文|劉?？?/p>

70年滄桑巨變，中國的城鎮(zhèn)化不僅讓一個“鄉(xiāng)土中國”轉變?yōu)椤俺鞘兄袊?，也避免了發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的嚴重的社會問題，走出了一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化是衡量一個國家或地區(qū)發(fā)展程度、現(xiàn)代化水平的重要標志，中國的城鎮(zhèn)化更像是中國發(fā)展的一個縮影，既有曲折中的不懈探索，也有與本土實際相結合的制度、模式創(chuàng)新。70年滄桑巨變，中國的城鎮(zhèn)化不僅讓一個“鄉(xiāng)土中國”轉變?yōu)椤俺鞘兄袊保脖苊饬税l(fā)達國家和許多發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的嚴重的社會問題，走出了一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

在曲折中探索

新中國成立之初，中國的城鎮(zhèn)化率只有10.6%，中國城市經(jīng)歷了幾十年炮火洗禮，百廢待興。中國政府很早就認識到城市在國民經(jīng)濟建設中的重要作用，迅速把工作重心轉移到城市上來。

在新中國成立前夕召開的中共七屆二中全會上，毛澤東主席指出從現(xiàn)在起，開始了由城市領導鄉(xiāng)村的時期，工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。毛主席的講話成為這一時期城市和城鎮(zhèn)化工作的指導方針。

江蘇省海安縣高新區(qū)海南新村一角

漫長的封建社會產生和發(fā)展的中國城市大多是“消費型城市”，沒有自身造血能力，也不具有帶動廣大農村發(fā)展的能力，在基礎設施、產業(yè)形態(tài)、建筑風貌等方面也相對落后，因此在新中國成立初期，中國城市主要采取了兩方面工作，一是加強城市建設，特別是城市道路、供水、住房等基礎設施；二是恢復生產，提出“變消費城市為生產城市”，圍繞工業(yè)化，結合“一五”時期重大項目布局，新建了一批工業(yè)城市。

新中國成立初期的大規(guī)模工業(yè)化吸納了大量農民進入城市，1960年中國城鎮(zhèn)人口是1949年的2.3倍，平均每年增長660多萬。城鎮(zhèn)人口過快增長帶來糧食供應緊張等一系列問題。為了減輕城市供給負擔，中國在1960年至1963年實施了壓縮城鎮(zhèn)人口的調整方針，直到1965年城鎮(zhèn)人口才恢復到1960年的水平。這一政策通常被學者們稱為“逆城鎮(zhèn)化”，有很多討論。但在當時歷史條件下，通過這些非常規(guī)舉措進行“調整”的確有效保證了城市的穩(wěn)定發(fā)展。

1966-1978年，受文革影響，中國城鎮(zhèn)化基本停滯，城鎮(zhèn)化率從17.86%提高到17.92%，這一時期由于國民經(jīng)濟秩序受到破壞，工業(yè)發(fā)展停滯不前，城鎮(zhèn)化進程受阻，城市規(guī)劃、建設管理部門撤銷，規(guī)劃缺位導致了城市建設和管理混亂。

城鎮(zhèn)化與改革相伴

改革開放以后，中國經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，每年提高1個百分點以上。

改革開放初期，中國率先推進的“包產到戶”等農村改革大大提升了農民的勞動生產率，大量勞動力得以從農業(yè)中解放出來，向非農產業(yè)轉移。糧食供應的日益充足，城市工業(yè)發(fā)展對勞動力需求的迅速增長，勞動力從農業(yè)部門向外轉移，共同推動了中國20世紀80年代中期的戶籍制度松動。1984年國家開始允許農民可自帶口糧進城務工。

1992年春，鄧小平同志發(fā)表了重要的“南巡講話”，進一步堅定了中國的改革開放的方向，也加快了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉型步伐。到90年代中期，制約人口流動的制度障礙全部被打破，中國已經(jīng)基本實現(xiàn)了人口的城鄉(xiāng)自由遷徙。

20世紀90年代后期，中國實施的住房、教育、醫(yī)療、財稅等幾項關鍵改革，進一步推動了城鎮(zhèn)化進程和城市發(fā)展。

其中，土地有償使用是一項重要的改革，在改革開放初期，中國對城市土地施行的是無償無限期的劃撥制，到1990年基本建立起了城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓、轉讓制度，此后在1992年、1995年、1998年、2004年又進行了多次完善，基本形成了包括地類劃分、供應方式、供應價格、供應期限、征地制度等在內的中國特色城市土地制度。

