王芳 王麗華

[摘要]權力清單制度是立足我國現(xiàn)實國情的一項制度創(chuàng)新，但是這一新生制度在實踐層面中仍存在一些問題，部分權力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法不一致，或者因政府職能轉(zhuǎn)變而需改變，或者因法律法規(guī)的修改而具有滯后性。為了保障權力清單制度的合法性和合理性，必須要根據(jù)法律法規(guī)的立改廢、機構改革和職能調(diào)整等情況，對權力清單及時進行修改。權力清單動態(tài)調(diào)控機制的完善應當在堅持職權法定原則、行政自制原則和公眾參與原則的基礎上，明確權力清單動態(tài)調(diào)控的依據(jù)、條件、主體和程序。

[關鍵詞]健全;權力清單制度;動態(tài)調(diào)控機制

[中圖分類號]D262.6? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2019）09-0023-05

一、引言

權力清單制度作為當前深化行政體制改革的核心之舉，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進政府簡政放權的重要舉措。目前，權力清單制度在全國范圍內(nèi)得到了大力推行。以省級政府為例，在2016年初西藏自治區(qū)政府民宗委的權力清單在網(wǎng)上發(fā)布后，全國 31個省級政府的權力清單全部完成公布工作，并取得了多方面成效 [1]。如安徽省、遼寧省都精簡行政權力數(shù)千項，其精簡數(shù)量達到了原先權力事項的60%以上[2]。權力清單制度是立足我國現(xiàn)實國情的一項制度創(chuàng)新，經(jīng)過幾年的發(fā)展，已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗，取得了一定的成效。但作為初次嘗試的新生制度，它在實施過程中仍存在諸多問題，例如權力清單缺乏規(guī)范的動態(tài)調(diào)控機制，沒有根據(jù)法律、法規(guī)的立改廢或行政機關（構）的調(diào)整而進行相應的調(diào)整或修改。雖然中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確要求“建立權力清單的動態(tài)調(diào)整和長效管理機制”。然而，截至目前，僅有浙江省在其權力清單中增加了權力調(diào)整記錄鏈接，而多數(shù)省份僅以公告形式對清單進行調(diào)整，并沒有建立規(guī)范的動態(tài)調(diào)控機制。權力清單的公示不能是“一次性”的，權力清單的內(nèi)容也應該保持與時俱進。否則，就會使權力清單制度停滯不前而形同虛設 [3]。

雖然學術界研究權力清單的期刊、論文數(shù)量很多，但是對于作為該制度后續(xù)保障的動態(tài)調(diào)控機制的研究尚處于起步階段，學者張鳴認為應當對公布的權力清單定期進行修改完善，進一步明確哪些權力事項該削減，哪些該下放，哪些該保留，使清單內(nèi)容跟上改革的步伐[4]。學者王春業(yè)認為要彌補權力清單制度的不足必須以法律或行政法規(guī)的形式對權力清單制度進行明確規(guī)定[5]。有學者認為在地方行政體制改革的過程中應當結(jié)合實踐經(jīng)驗對權力清單進行定期整理、修訂[6]。還有的學者認為要利用好這一制度，規(guī)范動態(tài)調(diào)整不能任意，應該有完善的論證體系及導入機制[7]?？偟膩碚f，對于權力清單動態(tài)調(diào)控機制問題，學者提出了一些很有價值的建議。然而，關于動態(tài)調(diào)控機制的論文大多只是作為文章的某一部分進行簡短的論述，目前的研究還不夠深入，還未形成系統(tǒng)性的研究成果。權力清單制度的動態(tài)調(diào)控機制理論研究的不足，不利于權力清單制度的順利推行。本文即以權力清單的動態(tài)調(diào)控機制為研究對象，從理論上分析基于本土化生成的權力清單動態(tài)調(diào)控的必要性并嘗試為編制權力清單的動態(tài)調(diào)控機制提出合理有效的建議，在理論總結(jié)提煉后反哺權力清單制度的實踐，讓權力清單制度真正“活起來”。

