王忠靜，鄭 航

（1.清華大學土木水利學院水利水電工程系，北京100084；2.清華大學水沙科學與水利水電工程國家重點實驗室，北京100084；3.東莞理工學院 生態(tài)環(huán)境與建筑工程學院，廣東東莞523008）

黃河是世界第五大河，發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)黃土高原和華北平原后從山東入海。黃河全長5 464 km，流域面積79.5萬km2，流經(jīng)青海、甘肅、四川、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東等9個?。▍^(qū)），是我國西北地區(qū)和華北地區(qū)的重要水源。

隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，黃河流域用水一直呈增長趨勢，加之氣候變化和水文波動，自20世紀70年代起，黃河開始出現(xiàn)斷流，斷流持續(xù)時間和斷流河段都越來越長，黃河用水矛盾不斷加劇。為此，1984年，原國家計劃委員會和原水利電力部牽頭，與沿黃有關(guān)省（區(qū)）聯(lián)合開展了黃河水量分配工作。1987年，國務(wù)院頒布了《黃河可供水量分配方案》（“八七”分水方案）。

2007年，受水利部委托，我們走訪了參加過當時黃河水量分配的部分同志，形成了調(diào)研報告；后在水利部公益項目、國家自然科學基金項目等支持下，對黃河分水方案的內(nèi)涵、效果和意義等進行了分析，體會到黃河“八七”分水方案的歷史意義?，F(xiàn)將其主要內(nèi)容摘述如下，以示對當年參與分水工作前輩們的敬意。

1 分水動因及過程點滴

黃河雖為世界第五長河，但多年平均徑流量僅為580億m3，排在世界大河第25名以后。然而其養(yǎng)活的人口密度為世界第一，每萬方水養(yǎng)育18人，是名副其實的中華民族母親河。

新中國成立初期，沿黃各?。▍^(qū)）每年引用黃河水量約70億m3；80年代初，增加到271億m3，同時還有82億m3的地下水開采量。隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，用水量繼續(xù)不斷上升，用水矛盾凸顯。從20世紀70年代開始，黃河出現(xiàn)斷流，至分水方案出臺前，有10 a發(fā)生斷流，利津斷面累計斷流145 d。80年代初期，國家提出了西部大開發(fā)計劃。西部大開發(fā)對黃河水資源需求量很大，黃河的水資源狀況能否滿足各?。▍^(qū)）發(fā)展用水、能否滿足國家戰(zhàn)略要求，是當時面臨的一個不可回避的問題，要求必須規(guī)范黃河水資源利用，提高水資源利用效率，這就促進了黃河的水量分配。與此同時，國家開始論證黃河小浪底水利樞紐工程。小浪底水庫作為黃河中游最后一個峽谷型水利樞紐，承上啟下，防洪、防凌、減淤、灌溉、供水、發(fā)電，在黃河水沙調(diào)控關(guān)鍵部位起著不可或缺的作用。小浪底水庫效益固然巨大，但其對黃河水資源利用格局也有著必然影響。

在以上背景下，原國家計委于20世紀80年代初下達指示給黃河水利委員會（簡稱黃委），要求開展黃河水資源評價及開發(fā)利用預測工作，并要求沿黃各?。▍^(qū)）開展水資源規(guī)劃工作，開啟了黃河“八七”分水方案編制工作的序幕。黃河“八七”分水方案的形成，是一個在各方博弈和統(tǒng)一協(xié)調(diào)中不斷完善的過程，是一個從民主協(xié)商到集中決策的過程。其中，幾個重要的里程碑事件記載如下。