住房制度改革也成為中國城鎮(zhèn)化的重要動力。房地產市場繁榮，住房消費和投資在國民經(jīng)濟中占據(jù)相當大的比重，不僅支撐了中國經(jīng)濟的快速增長，還逐步形成了一套以土地資產價值實現(xiàn)為核心的制度設計，“以地生財”“以地融資”成為推動城市建設、完善基礎設施、提供公共服務的重要資金渠道，很好地支撐了城市快速擴張所需要的開發(fā)建設資金。

理解中國的城鎮(zhèn)化，不能忽略經(jīng)濟全球化因素。從20世紀90年代開始，經(jīng)濟全球化越來越成為中國城市化的重要動力。資本、技術、產業(yè)的跨國轉移，眾多跨國公司競相在中國大陸投資建設現(xiàn)代化的工廠，到21世紀初，中國已經(jīng)迅速發(fā)展成為全球重要的制造業(yè)基地，有“世界工廠”之譽。全球化在推動中國工業(yè)化的同時，也加速了中國的城鎮(zhèn)化進程，特別是中國沿海城市如上海、北京、廣州、深圳等國際化水平得以大幅提升。這些城市向內背靠中國大陸廣袤市場，向外與全球各國聯(lián)系便捷，擁有發(fā)達的航空、航運、金融和信息樞紐功能，吸引了越來越多的跨國公司總部或區(qū)域總部入駐，成為全球城市網(wǎng)絡的重要組成部分。

經(jīng)濟全球化對中國城鎮(zhèn)化的影響在2001年中國加入了世界貿易組織之后表現(xiàn)得更為突出，2001-2011年，中國的城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.9個百分點，是城鎮(zhèn)化速度最快的十年，許多城市得到了爆發(fā)性增長，城區(qū)面積和人口翻了一番，像蘇州、東莞、無錫、佛山等城市依托制造業(yè)的快速發(fā)展，成為這一時期的明星城市。

中國的城鎮(zhèn)化有一個很重要的后發(fā)優(yōu)勢，就是中國快速城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展與高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等新技術應用同向疊加，呈現(xiàn)出與其他國家城市發(fā)展不同的特點。

2018年中國高鐵通車里程達到2.4萬公里，居世界第一。高鐵不僅改變了中國城鎮(zhèn)的格局，也改變了城鎮(zhèn)之間的關系，高鐵讓城市間聯(lián)系更加快速、便捷、緊密，城市群成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市軌道交通也得到前所未有的發(fā)展，2018年底建成軌道交通的城市接近40個，城區(qū)200萬人口以上的城市都規(guī)劃建設軌道交通。

在大城市及其周邊更容易催生新技術，邊緣地區(qū)的經(jīng)濟要素更加趨于向大城市聚集。面向多種經(jīng)濟形態(tài)的空間形態(tài)，如工業(yè)園、高新區(qū)、科學城、雙創(chuàng)空間、孵化器等載體在中國城市里同時出現(xiàn)，并深刻改變著城市空間結構。

城鎮(zhèn)化的中國特色

河南省滑縣錦和新城新農村社區(qū)的農民正在剛剛收獲的麥田里播種玉米，附近是新建樓盤

中國的城鎮(zhèn)化歷程有著不同于歐洲、北美、拉美、東亞的特點，中國政府合理把握政府和市場、中央和地方等關系，在頂層設計、戶籍制度、土地改革、空間管理等方面逐步形成了中國特色的城鎮(zhèn)化政策，先后在1953年、1963年召開了兩次中央城市工作會議。中共十八大以后又先后召開了中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央城市工作會議，在比較高的層面制定明確城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的方針政策，提出有關目標任務要求，統(tǒng)籌推進相關配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新。

