梁倩玉 周 軍 梁對對

（深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，深圳 518040）

引言

經(jīng)過近40 年的快速城市化發(fā)展，深圳率先進(jìn)入土地存量發(fā)展階段，面臨城市建設(shè)用地嚴(yán)重匱乏的困境。為適應(yīng)城市發(fā)展要求、切實解決公交場站規(guī)模嚴(yán)重不足的現(xiàn)實問題，深圳市提出轉(zhuǎn)變公交場站建設(shè)模式，實行立體化、復(fù)合化建設(shè)，并規(guī)定此后新建公交場站必須與上蓋物業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。

隨著深圳公交場站建設(shè)模式不斷推進(jìn)，公交場站缺口難題逐步得到緩解，這為調(diào)整獨(dú)立占地公交場站用地提供現(xiàn)實條件。此外，已有局部片區(qū)根據(jù)實際發(fā)展需求，對部分規(guī)劃未建獨(dú)立占地公交首末站用地進(jìn)行調(diào)整。可見，獨(dú)立占地公交首末站用地調(diào)整具有迫切的現(xiàn)實需要。

本文旨在科學(xué)評判深圳常規(guī)公交未來發(fā)展趨向，以規(guī)劃確定且未建的獨(dú)立占地首末站用地為研究對象，研究提出一套邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、可操作性強(qiáng)、適應(yīng)土地緊約束城市發(fā)展背景的公交場站用地調(diào)整機(jī)制，為其他城市提供案例參考。

1 調(diào)整必要性

1.1 推動場站實施

2012 年以前，深圳市公交場站基本上是獨(dú)立占地型式，用地規(guī)模大、功能混雜、使用效率低。2012 年開始,深圳提出“以立體綜合車廠為主體，以配建公交首末站為網(wǎng)絡(luò)”的公交場站模式，從功能分類、建設(shè)型式、運(yùn)營組織三方面進(jìn)行調(diào)整：將公交車輛的維保、夜間停放、充電等生產(chǎn)性功能集中在立體綜合車廠解決；公交線路調(diào)度、上下客等乘客服務(wù)性功能由建筑配建首末站承擔(dān)[1]。深圳公交場站運(yùn)營組織模式如圖1 所示。

圖1 深圳公交場站運(yùn)營組織模式

截至2017 年底，深圳公交場站模式調(diào)整已實施5 年，取得顯著成效。從圖2 可見：近期實施及現(xiàn)狀已建平面型式綜合車廠的總用地規(guī)?；究梢詽M足需求，規(guī)劃公交首末站總體用地規(guī)模已超過未來用地需求。但是，近期綜合車廠實施周期較長，目前沒有一處建成投入使用，無法滿足現(xiàn)狀公交車輛的夜間停放與充電需求；公交首末站現(xiàn)狀實施率不足30%，現(xiàn)狀用地缺口仍然比較大。為推動公交場站模式轉(zhuǎn)型、解決現(xiàn)有公交車停車充電難問題，需要通過轉(zhuǎn)變既有獨(dú)立占地公交場站的建設(shè)型式，推動公交場站實施，支撐常規(guī)公交穩(wěn)定發(fā)展。

圖2 深圳公交場站用地供需對比

1.2 釋放用地空間

經(jīng)過多年高速城市化，深圳可建設(shè)用地日趨殆盡。在此背景下，深圳于2006 年首次提出轉(zhuǎn)變土地利用模式，引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展[2]；2010 版城市總規(guī)正式提出嚴(yán)格控制新增用地規(guī)模，逐步增加改造用地規(guī)模（圖3），提出低效用地再開發(fā)、用地功能調(diào)整、生態(tài)清退和修復(fù)等策略[3]，實現(xiàn)用地模式由增量擴(kuò)張為主向存量優(yōu)化為主的根本性轉(zhuǎn)變[2]。

圖3 深圳建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)模式

在用地緊約束的轉(zhuǎn)型階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施及開發(fā)建設(shè)面臨無地可用的困境。相比之下，合計約83.5 公頃的規(guī)劃未建獨(dú)立占地公交首末站，由于土地政策障礙，未能得到有效利用。局部地區(qū)嚴(yán)格落實公交首末站配建制度，已建設(shè)多處配建場站，有效解決片區(qū)缺口，甚至出現(xiàn)冗余。合理使用上述公交場站用地空間，將為城市更多方面的發(fā)展提供騰挪空間。規(guī)劃獨(dú)立占地公交首末站分布如圖4 所示。

為支持城市向存量空間發(fā)展轉(zhuǎn)型，需要科學(xué)識別可挖潛、可釋放的場站用地，研究相應(yīng)的用地調(diào)整機(jī)制，補(bǔ)充建設(shè)空間。