1983年，黃委向當時的水利電力部報送了《黃河流域2000年水平河川水資源量的預測》《1990年黃河水資源開發(fā)利用預測》和《黃河水資源利用的初步意見》3個報告；同年6月，原水利電力部主持召開了“黃河水資源評價與綜合利用”審議會，對黃委的《黃河水資源利用的初步意見》進行審議。會上，各省（區(qū)）代表提出了各自的用水需求和發(fā)展規(guī)劃，并對報告提出了意見和建議；最后在綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，錢正英部長對會議作了總結(jié)，要求各?。▍^(qū)）在嚴格論證的基礎(chǔ)上，實事求是地提出發(fā)展規(guī)劃、進行需水預測，要求黃委在原有工作基礎(chǔ)上，吸收會議中好的意見，提出2000年黃河各河段水量預測報告。會后，黃委根據(jù)會議精神開展工作，于1984年提出了《黃河水資源開發(fā)利用預測》報告，該報告以1980年為現(xiàn)狀水平年、2000年為規(guī)劃水平年，對黃河流域各?。▍^(qū)）不同水平年的工農(nóng)業(yè)用水增長及供需關(guān)系進行了預測。同年，在《黃河水資源開發(fā)利用預測》的基礎(chǔ)上，黃委進一步提出了《黃河河川徑流量的預測和分配的初步意見》，并經(jīng)由原水利電力部報送到原國家計委。原國家計委隨即就此報告與有關(guān)?。▍^(qū)）開始了多次座談討論、調(diào)查研究、協(xié)商協(xié)調(diào)。經(jīng)過不斷修正，國家計委在綜合平衡的基礎(chǔ)上，提出了在南水北調(diào)工程生效之前的《黃河可供水量分配方案》，并上報國務(wù)院。1987年9月，國務(wù)院下發(fā)國辦發(fā)〔1987〕61號文件，批轉(zhuǎn)了《黃河可供水量分配方案》，要求沿黃各?。▍^(qū)）貫徹執(zhí)行。至此，黃河“八七”分水方案正式出臺。

2 分水方案的內(nèi)涵與意義

根據(jù)《黃河可供水量分配方案》，當時水量分配的原則可歸納為“一前提、一限制、兩優(yōu)先、三統(tǒng)籌”，具體如下。

（1）一前提。保證黃河下游沖沙入海用水，是黃河水資源平衡中應(yīng)優(yōu)先考慮的問題。當時黃河年均輸沙量16億t，淤積分布大致為利津以上河段4億t、利津以下三角洲地區(qū)8億t、入海4億t。為保持下游河道當時沖淤狀態(tài)，估計沖沙入海水量需要240億m3，最少為200億m3。

（2）一限制。原則上不再增加地下水開采量。鑒于流域內(nèi)的地下水資源量有待查清，部分城市地下水已出現(xiàn)超采狀況，因此方案編制時考慮工農(nóng)業(yè)取用地下水的規(guī)模，基本上保持現(xiàn)狀（只擬在寧蒙引黃灌區(qū)適當增加地下水的利用量），工農(nóng)業(yè)用水的增長部分，均考慮由河川徑流補充。

（3）兩優(yōu)先。優(yōu)先保證人民生活用水和國家重點建設(shè)項目的工業(yè)用水。黃河水資源的分配首先要保證城市人民生活、農(nóng)村人畜和重點工業(yè)項目的合理用水，取得國民經(jīng)濟的最大效益。工業(yè)布局要充分考慮水源條件，厲行節(jié)約，建設(shè)節(jié)水型工業(yè)，同時要防止水污染。山西能源基地、準格爾煤田、北京市、河津鋁廠、中原油田、勝利油田、青島市及天津市等重點工業(yè)基地和城市用水，在充分利用當?shù)厮Y源的前提下，不足部分由黃河補給。

（4）三統(tǒng)籌。①灌溉用水。由于黃河水資源量有限，農(nóng)業(yè)用水量較大，供需矛盾很大，因此在灌溉用水方面，首先搞好現(xiàn)有灌區(qū)的配套建設(shè)，厲行節(jié)約用水，提高經(jīng)濟效益。適當擴大農(nóng)業(yè)高產(chǎn)地區(qū)和缺糧地區(qū)的灌溉面積；對興建水源工程困難而又有一定降雨的地方，考慮發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)；對降水很少干旱缺水的寧蒙地區(qū)的現(xiàn)有灌區(qū)用水予以滿足；對產(chǎn)沙較多的黃土高原地區(qū)，水土保持用水不加限制；對下游雨量較多、地下水較豐的廣大平原，堅持井渠結(jié)合、合理用水。②黃河航運與漁業(yè)用水，采取相機發(fā)展的原則，不再單獨分配。③黃河水資源的開發(fā)利用，要上下游兼顧，統(tǒng)籌考慮。龍羊峽水庫建成投入使用后，控制了黃河年徑流量的36%，具有多年調(diào)節(jié)能力，不僅供給上游地區(qū)工農(nóng)業(yè)用水，而且要保證中游地區(qū)能源基地用水，并兼顧工農(nóng)業(yè)用水。

根據(jù)以上水量分配原則，“八七”分水方案確定在2000年水平年扣除沖沙水量210億m3，黃河正常年份可供水量370億m3，其中：上游分配127億m3，中游分配121億 m3，下游分配 122億 m3；農(nóng)業(yè)分配 292億m3，工業(yè)、生活分配78億m3。各省（區(qū)）水量分配見表1。