“五年規(guī)劃”被認為是中國制定發(fā)展道路、調控國民經(jīng)濟的重要經(jīng)驗，在中國的“五年規(guī)劃”中，也將城鎮(zhèn)化作為一項重要內容之一，從2001年出臺的“十五”計劃提出“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，2006年的“十一五”規(guī)劃提出“以城市群作為主體形態(tài)”等。2014年出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，成立了推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度，在國務院領導下，統(tǒng)籌推進國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施和政策制定落實，協(xié)調解決新型城鎮(zhèn)化工作中的重大問題，提出年度重點工作安排、任務分工。

放開戶籍和人口流動限制，實現(xiàn)人口自由遷徙是中國城鎮(zhèn)化的重要經(jīng)驗，如果沒有人口從農村進入城市，就不會有城市隨后關于戶籍、土地、住房等的諸多創(chuàng)新，也不會有生產效率的提高和城市經(jīng)濟的增長。

但中國放開戶籍限制的過程是漸進的，這使得中國人口的鄉(xiāng)城流動非常有秩序，沒有出現(xiàn)巴西、墨西哥、印度等國家短期內大量農村人口涌入城市，缺少合適就業(yè)崗位，大量人口擁擠在“貧民窟”，成為城市管理和社會治理的難點。中國政府并沒有一下子讓進城務工的農民工及其子女享受與城市居民同等的醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等福利待遇，而是采用居住證制度等漸進地為其提供一定的權利和便利，這減輕了政府提供公共服務的負擔，另外地方政府還建立起了一套以用工單位和居住地社區(qū)兩方面構成的管理網(wǎng)，實現(xiàn)了對進城務工人員的全覆蓋、精細化管理。

獨特的土地制度安排

中國的城鎮(zhèn)化進程中伴隨著城市土地制度的不斷建立完善，中國土地制度的構建和調整并不是先有頂層設計“按圖索驥”的，而是具有很顯著的“干中學”特征，是自下而上和自上而下互動下的持續(xù)制度創(chuàng)新。以地生財、以地融資、工業(yè)用地和居住用地的“結構性安排”等共同形成了中國城鎮(zhèn)化的重要動力源泉。地方政府通過投資改善基礎設施條件，提高城市土地價值，通過土地出讓來為下一步城市發(fā)展積累資金。中國的土地制度安排又保證了城市建設、基礎設施建設中征地的效率，也是城鎮(zhèn)化“中國速度”的重要保障。

受中國傳統(tǒng)營城理念影響，中國城市建設中對城市風貌、開發(fā)建設的空間規(guī)制比較重視。20世紀90年代中后期，中國城鎮(zhèn)化開始進入快速發(fā)展期，在此同期，中國就已經(jīng)形成了比較完整的城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細規(guī)劃的編制辦法。同時在城市交通設施、市政設施、公園綠地等諸多方面都制定了系統(tǒng)的國家標準，這保證了中國城市建設的有序開展。

中國城市快速增長的肌理具有自身特點，“空間單元”扮演著非常重要的角色，在歷史上城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，中國都有與當時歷史條件相匹配的“空間單元”。例如新中國成立初期的獨立工礦區(qū)、20世紀80年代末90年代初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大院、新世紀初的開發(fā)區(qū)、2007年以后的新城新區(qū)、2016年以來的特色小鎮(zhèn)等，都是中國城鎮(zhèn)化進程形成的可以批量復制的“空間單元”。同時在出現(xiàn)過熱時，政府及時進行規(guī)制，守住了中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的底線。

中國在宏觀尺度上確立了以城市群作為主體形態(tài)，形成了“19+2”城市群，抓住了城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的演變規(guī)律，有利于發(fā)揮城市群在匯聚配置高端要素中的樞紐作用、對提高生產組織效率和促進轉型升級的支撐作用。2018年中國政府又出臺了培育現(xiàn)代化都市圈的有關政策，把政策重點進一步放在了城市群內，以超大特大城市為核心、一小時通勤范圍的都市圈培育上。

城鎮(zhèn)化是一個非常綜合的經(jīng)濟社會過程，是現(xiàn)代化的必由之路，回顧中國非凡的城鎮(zhèn)化歷程，在不同歷史時期，先后吸納了前蘇聯(lián)、中國香港地區(qū)、新加坡、日本、美國、英國的經(jīng)驗，但并沒有偏廢，特別是近年來，更加注重本土實際，與自身經(jīng)濟社會、歷史文化、自然稟賦等相適應，積極探索，形成了中國特色的城市建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗。