趙勇智，李建平，李俊杰，李文娟，陳 凡，王牧野，梁 晨

(中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所,北京 100081)

0 引言

PPP(public-private partnership)最早興起于19世紀的歐洲，英國政府在進行公共基礎設施建設過程中出現(xiàn)了財政資金短缺的情況，有關學者就提出政府資本和社會資本進行合作，共同參與基礎設施建設從而向公眾提供服務，這種新興的伙伴關系就是PPP模式的雛形。由于運作模式和締約方案的多樣性，PPP模式自首次被提出以來就吸引了廣大學者展開充分討論，然而到目前為止其準確定義在業(yè)界并沒有形成統(tǒng)一，聯(lián)合國發(fā)展計劃署和世界銀行都認為，廣義的PPP是指政府機構等非營利性組織與私營部門之間形成的一種“利益共享、風險分擔”的互惠互利的合作伙伴關系。Jede Bettignies和Ross(2004)及Hodge和Greve(2007)等[1-2]學者對于PPP的概念及內(nèi)涵均進行了不同程度的研究和討論。隨著世界各國對于重大項目進行PPP模式的不斷嘗試，有關公私合作伙伴模式的理論與實踐正在不斷發(fā)展之中[3]。

PPP按照定義范圍的不同可以分為狹義的PPP模式和廣義的PPP模式。從世界銀行對于PPP的定義中，狹義的PPP模式可以分為外包類、特許經(jīng)營權類、私有化類3種[4]。外包類一般是指由社會私人部門出資承包整體項目，政府部門具體負責其中的個別幾項職能，例如政府負責項目工程建設、工期監(jiān)督或者負責項目落成之后的管理運營與日常維護，具體可以細分為模式外包和整體式外包。特許經(jīng)營類是指在某些市場中，法律只允許政府的特許公司營業(yè)，未獲得特許專營權的主體不能進入行業(yè)市場，政府往往會收取高額的特許費用，而獲得專營權的私人企業(yè)則會將成本轉(zhuǎn)移到設施使用者身上，通過收取使用費用來獲得投資回報，這一形式主要包括但不僅局限于傳統(tǒng)的BOT、TOT等模式。私有化類簡單而言是指在政府部門的監(jiān)督管控之下，社會私人部門具體負責項目的全部投融資、工程建設、運營維護以及后期實現(xiàn)投資回報與盈利的全部過程，私人部門充分發(fā)揮自身市場條件優(yōu)勢，同時結合政府部門機制體制資源優(yōu)勢，實現(xiàn)整個項目有序、高效、安全、穩(wěn)定的運行。而廣義的PPP則泛指政府等非營利性部門與社會資本之間的所有合作關系，兩部門間優(yōu)勢互補、資源共享、信息互通，共同為社會公眾提供產(chǎn)品或服務，提高公共福祉。

雖然PPP表現(xiàn)形式千差萬別但歸納總結所有PPP模式都離不開3個重要特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔[5]?；锇殛P系是PPP模式得以成功運作的首要基石，強調(diào)的是一種在全社會法制框架下政府的契約精神。只有通過培養(yǎng)全社會的契約精神，并以完善的契約制度進行保障，約束各參與主體的權力，并對不同的行為進行有效的獎懲，才能保證PPP合作模式的穩(wěn)定性和長期性。利益共享是PPP模式建立的現(xiàn)實條件，由于項目自身的公益性和壟斷性，政府部門和社會部門在良好利益共享機制中能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏，一方面能有效解決財政資金短缺的問題，一方面能充分調(diào)動社會閑置資本用于擴大再生產(chǎn)，加速公共基礎建設進程，提高社會整體福利，同時也能夠為社會資本獲得合理的利潤回報。風險分擔是PPP模式的必然要求，在任何一種伙伴關系中，利益共享的同時即意味著風險共擔。每一個PPP項目都面臨各種不可控的潛在風險，如政策法規(guī)的調(diào)整、市場供需的變動、企業(yè)盈利的起伏、材料成本的波動等，因此在協(xié)議中完善風險應對機制和風險分擔原則顯得格外重要。PPP模式中的項目都是政府部門和社會部門在一定伙伴關系機制中實現(xiàn)利益共享和風險分擔，最終達到雙方利益的最大化。

表1 PPP模式分類

1 PPP模式在中國的推廣

2013年11月黨的十八屆三中全會第一次明確提出，允許在城市基礎設施投資建設與運營維護過程中引入社會資本，這是黨中央適度放松投融資模式管制，大力推廣PPP項目以加快我國城市化進程的重要決策。此后國家各部委紛紛針對PPP模式開展深入學習與研究，先后出臺各項政策意見以推進PPP在中國的生根發(fā)芽，同時也掀起了學術界對于PPP模式的理論研究，以期完善理論體系建設，指導全國性模式推廣與應用。2014年9月，國務院正式以國發(fā)[2014]43號文件形式明確提出要積極推廣使用政府和社會資本合作模式(PPP模式)，賦予地方政府適度舉債融資權限，鼓勵吸引社會資本參與基礎設施建設并獲取投資回報，緩解財政壓力，釋放社會潛力。財政部在充分學習黨中央、國務院關于推進PPP模式應用的精神之后，會同相關部門相繼發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《PPP項目合同指南(試行)》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》等文件，細化了各參與主體的權責，約束規(guī)范各方行為，為地方政府拓寬投融資渠道，加快城鎮(zhèn)化建設進程，完善社會福利保障體系注入了新的動能。

2017年5月財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》，這一文件的發(fā)布標志著PPP模式席卷農(nóng)業(yè)領域的開始，為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建設“農(nóng)業(yè)強，農(nóng)村美，農(nóng)民富”的社會主義新農(nóng)村提供了融資保障。2017年11月，國家發(fā)展改革委、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會相繼發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》，對民間資本和中央企業(yè)參與PPP項目融資提出了更為詳細具體的指導性意見，同時也為不同類型的社會資本獲取合理投資回報，規(guī)避市場風險提出了6點要求。同年11月20日，由工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等16個部門聯(lián)合印發(fā)了《關于發(fā)揮民間投資作用推進實施制造強國戰(zhàn)略的指導意見》，為釋放民間投資的活力，提高社會資本通過PPP模式進入公共基礎設施建設領域的可能性，充分激發(fā)各種類型社會資本的參與積極性，同時以政策和制度保護其權益，打消各方面顧慮因素，推進PPP模式運用起到了重要的作用?！兑庖姟分荚谕ㄟ^創(chuàng)新金融支持方式、加大財稅支持力度，引導帶動民間投資參與公共服務建設，運用PPP模式深化供給側(cè)結構性改革，改善公共服務供給，提升社會福利水平。

國家各部門密集連續(xù)發(fā)布各項政策指導意見推動PPP模式項目在中國呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，極大地推進了社會基礎設施的建設進程，但是由于不同行業(yè)領域各自社會屬性和產(chǎn)業(yè)特征的不同，PPP模式在應用過程中需要不斷進行自我調(diào)整和優(yōu)化以適應不同的項目。文章將以農(nóng)業(yè)項目為例，詳細探討PPP模式用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設過程中可能存在的問題及其需要進行的制度優(yōu)化和應對措施。

2 農(nóng)業(yè)項目的行業(yè)特征及問題分析

“民以食為天”，農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)相比，其重要性在于它是一國經(jīng)濟體系的基石，是社會穩(wěn)定、國家發(fā)展的基礎性產(chǎn)業(yè)，是一個國家維持穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的根基，涉及國家戰(zhàn)略安全層面。同時又由于其自身產(chǎn)業(yè)的一些特殊性導致農(nóng)業(yè)項目在建設、運營和維護方面需要投入更多的人力物力財力。

2.1 農(nóng)業(yè)項目的行業(yè)特征

農(nóng)業(yè)項目與一般建筑類工程項目不同，具有自己獨特的行業(yè)特征。

(1)公益性。農(nóng)業(yè)是一個國家和社會的基石，其提供的產(chǎn)品屬于具備有限的非競爭性和有限的非排他性的準公共產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)項目的建設和經(jīng)營，一方面可以改善社會成員居住生活環(huán)境，提高滿意度和幸福指數(shù)，通過向社會公眾提供農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)投資回報，促進社會總體效益和總體福利的增加[6]。另一方面在重大經(jīng)濟災難發(fā)生時，建設運行的農(nóng)業(yè)項目可以作為進城務工的農(nóng)民返鄉(xiāng)的避風港，為其提供一定的就業(yè)保障和最低生活保障，有利于緩解金融危機對社會體系的沖擊，維護社會秩序的穩(wěn)定，對于國家安全具有一定的戰(zhàn)略意義。

(2)投資回報周期較長。農(nóng)業(yè)項目的資金投入量巨大，運營和維護過程中的種苗、化肥、農(nóng)藥、機械等各方面往往也需要大量的人力和物力，加之農(nóng)產(chǎn)品自身的生長周期較長等因素導致農(nóng)業(yè)項目很少有社會資本涉足。前期大量資金的投入、較長的投資回報周期，給營利導向的資本帶來了較大的投資風險，在農(nóng)業(yè)領域投資的社會資本往往通過銀行貸款來實現(xiàn)風險的分擔，或者以政府信用背書，通過債務融資來獲得大量的建設資金。

(3)開發(fā)潛力巨大。根據(jù)相關研究數(shù)據(jù)估算，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將上升到60%，城鎮(zhèn)化建設將需要42萬億的資金投入，完全依靠財政資金進行建設難度較大。中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》指出，到2030年將會有3.9億的農(nóng)民涌入城市，約50%的村莊凋敝。未來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的勞動力將大大減少，機械化生產(chǎn)將大規(guī)模應用，相應的投資需求將達到51萬億元。在這樣的背景下，政府和社會資本合作模式能夠有效解決財政投資短缺的問題，完成公共服務建設規(guī)劃要求，加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，切實提高農(nóng)業(yè)資源要素生產(chǎn)率。

(4)機制體制相對完善?！爸醒胍惶栁募币呀?jīng)連續(xù)15年聚焦“三農(nóng)”問題，國務院及財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關文件的出臺極大推動了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的落地實施，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目已經(jīng)具備成熟的交易結構、完備的實施方案和制度細則。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設試點項目、國家級龍頭企業(yè)認證和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目等已經(jīng)積累了成熟的經(jīng)驗，只要通過優(yōu)化相關項目的實施方案和行動準則，明確項目主體間的職責和權利，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目是具備開展農(nóng)業(yè)PPP試點的物質(zhì)基礎和制度基礎。

2.2 我國農(nóng)業(yè)項目運用PPP模式過程中存在的問題

目前我國已經(jīng)在部分地市產(chǎn)業(yè)化項目和特色小鎮(zhèn)的建設過程中嘗試使用PPP形式的融資模式，其中暴露出的一些問題需深入研究，以期廣泛推廣農(nóng)業(yè)PPP項目。

(1)民營資本進入壁壘高。很長時間以來，政企合一成為我國公共事業(yè)在管理體制中的鮮明特征[7]。政府為主體的投資體制、國有企業(yè)壟斷的經(jīng)營體制形成了較高的進入壁壘，民營企業(yè)很難參與農(nóng)業(yè)項目的過程當中。雖然國有企業(yè)體量大、信譽高，參與農(nóng)業(yè)項目建設能夠保質(zhì)保量地推動項目的落地實施，但是隨著我國經(jīng)濟社會取得了一系列舉世矚目的成就，民營資本的力量已經(jīng)不容小覷，加之農(nóng)業(yè)項目的發(fā)展速度不能滿足新形勢下的新要求，民營資本參與農(nóng)業(yè)建設的重要性日漸突出。從我國目前農(nóng)業(yè)項目PPP模式的發(fā)展中來看，PPP不再是政府和私人資本之間的合作，而更多的是國有資本和私人資本之間的合作，國有資本在合作中占據(jù)絕對的主導地位，央企更是主體中的主體，這種寡頭壟斷的存在對民間社會資本參與政府部門項目造成了較高的壁壘。

(2)行政壟斷性強。我國農(nóng)業(yè)項目主要是公共機構直接進行建設和運營，較大規(guī)模的投資項目主要也由政府進行招投標和投融資，政府作為政策的制定者，有義務和責任監(jiān)督項目運行管理；政府作為項目的管理者，又要受到自身的監(jiān)管；政府作為公共服務的供給者，具有為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務的義務。一個角色多種身份導致了壟斷市場的出現(xiàn)，使得企業(yè)在農(nóng)業(yè)項目的設計、建造、運營等全生命周期中話語權很小，參與度很低[8]。這種行政性的壟斷由于缺少外部的競爭與內(nèi)部的績效考核要求，造成了農(nóng)業(yè)項目成本普遍偏高、運營效率與盈利能力偏低等問題。在項目實際投產(chǎn)運營過程中，往往也缺乏管理模式創(chuàng)新的動力，造成服務質(zhì)量難以提高、社會公眾滿意程度不夠的情況。