表1 1987年黃河水量分配方案 億m3

黃河“八七”分水方案出臺后，雖然在1998年以前沒有得到完全執(zhí)行，但對黃河水資源開發(fā)還是起到了工程控制指標的作用，如寧夏“1236”工程、青?！耙鬂摇惫こ?，均因黃水分水指標限制而有所調(diào)整。1997年黃河斷流700 km、226 d的重大事件發(fā)生后，“八七”分水方案的重要意義凸顯，成為黃河水量統(tǒng)一調(diào)度的法律基礎(chǔ)。1998年起國家決定對黃河水量實施統(tǒng)一調(diào)度，在“八七”分水方案框架下，黃河水量分配指標按照“豐增枯減”的原則滾動修正，實現(xiàn)了黃河不再斷流的目標。

時至今日，從全國范圍看，黃河“八七”分水方案是國內(nèi)首次開展全流域的水資源分配工作，在幅員遼闊、?。▍^(qū)）眾多、情況復雜的背景下，能夠讓沿黃9個省（區(qū)）接受水量分配方案，并付諸執(zhí)行，對我國目前正在進行的流域水量分配有很強的指導意義，堪稱我國水權(quán)分配的歷史豐碑。

3 分水決策的經(jīng)驗與體會

黃河“八七”分水方案的編制、頒布和實施，從1998年以來發(fā)揮的巨大作用，能夠經(jīng)受歷史考驗，是與深入細致的基礎(chǔ)工作和民主集中的決策機制密不可分的。

（1）扎實的技術(shù)工作是增強分水科學性、支撐方案協(xié)商協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。黃委從20世紀70年代開始就著手開展黃河水資源規(guī)劃工作，經(jīng)過深入調(diào)查，積累了大量的資料，從而對黃河流域的水資源情況以及沿黃各?。▍^(qū)）的工農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況有了比較深入和準確的認識。扎實的基礎(chǔ)工作增強了水量分配方案的科學性和合理性，為水量分配方案的編制奠定了基礎(chǔ)，使得黃委、水電部和國家計委與各?。▍^(qū)）在水量分配協(xié)調(diào)和協(xié)商中能夠?qū)嵤虑笫恰猿衷瓌t，作出科學、正確、公平的判斷。

1984年黃委提出的《黃河水資源開發(fā)利用預測》，對1919年到1974年黃河干支流主要水文站的年徑流系列進行了插補延長和還原計算，提出了黃河花園口斷面天然年徑流量為560億m3，加上花園口以下支流徑流量20億m3，全河多年平均天然年徑流量580億m3。這是黃河河川徑流量的首次系統(tǒng)分析成果，摸清了黃河水資源稟賦家底。

除了水資源評價外，黃委還深入到黃河流域各?。▍^(qū)），分小組、分行業(yè)對各地水利工程及工農(nóng)業(yè)用水情況進行了調(diào)查?！饵S河水資源開發(fā)利用預測》記載：“解放以來，黃河流域修建了大量的蓄水、引水、提水工程，為工農(nóng)業(yè)用水提供了水源。目前設(shè)施供水能力達390億m3（其中從河道內(nèi)提引300多億m3），占河川徑流量的70%。但受供水設(shè)施與土地資源分布不適應(yīng)等因素限制，可利用的黃河水量僅為294億m3（其中上中游為190億m3，下游104億m3），為設(shè)施供水能力的75.4%，占河川徑流量的52.5%”“黃河流域現(xiàn)狀主要用水部門為農(nóng)業(yè)，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活及農(nóng)村人畜用水量占比很小。目前，全河工農(nóng)業(yè)總耗水量270多億m3，花園口以上耗水量173億m3，花園口以下包括抗旱灌溉用水98億m3（不包括汶河流域內(nèi)的用水），其中農(nóng)業(yè)灌溉耗水260多億m3，城鎮(zhèn)、工業(yè)及農(nóng)村人畜耗水約11億m3。現(xiàn)狀總耗水量相當于黃河多年平均天然徑流量的48%，與全國大江大河比較，黃河水資源利用率已經(jīng)不低（全國平均利用率只有15.9%）”。可見，當時的細致調(diào)查結(jié)論，已經(jīng)對黃河的用水壓力做出了正確判斷。