二、健全權力清單動態(tài)調(diào)控機制的必要性

權力清單制度在實踐層面中仍存在一些問題，例如，部分權力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法不一致，或者因政府職能轉(zhuǎn)變而需改變，或者因法律法規(guī)的修改而具有滯后性。為了確保權力清單制度的科學合法，使其能夠在實踐中有效發(fā)揮作用，必須健全權力清單動態(tài)調(diào)控機制，使權力清單制度能夠不斷地與時俱進，這是保障權力清單制度科學性、有效性的關鍵。

（一）部分權力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法不一致

憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章是權力清單制度的理論依據(jù)和實質(zhì)淵源。當前，在中央層面的文件中，僅《指導意見》系統(tǒng)規(guī)定了權力清單制度的構建，其作為制定權力清單的準則性文件，僅對清單制度的基本要求、主要目標和組織實施方面進行了闡述，規(guī)定的較為宏觀、籠統(tǒng)，未進行系統(tǒng)性建構[8]。因此，權力清單的編制缺少統(tǒng)一的標準，各地權力清單的編制比較混亂，隨意刪改權力清單內(nèi)容或者自行出臺“紅頭文件”設定法律沒有規(guī)定的權力現(xiàn)象也較為突出。例如：同一級別的政府的職能部門，其職權數(shù)量大體上應保持一致，但是各地權力清單所列職權數(shù)量差異很大，例如，山東省發(fā)改委在其權力清單中共列出47項權力，河南省發(fā)改委列出了52項權力，而安徽省卻只有18項。另外，有關行政權力的規(guī)定大多散見于多個法律法規(guī)中，每項行政權力往往由多個不同的法律依據(jù)或條款進行規(guī)定，由于相關法律規(guī)定比較抽象、分散和繁雜，這就加大了科學編制權力清單的難度，在編制權力清單時，一次性完全厘清行政機關職權的難度較大，可能會出現(xiàn)將法律法規(guī)中未做規(guī)定或規(guī)定不明確的內(nèi)容列入其中，導致權力清單中列舉的權力事項與法律法規(guī)不一致的現(xiàn)象。因此，有必要健全權力清單動態(tài)調(diào)控機制，取消沒有法律依據(jù)的行政職權。

（二）部分權力清單內(nèi)容因政府職能轉(zhuǎn)變而需改變

法治政府理論認為政府應是職能明確、科學的政府，權力清單作為行政權力的形式載體和外在表現(xiàn)，應隨著政府職能轉(zhuǎn)變而靈活調(diào)整。亨廷頓曾指出：伴隨著現(xiàn)代化而來的，是政府權威的不斷擴張和政府管理活動的增多，即使國家為遏制這一現(xiàn)象而制定相應的法律，政府濫用權力的天然傾向也不會停止[9]。因此，為防止公權力濫用，黨的十八大以來，我們黨制定了深化行政體制改革這一重大戰(zhàn)略部署，將簡政放權作為這一戰(zhàn)略的關鍵一環(huán)。為適應簡政放權的需求，解決各部門之間職能相互交叉、遇事互相扯皮等痼疾，近年來政府職能進一步轉(zhuǎn)變，積極“瘦身”，包括上級政府下放、整合權力，行政機關或機構的合并、分解以及新機構的出現(xiàn)、舊機構的取消等，此時，政府公布的權力清單也應與時俱進。簡政放權是個長期的工程，權力清單也應該隨之及時調(diào)整。目前，由于缺乏規(guī)范的權力清單動態(tài)調(diào)控機制，權力清單的修改完善工作大多沒有列入各級政府及其部門的常態(tài)化工作內(nèi)容，各級政府也并未配備相應的機構和人員實施此項工作，這使得各地權力清單的內(nèi)容很難跟上政府職能轉(zhuǎn)變的速度。