圖4 規(guī)劃獨(dú)立占地公交首末站分布

2 調(diào)整思路

2.1 調(diào)整方法技術(shù)框架

規(guī)劃獨(dú)立占地公交首末站調(diào)整機(jī)制的核心問題是：研究提出場站功能保留或取消的判斷條件。從支持常規(guī)公交穩(wěn)定發(fā)展的角度，公交場站現(xiàn)狀缺口較大片區(qū)的場站功能必須保留，但既有規(guī)劃未建獨(dú)立占地公交首末站受當(dāng)前政策限制無法立項實施，因此需要進(jìn)一步以推動場站實施為目標(biāo)，研究相應(yīng)的規(guī)劃實施機(jī)制。從支持城市開發(fā)建設(shè)的角度，新開發(fā)或重建片區(qū)近些年結(jié)合新建項目已落實多個配建公交場站，既有規(guī)劃未建獨(dú)立占地公交首末站用地可以逐步釋放，因此需要研究取消場站功能后用地的處置方向。場站用地調(diào)整核心問題如圖5 所示。

圖5 場站用地調(diào)整核心問題

2.2 調(diào)整原則考慮因素

2012 年與2017 年法定圖則數(shù)據(jù)比對分析，已有75處獨(dú)立占地首末站的用地規(guī)劃內(nèi)容發(fā)生變化?？偭可希{(diào)整后公交首末站用地規(guī)模減少了32.7公頃，見表1；空間上，取消場站集中在首末站實施率更低的原特區(qū)外（不利于地區(qū)公交服務(wù)品質(zhì)提升），調(diào)整為綜合車廠的用地集中在用地較為緊缺的核心城區(qū)，調(diào)整為配建首末站的用地集中在更新或新建片區(qū)，如圖6 所示。

表1 規(guī)劃獨(dú)立占地首末站調(diào)整情況分析

圖6 獨(dú)立占地首末站規(guī)劃調(diào)整地塊分布

獨(dú)立占地公交首末站用地調(diào)整的初衷是推進(jìn)公交場站模式轉(zhuǎn)型，因此有必要科學(xué)評估片區(qū)公交場站模式推進(jìn)情況。從場站體系方面考慮，公交首末站與綜合車廠功能互補(bǔ)，綜合車廠的實施情況一定程度影響公交首末站的用地需求：在綜合車廠用地規(guī)模、空間布局可以滿足發(fā)展需求的情況下，公交首末站夜間不停車；相反，在綜合車廠不足的情況下，公交首末站用地需要適度考慮停車需求。從場站可實施性方面考慮，若片區(qū)為新建或更新項目的集中區(qū)，近期結(jié)合新建項目增設(shè)配建首末站的可能性較大。公交首末站規(guī)劃調(diào)整需要考慮片區(qū)分類場站的規(guī)劃供需情況與土地利用開發(fā)情況。

從已調(diào)整場站的特征分析看出，規(guī)模較大用地的土地使用效率、價值較高，尤其適合用作公交停車的綜合車站以及可上蓋綜合開發(fā)的綜合車廠。此外，由于單條線路起終點的首末站與多條線路換乘的樞紐站在功能上存在差異，既有公交場站配建制度僅適用于首末站，因此獨(dú)立占地公交場站規(guī)劃調(diào)整需要考慮場站的規(guī)劃功能。

綜上，獨(dú)立占地首末站用地調(diào)整主要考慮所在片區(qū)特點與地塊自身特性兩方面因素：片區(qū)特點包括片區(qū)場站供需情況、土地利用開發(fā)情況、近期綜合車廠覆蓋情況；自身特性包括場站用地規(guī)模和功能定位（圖7）。

表2 深圳常用的規(guī)劃研究單元

圖7 場站用地規(guī)劃調(diào)整考慮因素

3 調(diào)整分區(qū)

為滿足精細(xì)化行政管理需求，文章綜合考慮片區(qū)場站供需、土地利用、綜合車廠布局等方面，劃定獨(dú)立占地公交首末站規(guī)劃調(diào)整建議分區(qū)。