（2）民主協(xié)商、集中決策是促進水量分配方案頒布實施的有效途徑。黃河水量分配方案從提出到批轉(zhuǎn)，經(jīng)歷了多次討論和協(xié)商。1984年《黃河可供水量分配方案》提出后，在國務(wù)院的領(lǐng)導下與各?。▍^(qū)）之間就分水方案進行了長達3 a的協(xié)調(diào)。期間，組織召開了多次審議會，廣泛征求各?。▍^(qū)）的意見和需求，充分發(fā)揚了民主精神。但各?。▍^(qū)）所報送的需求水量遠遠超出黃河的可用水量，在實踐中難以實施。在此情況下，國務(wù)院以前期水量分配方案為基礎(chǔ)，根據(jù)國家發(fā)展需求適當調(diào)整，以國務(wù)院的權(quán)威進行集中，最終確定了分水方案。

1983年6月18日，原水利電力部主持召開了“黃河水資源評價與綜合利用”審議會。會議召集了原國家計委、國家經(jīng)委、國家科委，國務(wù)院山西能源基地規(guī)劃辦公室、“三西”規(guī)劃辦公室、中國農(nóng)村發(fā)展研究中心，中國科學院綜合考察委員會、地理所，農(nóng)牧漁業(yè)部、地質(zhì)礦業(yè)部水文地質(zhì)工程地質(zhì)局，青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東、河北、天津、北京等?。▍^(qū)、市）的計委和水利廳（局），黃委，海河水利委員會，水利電力部天津、西北、北京勘測設(shè)計院，中國水利水電科學研究院和水利電力部有關(guān)司局的代表共80人參加會議。會議主要就黃委提出的“黃河水資源利用的初步意見”進行審議，同時各?。▍^(qū)、市）也在會上提出了各自的水資源規(guī)劃意見和用水需求，見表2和表3。

表2 1983年黃委提出的水量分配方案 億m3

表3 1983年沿黃各省（區(qū)）提出的需水量 億m3

黃委提出的水量分配方案和各?。▍^(qū)、市）提出的水量需求差距巨大，會議中面對各?。▍^(qū)、市）對水量分配的爭議，時任黃委副主任龔時旸同志再次強調(diào)了黃河水資源的特點：一是水少，可利用的水量更少，黃河天然年徑流量僅為580億m3；二是必須考慮黃河下游排沙用水的需求，最低限度應(yīng)保持黃河入海水量不少于200億m3?！斑@次各省（區(qū)、市）提出的2000年用水量為700億m3，即增加了330億m3，顯然無法滿足。因此，必須正視黃河的現(xiàn)實，下決心走省水型工業(yè)、省水型農(nóng)業(yè)的道路”，錢正英部長在最后做了總結(jié)，“各省（區(qū)、市）提出的需水量，要做很多工程，肯定地講，在近期內(nèi)不可能全部實現(xiàn)……要進行經(jīng)濟論證，擇優(yōu)建設(shè)……在確定工業(yè)項目的時候一定要考慮水資源條件……對于從黃河干流取水的大型灌區(qū)都要提出續(xù)建配套和整頓的規(guī)劃，擴建增加新灌區(qū)也需要提出可行性研究報告，經(jīng)審查后確定”。錢正英要求“審定沿黃河各城市的用水規(guī)劃，沿黃河現(xiàn)有大型灌區(qū)的整頓規(guī)劃，以及一些新工程的用水規(guī)劃”。會議最后沒有就各?。▍^(qū)、市）水量分配限額進行討論和調(diào)整，而是要求黃委吸收會議中好的意見，提交2000年黃河各河段水量預測報告。

1983年的“黃河水資源評價與綜合利用”審議會參加人數(shù)眾多，涉及范圍很廣，在會議上各?。▍^(qū)、市）都充分發(fā)表了意見，表達了各自的需水要求，黃委則強調(diào)了黃河可用水量有總量限制，進行了較為充分的民主協(xié)商。會后，黃委根據(jù)會議精神，審核各?。▍^(qū)、市）用水規(guī)劃，去掉了一些不實際或者近期不可能上馬的工程，經(jīng)過綜合權(quán)衡，于1984年8月提出了《黃河河川徑流量的預測和分配的初步意見》，其中的分水方案見表4。

表4 1984年黃委提出的水量分配方案 億m3

該水量分配方案與1983年方案相比雖有調(diào)整，但差異不大。黃委將1984年的《黃河河川徑流量的預測和分配的初步意見》報送到原水電部后，原水電部覺得雖可以據(jù)此頒發(fā)文件進行分水，但認為不宜做硬性規(guī)定和處理，仍需進一步協(xié)調(diào)，故將調(diào)整后的方案報送到原國家計委，尋求更高層面的協(xié)調(diào)和集中。隨后，原國家計委指派原國家計委國土局總工程師劉善建同志負責，到黃委了解情況，與黃委規(guī)劃部門一起復核黃河可用水量分配方案，最后提出了在南水北調(diào)工程生效之前的《黃河可供水量分配方案》。此方案提出后，各?。▍^(qū)）仍存有異意，不斷提出意見上報中央。1984—1987年，有關(guān)部門就方案進行了多次協(xié)調(diào)，在不斷的協(xié)調(diào)中了解到，雖然各?。▍^(qū)）的意見難以統(tǒng)一、需求難以滿足，但是各?。▍^(qū)）對水量分配方案總體認為是公平的。在這樣的情形下，《黃河可供水量分配方案》于1987年由原國家計委報送到國務(wù)院，國務(wù)院于當年批轉(zhuǎn)了此方案。

以民主集中制原則進行水量分配方案協(xié)調(diào)，通過充分的民主，讓各?。▍^(qū)）發(fā)表自己的需水要求和對水量分配方案的意見，從而發(fā)現(xiàn)水量分配中的問題，盡量滿足各省（區(qū)）的要求。但是，黃河水量有限，不可能全部滿足各?。▍^(qū)）的水量需求，同時水量分配方案也不可能完美無缺，因此在民主的基礎(chǔ)上進行集中，由國家權(quán)威部門確定水量分配方案，頒布執(zhí)行。民主與集中的結(jié)合，使得水量分配的協(xié)調(diào)工作科學合理，有利于在水量分配的博弈過程中掌握主動。同時，在協(xié)調(diào)過程中，沒有一味追求大家意見一致，而是就發(fā)展規(guī)劃中一些重點問題進行協(xié)商和解決。這樣的協(xié)商思路重點突出、合理有效?？茖W合理的協(xié)商過程是黃河水量分配方案能夠成功批轉(zhuǎn)和執(zhí)行的原因之一。

（3）生態(tài)水量與斷面流量指標是保障分水方案可持續(xù)性的關(guān)鍵內(nèi)容。黃河“八七”分水方案中各?。▍^(qū)）爭論的一個焦點就是想爭取將黃委預先扣除的210億m3沖沙水量變?yōu)榭煞峙渌俊，F(xiàn)在看來，當時在黃河多年平均河川徑流總量580億m3中預留210億m3作為沖沙生態(tài)水量，具有很強的前瞻性和科學性。黃委當時分析了維持下游淤積不增加前提下，通過1919—1974年水文徑流系列資料的逐月調(diào)節(jié)計算，確定了2000年利津最小流量保持在50 m3/s，以保證黃河不斷流的生態(tài)需水流量。在20世紀80年代各?。▍^(qū)）提出的需水量超出可供水量一倍的情況下，仍然預留210億m3的入海水量，實為科學前瞻、難能可貴，值得敬佩。

4 黃河分水的未來與挑戰(zhàn)

1987年頒布的黃河水量分配方案是我國第一個全流域的水量分配方案，對于黃河乃至全國的水資源管理具有重要的意義。水量分配方案為沿黃各?。▍^(qū)）發(fā)展經(jīng)濟限定了水資源邊界，指導了黃河流域諸多水資源規(guī)劃，成為黃河水量統(tǒng)一調(diào)度的依據(jù)，奠定了整個黃河流域水資源管理工作的基礎(chǔ)。時至今日，黃河水量分配方案已經(jīng)頒布30余a，實踐證明，該水量分配方案具有很強的科學性和前瞻性，是成功的?！鞍似摺狈炙桨钢贫ǖ墓ぷ魉悸芬约敖?jīng)驗教訓值得研究探討，從而為中國的初始水權(quán)分配提供借鑒。

目前，我國已全面進入了治水工作的新時期。隨著南水北調(diào)東線、中線一期工程的通水，我國正在形成四橫三縱、南北互調(diào)、東西互濟的大水網(wǎng)格局?！肮?jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，最嚴格水資源管理制度等水利工作新體系，也對黃河水資源管理提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。要深入分析引水量與耗水量的關(guān)系，落實最嚴格水資源管理制度；加強沿黃地區(qū)地下水管理，盡早實現(xiàn)地表水、地下水統(tǒng)一分配；深化體制機制改革，在制度層面保障沿黃地區(qū)地表水與外調(diào)水的統(tǒng)一使用。