（三）部分權力清單內(nèi)容因法律法規(guī)的修改而具有滯后性

權力清單的編制以“職權法定”原則為基礎，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。隨著社會的發(fā)展和政府職能的調(diào)整，必然會有新法的出臺和舊法的廢止，由于我國現(xiàn)行法律體系較為繁雜，各地方政府都會出臺各種法律性文件，這不可避免地導致各層級法律文件之間的內(nèi)容時有沖突。由于權力清單涉及的內(nèi)容非常廣泛，如果編制機關不能及時理清、辨別各層級法律文件之間的沖突就直接在權力清單中適用，有可能造成權力清單與法律不一致的問題。因此，一旦法律法規(guī)發(fā)生變化，權力清單也應及時隨之調(diào)整，否則可能會導致行政越權或者不作為。因此，權力清單制度是一項長期性、動態(tài)性的制度，并非一次公布就“一勞永逸”了。如果不對權力清單進行動態(tài)管理，必然會導致清單內(nèi)容與修改后的現(xiàn)行法律相沖突。因此，動態(tài)調(diào)控機制作為權力清單制度的后期制度保障，通過對權力清單進行及時修改、更新，使權力清單內(nèi)容不因法律法規(guī)的修改而具有滯后性。

綜上所述，如果權力清單的內(nèi)容與現(xiàn)行立法相抵觸或者政府職能轉(zhuǎn)變或者法律法規(guī)進行修改的情況下，權力清單必須得到及時調(diào)整，才能保證權力清單保持合法性、準確性，以確保權力清單的公信力與執(zhí)行力，充分發(fā)揮權力清單制度的效力。因此，健全權力清單制度的動態(tài)調(diào)控機制十分必要。

三、權力清單動態(tài)調(diào)控機制的原則

（一）職權法定原則

權力清單制度的合理性是法治主義的體現(xiàn)，即將法律、法規(guī)所賦予政府的權力具體化、明確化，使之成為一套完整的、具有可預測性的權力實施指南。因此，權力清單制度的動態(tài)調(diào)控必須以職權法定原則為不可僭越之紅線。其中，“法無授權不可為”的理念有效地設定了權力清單動態(tài)調(diào)控的邊界。誠然，權力清單制定機關擁有取消、增加、凍結(jié)、整合等以清權為目的的調(diào)控行為，但此類調(diào)整不應對權力做出實質(zhì)性改變，因為權力清單本身以及動態(tài)調(diào)控過程只能是法定職權的表現(xiàn)載體，因此，與法律規(guī)定相抵觸的調(diào)控行為通常應是違法和無效的。然而，目前各地權力清單有時表現(xiàn)出的一種不穩(wěn)定性甚至不準確性，這是動態(tài)調(diào)控中應著重注意警惕的。因此，在權力清單動態(tài)調(diào)控過程中，一旦發(fā)現(xiàn)權力清單與法律、法規(guī)發(fā)生沖突時，應當堅持以法律規(guī)定為準繩，切勿突破“法無授權不可為”的底線。

（二）行政自制原則

行政裁量為現(xiàn)代法治所必要，因為立法者的有限理性無法窮盡所有的行政情景，亦無法詳細說明行政機關在實施行政行為時所必須衡量的所有因素。因此，權力清單的動態(tài)調(diào)控涉及到行政裁量時，行政自制就非常必要。行政自制原則不但體現(xiàn)在權力清單的修訂需要經(jīng)過有關行政機關的審批與備案，還體現(xiàn)在本機關工作人員對自身權力清單修訂的過程之中。因為對權力清單事項進行動態(tài)調(diào)控本身具有很強的專業(yè)性，如交通、住房領域，無一不需要專業(yè)性知識作支撐。負責調(diào)控的部門必須深諳機構職能與專業(yè)知識，且需具備一定的法律基礎。如果負責部門不能及時發(fā)現(xiàn)并調(diào)整自身權力清單的不足與缺陷，單靠外部監(jiān)督往往很難發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。因此，只有負責機構及其上級機關嚴格遵循行政自制原則，才能確保權力清單動態(tài)調(diào)控的合法性和準確性，避免出現(xiàn)以動態(tài)調(diào)控為借口而進行暗箱交易、權力尋租等現(xiàn)象。