3.1 單元尺度分析

深圳根據(jù)不同規(guī)劃管理需求，劃定了多種規(guī)劃單元：法定圖則、密度分區(qū)、交通小區(qū)。法定圖則是由城市規(guī)劃主管部門每年根據(jù)城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的要求編制，對各片區(qū)的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施、道路交通和城市設(shè)計等方面作出控制和引導(dǎo)規(guī)定[4]；密度分區(qū)是按照城市總體空間結(jié)構(gòu)、區(qū)位條件、交通條件、資源條件等綜合確定城市密度與地塊開發(fā)強(qiáng)度的空間分布[5]；交通小區(qū)是交通模型數(shù)據(jù)統(tǒng)計與仿真分析的基礎(chǔ)單元，一般根據(jù)道路、鐵路、山體等自然障礙，方便交通數(shù)據(jù)調(diào)查，用地屬性與交通特點具有同質(zhì)性等因素劃定。深圳常用的規(guī)劃研究單元見表2。

為了選取合適的分區(qū)單元，對法定圖則與交通小區(qū)兩種尺度進(jìn)行公交首末站供需分析（圖8、表3）。從評估結(jié)果來看，供不應(yīng)求的交通小區(qū)比例近七成，遠(yuǎn)高于供不應(yīng)求的法定圖則比例。這是由于交通小區(qū)的評估尺度過小，大部分小區(qū)處于生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，公交出行需求低，其中超過40%小區(qū)場站需求未達(dá)到設(shè)置場站的閾值。另外，公交首末站主要服務(wù)片區(qū)公交線路的始發(fā)與調(diào)度，應(yīng)從更大范圍統(tǒng)籌。綜合分析兩種尺度的評估結(jié)果，同時考慮到既有規(guī)劃公交場站主要來自法定圖則規(guī)劃，本文認(rèn)為以法定圖則為分區(qū)單元更合適。

表3 不同供需水平的小區(qū)占比

圖8 法定圖則（左）與交通小區(qū)（右）單元尺度下的首末站供需分析

3.2 片區(qū)特點分析

3.2.1 片區(qū)場站供需特點

片區(qū)公交場站供需達(dá)到平衡是場站用地調(diào)整的前提。由于公交場站近期建設(shè)需求仍然較大，公交場站用地調(diào)整宜循序漸進(jìn)。以場站供需比≥1.5 為判定依據(jù)，若片區(qū)已實施首末站總用地規(guī)?！菸磥韴稣拘枨?、或已實施首末站與規(guī)劃配建首末站之和≥未來場站需求的1.5 倍，則判定該片區(qū)公交場站可以實現(xiàn)供需平衡，有條件釋放場站用地。

3.2.2 片區(qū)土地開發(fā)特點

隨著城市更新與土地整備在全市范圍推進(jìn)，配建首末站得以規(guī)劃落實。若片區(qū)位于《城市更新“十三五”規(guī)劃》劃定的優(yōu)先拆除重建地區(qū)，按照《大型建筑公交場站配建指引》[6]（以下簡稱《指引》），近期可結(jié)合更新項目落實一批配建首末站，滿足公交場站近期建設(shè)需求。因此，對于已實施首末站與規(guī)劃配建首末站之和≥未來場站需求、且位于城市更新優(yōu)先拆除重建地區(qū)的片區(qū)，則判定公交場站為供需平衡區(qū)。

3.2.3 綜合車廠覆蓋情況

在全市實現(xiàn)專營公交車輛100%純電動化的現(xiàn)實背景下，需要適當(dāng)考慮利用規(guī)劃未建獨(dú)立占地首末站用地增設(shè)公交車輛停放與充電設(shè)施。因此，在第一批近期實施及現(xiàn)狀保留綜合車廠未能覆蓋的區(qū)域，應(yīng)適當(dāng)保留既有規(guī)劃獨(dú)立占地公交首末站用地。

3.3 調(diào)整建議分區(qū)

基于上述三方面因素分析，以法定圖則為基本單元，將深圳市規(guī)劃用地劃分為三類調(diào)整分區(qū)：功能調(diào)整區(qū)、規(guī)劃保留區(qū)、待定調(diào)整區(qū)，將場站供需可以平衡且近期綜合車廠可以覆蓋的片區(qū)劃分為功能調(diào)整區(qū)，將場站缺口片區(qū)劃分為規(guī)劃保留區(qū)，剩余其他片區(qū)劃分為待定調(diào)整區(qū)，具體調(diào)整分區(qū)劃分原則見表4。

表4 規(guī)劃未建獨(dú)立占地首末站調(diào)整分區(qū)劃分原則

其中，片區(qū)公交場站供需平衡主要判定依據(jù)為：①已實施首末站規(guī)模與片區(qū)場站需求的比值≥1；②已實施首末站與規(guī)劃配建首末站規(guī)模之和與片區(qū)場站需求的比值≥1.5；③已實施首末站及規(guī)劃配建首末站規(guī)模之和與片區(qū)場站需求的比值≥1，且位于近期城市更新優(yōu)先拆除重建地區(qū)。