(3)政府管理觀念急需轉(zhuǎn)變。PPP模式是順應經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足社會發(fā)展需求的一種政府和社會資本合作的融資模式，政府部門作為社會公共服務的提供者和公共建設項目的發(fā)起人，應該摒棄傳統(tǒng)項目中的經(jīng)營者和管理者的原始觀念，轉(zhuǎn)而將主要精力放在規(guī)劃引導、管護監(jiān)控和績效評價方面。部分地方政府在PPP項目中只注重項目本身的融資功能，忽視了自身治理角色和自身職能的轉(zhuǎn)變，從而導致很多項目出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，這樣長期以往會使得政府公信力下降，PPP項目對于民間資本吸引力不足，社會閑置資金無法有效用于農(nóng)業(yè)基礎設施的建設中。在PPP項目中，政府應轉(zhuǎn)變職能定位，弱化管理者思維模式，立足于社會發(fā)展和進步、造福全體成員的初衷，確保各方利益的合理分配，為PPP項目提供良好的運營環(huán)境。

(4)多頭監(jiān)管。目前，財政部PPP中心和國家發(fā)展改革委均可以對PPP項目方案進行資格認證和入庫審核，通過驗證的項目報由地方政府審核并具體負責各項建設工作。隨著新一輪國務院機構改革工作的持續(xù)推進，中國“條塊分割”、行業(yè)多頭管理格局正在改善，地方政府貫徹中央精神進行機構調(diào)整，明確權利與職責，科學配置資源，有利于改善原有的機構重疊、職責交叉等問題，提高政府執(zhí)行能力。

3 農(nóng)業(yè)項目推廣PPP模式的制度安排

為解決上文提到的農(nóng)業(yè)PPP項目在發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，該文討論了以下5種制度安排，以期不斷優(yōu)化PPP項目模式、從而提高項目的實際收益和效果。

3.1 完善農(nóng)業(yè)PPP相關的法律框架

PPP模式在農(nóng)業(yè)項目中的應用，將政府部門引入原有市場供需雙方的二元關系當中，政府的角色在新的市場關系中也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不再擔任直接的管理者角色，而是通過制定完善的政策制度，吸引社會資本參與，實現(xiàn)政府和私人部門的共贏。當前我國在相關領域法律法規(guī)不完善，存在大量未被明確規(guī)定的模糊地帶，甚至部分內(nèi)容出現(xiàn)重疊，這導致社會資本在面對復雜多變的市場環(huán)境時抗風險能力不足，自身利益可能會被侵害，從而影響對于農(nóng)業(yè)PPP項目的參與積極性。在這樣的情況下，需要有制度和法律來規(guī)范項目參與各方的權利與責任，嚴格按照法律和合同行使各方權利，重點抓好經(jīng)營性資產(chǎn)量化、資源型資產(chǎn)確權、公共服務型資產(chǎn)管護工作，促使項目投資落到實處，建設質(zhì)量有監(jiān)督，資金使用有效益[9]。

3.2 培育并強化政府部門的契約精神

PPP項目能夠順利運行的重要基礎是伙伴關系和契約精神，這是對于傳統(tǒng)政府行政權力意識的一種突破，是強調(diào)項目參與方之間的平等和互利。通過培育和強化政府部門的契約精神，建立合作過程中的相互信任關系，才能切實推動PPP項目的運行，保持政府部門和私人部門的良好合作。由于政府在合作關系中占據(jù)優(yōu)勢地位，對于優(yōu)化項目參與方之間互信關系具有主動性和重要性，政府需要以平等、理性的態(tài)度來處理項目實施過程中問題和挑戰(zhàn)，主動承擔責任，同時及時與私人部門溝通項目進展，保證信息互換的通暢，避免擠壓私人部門合法權益。同時需要建立完善的契約制度，明確規(guī)定項目參與各方的職責與權利，并對政府具體權責行為進行詳細界定，補充完善各項判定依據(jù)，實現(xiàn)獎勵懲罰的有理有據(jù)，對不同程度的違約行為、違約情況詳實記錄，并納入其年度考核體系，由上級政府部門進行管理和監(jiān)督，同時將PPP項目進展定期向公眾公示，由社會全體成員同步監(jiān)督，雙軌并行的監(jiān)管體系能夠保證政府部門在項目運作過程中的公開透明。