（三）公眾參與原則

如果行政自制是控制行政權濫用的第一道防線，那么來自公眾的監(jiān)督則是第二道防線[10]。有效的公眾參與不僅有利于行政機關依法行政，同時也是維護行政相對人的合法權益的重要保障。一直以來，行政裁量權很容易濫用，其重要原因是行政行為與行政信息公開的透明度不足 [11]。而權力清單的重要作用就是它在很大程度上打破了國家機關對法律信息的壟斷性私用，將權力以清單的形式向社會公開，方便公眾參與，公眾對權力清單動態(tài)調(diào)控機制的參與也能加快這一制度的完善與成熟。政府公開的權力清單并不僅是羅列政府擁有哪些權力，更是行政相對人參與行政活動的指向標。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中行政職權也在不斷變化，權力清單調(diào)整的實時公開也方便了公眾參與行政活動。因此，權力清單的動態(tài)調(diào)控，也應遵循公眾參與原則，充分保障公眾的知情權與監(jiān)督權，以防止行政自制的失靈。

四、完善權力清單動態(tài)調(diào)控機制的路徑

（一）明確權力清單動態(tài)調(diào)控的依據(jù)

政府權力的行使應當以可以預測的方式行使[12]，對于權力清單動態(tài)調(diào)控措施亦是如此。如果缺乏立法保障，不僅會導致權力清單動態(tài)調(diào)控的權威性不足，還會導致各地調(diào)控標準不一，引起混亂。因此，健全權力清單動態(tài)調(diào)控機制，首先要確立調(diào)控的依據(jù)，通過立法統(tǒng)一權力清單的調(diào)控標準。目前，地方各級政府權力清單的依據(jù)不僅包括法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)章，還包括政府的規(guī)范性法律文件（即紅頭文件），這在動態(tài)調(diào)控中是需要重點梳理的。因為很多規(guī)范性法律文件本身就違反法律精神，甚至還會成為行政越權的源頭。動態(tài)調(diào)控的目的之一就是對這些內(nèi)容可能存在違法的紅頭文件進行審核和清理。具體而言，首先應以法規(guī)或中央文件的形式規(guī)范頂層設計，保障動態(tài)調(diào)控措施的落實，對權力清單的調(diào)整、管理、監(jiān)督等做出總體部署并制定長遠目標，統(tǒng)一動態(tài)調(diào)控的標準。同時在該文件及《指導意見》的基礎上，構建地方實施細則，這樣不僅對地方政府已經(jīng)制定權力清單列表進行審查，并對其編制依據(jù)的文件進行審核，將那些內(nèi)容明顯違法或者有爭議的地方性紅頭文件排除于權力清單的依據(jù)中，而且能夠?qū)δ壳案鞯貦嗔η鍐未嬖诘膩y象，進行針對性的糾錯和彌補。例如，地方政府可以以中央性文件為依據(jù)，在該地實施細則中對目前該地各下級政府及其部門權力清單中的“兜底性權力”現(xiàn)象進行規(guī)范整改，以此杜絕某些部門利用這一特點將一些沒有法律根據(jù)的權力隱匿于這一歸類中[13]。行政權力調(diào)整需要法律的規(guī)范，完善的法律制度是權力清單調(diào)控發(fā)展的根基。因此，明確權力清單動態(tài)調(diào)控的依據(jù)，才能實現(xiàn)列入權力清單的權力都能“有法可依”。同時，中央和地方動態(tài)調(diào)控的結(jié)合有助于統(tǒng)一各地權力清單的編制標準，便于公眾將不同地區(qū)同級別的相同部門間的權力清單進行比較、甄別，使同級別同部門之間的權力清單內(nèi)容保持大體上一致。