4 調(diào)整原則

4.1 依據(jù)調(diào)整分區(qū)

結(jié)合三類調(diào)整分區(qū)的特點，研究提出規(guī)劃未建獨(dú)立占地首末站的調(diào)整原則：若場站位于規(guī)劃保留區(qū)內(nèi)，原則上公交場站規(guī)劃功能應(yīng)予以保留；若場站位于功能調(diào)整區(qū)內(nèi)，原則上公交場站規(guī)劃用地可結(jié)合實際需要，調(diào)整為其他市政交通等公共配套設(shè)施；若場站位于待定調(diào)整區(qū)，需結(jié)合片區(qū)土地利用、場站設(shè)施供給等進(jìn)展情況開展詳細(xì)研究論證，在片區(qū)場站可滿足未來需求的前提下，方可對場站功能進(jìn)行調(diào)整。圖9 為規(guī)劃未建獨(dú)立占地首末站調(diào)整建議分區(qū)。

圖9 規(guī)劃未建獨(dú)立占地首末站調(diào)整建議分區(qū)

4.2 依據(jù)用地規(guī)模

對比分類公交場站的一般規(guī)模，6000 平方米以下用地適合建設(shè)小型公交首末站、公交樞紐站。規(guī)模較大的用地適合用作綜合車站以及綜合車廠。因此，宜優(yōu)先保留用地規(guī)模在6000 平方米以上的場站用地，作為公交停車場、綜合車廠的備選用地。分類公交場站的一般用地規(guī)模見表5。

表5 分類公交場站的一般用地規(guī)模

4.3 依據(jù)場站功能

公交首末站可細(xì)分為服務(wù)單條公交線路始發(fā)終到的一般首末站，以及服務(wù)長途客運(yùn)站、火車站、客運(yùn)碼頭、軌道站等客流集散功能的公交樞紐站。未來深圳市軌道交通網(wǎng)絡(luò)不斷覆蓋，常規(guī)公交對軌道線路接駁及補(bǔ)充的功能日益凸顯，需要結(jié)合軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，在一些重要軌道站點周邊預(yù)留公交樞紐站設(shè)施，需要優(yōu)先保留火車站、客運(yùn)站、綜合交通樞紐、軌道換乘站等客流集散點周邊的場站用地。行標(biāo)[7]及深標(biāo)[5]對樞紐站的布置要求是對外交通設(shè)施主要出入口100 米、50 米范圍內(nèi)。為盡可能保障公交樞紐站用地規(guī)劃預(yù)留，服務(wù)半徑適度拓展至500 米。依據(jù)場站功能，原則上現(xiàn)狀已建、在建及已納入市政府批復(fù)近期建設(shè)軌道線路兩條及以上線路交匯的站點及起終點，其周邊500 米范圍內(nèi)的規(guī)劃未建獨(dú)立占地首末站用地應(yīng)規(guī)劃保留。

5 調(diào)整建議

5.1 保留場站的實施建議

對于規(guī)劃保留場站，需要進(jìn)一步明確場站的后續(xù)處置方式。若場站有必要、有條件實施，應(yīng)提出實施方式建議及相應(yīng)的規(guī)劃要求；若場站近期實施必要性不強(qiáng)、條件較差，宜保留場站設(shè)施用地，作為公交設(shè)施遠(yuǎn)期發(fā)展備用地。

5.1.1 與新建項目捆綁建設(shè)

若保留規(guī)劃場站在近期實施的城市更新、土地整備、開發(fā)用地等新建項目（經(jīng)政府審批通過的計劃項目）規(guī)劃用地范圍內(nèi)或緊鄰新建項目，建議將場站用地納入周邊新建項目中，場站與項目捆綁同步規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，建成后無償移交政府。場站與項目捆綁建設(shè)，有關(guān)項目開發(fā)指標(biāo)、產(chǎn)權(quán)、地價等內(nèi)容，需通過專題研究確定。

通過結(jié)合新建項目配套建設(shè)首末站，一方面場站與客流發(fā)生吸引點銜接，減少乘客乘車步行距離和換乘次數(shù)，大大提高公交服務(wù)品質(zhì)，同時可以增加開發(fā)物業(yè)的公交可達(dá)性與便利性，進(jìn)而提高物業(yè)的吸引力；另一方面開發(fā)項目負(fù)責(zé)解決土地歷史遺留問題，這間接降低首末站建設(shè)實施難度，有效推進(jìn)場站實施[8-11]。

5.1.2 場站用地復(fù)合建設(shè)