3.3 簡化并規(guī)范項目審批程序

PPP項目的立項工作和投融資模式與傳統(tǒng)項目相比，政府角色需要進行轉(zhuǎn)變。在以往基礎建設過程中，政府是絕對的主導者，從前期籌劃、申報立項、規(guī)劃設計到采購招標、建設施工、驗收竣工以及后期管理維護等過程，政府部門無一不起重要作用。而在PPP項目中，政府從臺前走向幕后，主要以合作伙伴和監(jiān)督者的身份，與私人部門一起完成建設與運營的任務。在這個角色的轉(zhuǎn)變過程中，為保障項目持續(xù)運轉(zhuǎn)同時響應國家簡政放權號召，政府需要通過簡化規(guī)范審批程序，創(chuàng)新優(yōu)化管理模式，明確投資發(fā)起方式，健全利益保障機制等手段，用清晰的程序框架、完善的制度保障，充分調(diào)動社會資本參與農(nóng)業(yè)項目建設，并確保其合法合理的投資回報。先期的項目可以通過在各地市的建立試點工作，不斷積累政策經(jīng)驗，逐步摸索出一套成熟完備的理論框架和實踐指南，形成具有可操作性、可推廣性的農(nóng)業(yè)PPP項目體系。中央層面的頂層設計完善以后，各地方可結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實情和政治文化民情民俗詳細制定PPP項目實施細則，同時將各地市的突出問題及時向上級部門反饋，形成有效良好的溝通機制，也方便中央政策的不斷優(yōu)化。

3.4 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)項目投融資模式

農(nóng)業(yè)PPP項目在投融資過程中，可以突破原有的計劃性投資管理模式，公開向社會發(fā)布各類農(nóng)業(yè)投資規(guī)劃項目，吸引并鼓勵社會資本發(fā)起設立農(nóng)業(yè)PPP項目，政府各項配套制度政策、財政扶持資金可以予以適當傾斜。對于由政府主導的農(nóng)業(yè)項目，要健全預決算編制與管理制度，嚴格按照財務使用指南，規(guī)范資金使用，增強財政的透明度。而對于地方通過PPP項目置換的財政資金允許其根據(jù)自身需求統(tǒng)籌安排，提高財政資金的使用效益[10]。同時要加快設立中央財政PPP項目融資基金，通過債券、股權等市場化方式為PPP項目，特別是農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目，拓寬融資渠道、降低資金成本，為項目建設提供依法合規(guī)、來源穩(wěn)定的扶持資金。要發(fā)揮好國家開發(fā)銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機構的“供血”作用，鼓勵各大商業(yè)性金融機構積極創(chuàng)新融資管理方式，開發(fā)PPP融資類產(chǎn)品，更好地匹配農(nóng)業(yè)PPP項目的需求，建立多元化的渠道提升資本運作效率[11]。

3.5 加強農(nóng)業(yè)PPP模式的政策研究和相關人才培養(yǎng)

PPP項目自從2013年引入我國以來，各方都在進行有益的嘗試，但總體而言，相關政策研究與人才體系建設相對滯后，特別是在中小型城市，全社會對于農(nóng)業(yè)PPP項目的真正內(nèi)涵理解不充分不全面，更談不上有專業(yè)的機構和人才來促進項目的有效運作和實施。研究眾多案例可以發(fā)現(xiàn)，在許多項目的運作和管理過程中明顯感覺到相關管理人員經(jīng)驗的不足以及相關理論知識的匱乏，因此加強政策研究和專業(yè)人才儲備顯得非常重要。可以通過成立相關行業(yè)協(xié)會，定期組織開展農(nóng)業(yè)PPP項目的頭腦風暴，通過專題討論集思廣益，分析探討制約因素。相關部門可以重點支持一批PPP項目課題研究，引導帶動人才資源的集聚，同時提高社會公眾對于PPP項目的關注度，提升專業(yè)人員整體素養(yǎng)，梳理完善政策支撐框架，為推動農(nóng)業(yè)PPP項目落地實施做好政策儲備與人才儲備。

鼓勵支持引導現(xiàn)有投資咨詢類機構開展農(nóng)業(yè)領域PPP項目的探索性設計。投資咨詢機構在資產(chǎn)管理、實業(yè)投資、工程造價咨詢等領域多年的行業(yè)經(jīng)驗有助于其開展PPP類項目咨詢服務，跨行業(yè)涉足農(nóng)業(yè)項目難度較小，政府部門通過一系列鼓勵、支持性政策可以幫助其更好地開展農(nóng)業(yè)PPP咨詢服務，快速建立一支有知識、有經(jīng)驗、有膽識、有情懷的行業(yè)專家隊伍。通過鼓勵支持引導咨詢機構與相關專家學者，以現(xiàn)有條件成熟、初具規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目等經(jīng)典案例為基礎，開展農(nóng)業(yè)項目PPP模式的探索性設計，引導學術界進行廣泛而充分的研究討論，與傳統(tǒng)政府主導的農(nóng)業(yè)項目實施方案對比分析，形成PPP模式農(nóng)業(yè)領域的案例匯編，以理論指導實踐，在實踐中不斷創(chuàng)新理論，進而將完整理論與實踐經(jīng)驗用于培養(yǎng)專業(yè)人才，壯大具備PPP知識的專家隊伍。