場(chǎng)往往因當(dāng)?shù)鼐幹凭o缺的限制，人才無(wú)法進(jìn)入，甚至編制被削減調(diào)劑到其他部門使用；而條件較差的基層國(guó)有林場(chǎng)卻無(wú)人問津，留不住人才。這些因素都導(dǎo)致了國(guó)有林場(chǎng)的人才斷檔，影響了國(guó)有林場(chǎng)的現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）歷史遺留問題亟待解決。在國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的停頓萎縮期和發(fā)展困難期，為國(guó)有林場(chǎng)帶來了林地林木權(quán)屬糾紛和金融債務(wù)問題。隨著時(shí)間的推移和組織人事的變動(dòng)，產(chǎn)生的這些問題就成為了目前國(guó)有林場(chǎng)改革需要解決的歷史遺留問題。有部分國(guó)有林場(chǎng)為擺脫經(jīng)濟(jì)壓力、償還債務(wù)，采取了長(zhǎng)期限對(duì)外租地的方式，造成了林地使用權(quán)的流失、難以困難等問題。面對(duì)趨于穩(wěn)定的歷史遺留問題，現(xiàn)任國(guó)有林場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子在改革工作中難免會(huì)產(chǎn)生畏難情緒，不敢、不愿重新挑起多年前已經(jīng)平息的社會(huì)矛盾。

四、關(guān)于解決國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展中存在問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)有林場(chǎng)科學(xué)發(fā)展的探討。

（一）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的財(cái)政和金融支持。加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后的地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)補(bǔ)助資金。尤其是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境極為脆弱、經(jīng)濟(jì)貧困落后地區(qū)的改革資金補(bǔ)助，保障這些地區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益定性免受經(jīng)濟(jì)因素影響，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)。

（二）堅(jiān)持因地制宜分類實(shí)施改革。根據(jù)國(guó)有林場(chǎng)所在區(qū)域的生態(tài)條件狀況，分地區(qū)分時(shí)段逐步把國(guó)有林場(chǎng)納入生態(tài)保護(hù)為主的經(jīng)營(yíng)模式。對(duì)界定為公益性事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)存的短期輪伐林，在保證森林資源安全的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)施林相改造，使國(guó)有林場(chǎng)林地生物多樣性更加豐富，森林碳匯和森林應(yīng)對(duì)氣候變化的能力有效增強(qiáng)，森林質(zhì)量顯著提高，景觀效果不斷提升。

（三）加強(qiáng)林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)，完善用人制度，強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)。通過政府投資國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)的供水、供電、交通、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高林區(qū)生活質(zhì)量，提升職工生活幸福感。堅(jiān)持公開、公正、平等的選人用人原則，在綜合考慮人才的貢獻(xiàn)和能力的基礎(chǔ)上，提供均等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，提高基層人才的工作積極性。通過提高基層國(guó)有林場(chǎng)福利待遇，解決職工生活的后顧之憂。

（四）政府牽頭處理，妥善化解歷史遺留問題。國(guó)有林場(chǎng)所欠金融債務(wù)，由政府部門牽頭分類界定，采用平等協(xié)商和商業(yè)化原則，根據(jù)政策法規(guī)予以償還、核銷或化解。鼓勵(lì)國(guó)有林場(chǎng)通過林業(yè)信貸產(chǎn)品和政策性森林保險(xiǎn)，拓寬融資渠道，保障生態(tài)安全。對(duì)存在權(quán)屬糾紛的國(guó)有林地，要以政府和國(guó)土部門為主導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)化解矛盾，盡快進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。

五、改革開放以來，國(guó)家在各行各業(yè)都進(jìn)行了多方面改革探索，國(guó)有林場(chǎng)也經(jīng)歷了多次的改革。隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化的快速發(fā)展和我國(guó)綜合實(shí)力的增強(qiáng)，國(guó)有林場(chǎng)工作重點(diǎn)由以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)建設(shè)為主。當(dāng)前階段的國(guó)有林場(chǎng)改革，要多部門配合，多措施結(jié)合，積極解決在改革過程中遇到的問題，通過建立定位明確、管理科學(xué)、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、適應(yīng)現(xiàn)代化林業(yè)發(fā)展的國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)生態(tài)功能，維護(hù)生態(tài)安全，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

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