若規(guī)劃保留場站位于成熟開發(fā)地區(qū)，未能與新建項目捆綁建設(shè)，但場站近期建設(shè)需求迫切，建議采用場站用地復(fù)合開發(fā)的形式推動場站實施，以滿足近期需求。因此，建議在保障首末站基本功能的基礎(chǔ)上，可增加用地復(fù)合功能，以市政交通設(shè)施功能為主，兼顧公共配套、保障性住房等功能。

5.1.3 作為公交設(shè)施備用地

其他近期實施必要性不強(qiáng)、條件較差的保留場站用地，作為公交設(shè)施未來發(fā)展備用地，為常規(guī)公交長期發(fā)展留有彈性，其中用地面積在6000 平方米及以上的場站用地，優(yōu)先作為公交停車（綜合車站）及綜合車廠的備選用地。

5.2 保留場站的規(guī)劃要求

若規(guī)劃保留場站與新建項目捆綁建設(shè)，場站用地需求除了要滿足原獨(dú)立占地場站應(yīng)提供的片區(qū)場站需求，還要滿足項目開發(fā)所產(chǎn)生的自身場站需求。因此，與新建項目捆綁建設(shè)的配建場站面積由兩部分組成：①原法定圖則規(guī)劃確定的獨(dú)立占地公交場站用地規(guī)模；②新建項目應(yīng)配公交場站用地規(guī)模，其根據(jù)《指引》有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)核算得到。

根據(jù)場站主管部門、使用單位的反饋，由于配建場站敷設(shè)于建筑內(nèi)，受建筑柱網(wǎng)、進(jìn)出通道、轉(zhuǎn)彎半徑等因素影響，相比原來獨(dú)立占地型式的首末站，配建首末站的有效使用面積有所折減。參考配建首末站建設(shè)實施情況以及其他城市場站設(shè)計經(jīng)驗，由于柱網(wǎng)和其他構(gòu)筑物影響，其用地效率一般按0.7 折減，即：獨(dú)立占地首末站面積與建筑內(nèi)敷設(shè)配建首末站面積的換算系數(shù)一般為1.2～1.5 倍。圖10 為獨(dú)立占地首末站與建筑配建首末站概念圖。

圖10 獨(dú)立占地首末站與建筑配建首末站概念圖

為了保障項目捆綁建設(shè)配建場站的有效使用，配建場站面積應(yīng)乘以換算系數(shù)。例如：原法定圖則規(guī)劃獨(dú)立占地場站面積為3000 平方米，依據(jù)《指引》核算新建項目應(yīng)配場站面積1800 平方米，配建場站在建筑架空層敷設(shè)，受柱網(wǎng)等影響，規(guī)劃部門在規(guī)劃審批文件中規(guī)定的首末站面積應(yīng)為（3000+1800）×（1.2～1.5）=5760～7200 平方米。

5.3 取消場站的功能建議

在當(dāng)前市政交通等公共設(shè)施面臨無地可用、難以落實困境的現(xiàn)實背景下，對于取消場站功能的規(guī)劃用地，應(yīng)優(yōu)先落實市政交通設(shè)施，如新能源汽車充電站、公共停車場、通訊機(jī)樓、變電站、應(yīng)急避難場所、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站等，其次落實社區(qū)層面的公共配套設(shè)施，如社區(qū)警務(wù)室、社區(qū)健康服務(wù)中心、社區(qū)文體活動中心、社區(qū)居委會等，以及符合當(dāng)前政策及市政府工作要求的保障性住房等設(shè)施。

6 結(jié)語

調(diào)整獨(dú)立占地公交場站規(guī)劃用地是深圳市公交場站模式調(diào)整的必然趨勢，也是城市進(jìn)入土地緊約束發(fā)展階段的實際需求。為支撐深圳常規(guī)公交行業(yè)長期健康、穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)公共交通設(shè)施用地集約高效利用，有必要開展獨(dú)立占地公交場站規(guī)劃調(diào)整研究，為該類設(shè)施用地規(guī)劃調(diào)整與行政審批提供技術(shù)指導(dǎo)。本文通過科學(xué)分析公交場站轉(zhuǎn)型模式推進(jìn)情況、公交首末站規(guī)劃實施情況，系統(tǒng)研究公交場站用地功能調(diào)整的基本原則、功能調(diào)整的主要方向，規(guī)范獨(dú)立占地公交首末站用地調(diào)整的技術(shù)方法與操作流程，以及適應(yīng)城市發(fā)展新背景，研究推動公交場站規(guī)劃實施途徑，引導(dǎo)公交場站用地空間復(fù)合利用，為公共設(shè)施建設(shè)提供空間。