李璐

我國即將迎來由全面建成小康社會向社會主義現代化進程邁進的重要時期。當前，世界正處于百年未有之大變局，國際形勢復雜多變，全球治理體系深刻調整。國內經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，國民經濟發(fā)展動力、產業(yè)結構都面臨調整。同時，人口老齡化深刻影響我國經濟社會發(fā)展，成為我國未來一段時期面臨的基本國情。

在我國建國70周年之際，以我國老年人養(yǎng)老模式的轉變?yōu)橛^察切入點，一方面能夠清晰透視出70年以來我國人口結構的變化、社會文化的變遷、市場經濟的發(fā)展以及政策體系的推進;另一方面能夠以此變遷作為未來應對人口老齡化政策措施的延續(xù)依據，最終探索出積極應對人口老齡化的中國之路。

一、建國初期—改革開放：城鄉(xiāng)分割的福利制度與家庭養(yǎng)老為主

1950年，我國開始建立社會福利制度。在財力微薄的情況下，我國形成了國家負責、政府包辦的救濟型、低水平福利制度，國家僅負責城鄉(xiāng)孤寡老人的贍養(yǎng)。隨后，在計劃經濟體制下，福利對象開始擴大，形成了由單位職工福利、城鎮(zhèn)孤寡救濟、農村五保供養(yǎng)共同構成的福利制度框架。城鄉(xiāng)各版塊分割、國家—單位運作模式、救濟性保障成為當時福利制度的明顯特征。

在此政策框架下，除了城鄉(xiāng)孤寡老人以外，絕大部分老年人都由家庭養(yǎng)老。建國后的前25年時間內，我國家庭戶平均規(guī)模一直處于4.3—4.6人之間，而且1950—1957年以及1962—1973年出現了兩次生育高峰，當時總和生育率達到7以上。多子女模式推動了家庭養(yǎng)老撫幼功能的結合，在別無他選的時代里，家庭養(yǎng)老是當時的主體選擇。

二、改革開放—2000年：社會福利社會化推動養(yǎng)老服務走出家庭

改革開放帶來了思路和觀念的變化，我國福利制度開始由政府包辦轉向探索“社會福利社會化”的解決思路。“社會福利社會化”就是提倡社會福利事業(yè)由國家包辦向國家、集體、個人一起辦轉變。在養(yǎng)老領域，1993年，民政部、國家計委等部門《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》首次提出“養(yǎng)老服務”概念，這說明“養(yǎng)老”是一個區(qū)別于“福利服務”的獨立概念，更具有獨立性和社會性。

從1999年開始，我國60歲以上老年人口占總人口比例達到10%，正式進入人口老齡化社會，養(yǎng)老逐步受到政策和社會需求的雙重關注。2000年，國辦19號文《關于加快實現社會福利社會化的意見》提出了建立適應社會主義市場經濟體制的社會福利服務體系，也提出了我國進入老齡社會，老年人口基數大、增長快，伴隨家庭小型化的發(fā)展，社會化養(yǎng)老需求快速增長。19號文搭建起城市和農村各具不同的福利目標，包括城市中各種所有制形式的養(yǎng)老服務床位達到每千名老人10張，農村90%鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起“五保”老人為主要對象，面向所有老年人及殘疾人、孤兒的社會福利機構。隨后民政部下發(fā)了《社會福利機構管理暫行辦法》《老年人社會福利機構基本規(guī)范》《老年人建筑設計規(guī)范》《農村敬老院管理暫行辦法》等一系列規(guī)章標準，社會養(yǎng)老服務的管理和服務標準開始搭建起來。

這一時期，政策開始關注社會化養(yǎng)老的需求和供給，養(yǎng)老不再是家庭功能，而是逐漸走向家庭以外。一些沿海發(fā)達城市出現了以提供“養(yǎng)老服務”為功能的居家社區(qū)服務，為后續(xù)養(yǎng)老服務體系的提出奠定了實踐基礎。同期，伴隨著2000年前后的國企改制，單位制對家庭功能的補充和替代也逐漸告一段落，養(yǎng)老作為家庭功能之一正式走向了社會。

三、2000—2013年 ：社會養(yǎng)老服務體系明確居家、社區(qū)和機構三種養(yǎng)老模式

邁入新千年以來，國際和國內社會逐漸形成一個共識：養(yǎng)老將成為中國未來的一個重點任務。我國老年人口基數大，人口老齡化進程快，高齡化快速發(fā)展，與之相伴隨的家庭小型化趨勢明顯，獨居空巢老年人大量增加，引起代際關系在供養(yǎng)方式、居住方式、照料方式、交往和溝通方式等方面的變化。2010年第六次人口普查顯示，我國家庭戶規(guī)模已經由1980年的4.61人下降至3.10人，核心家庭增加，代際養(yǎng)老的功能逐漸弱化。

伴隨人口和家庭結構的變化，“養(yǎng)老服務”逐漸由被接受、被認可到頻繁出現在政策文件和發(fā)展規(guī)劃中，成為國家重點推動的任務之一。2008年全國民政工作會議首次形成了“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充”的社會養(yǎng)老服務體系提法。2009年開始，國家發(fā)展改革委和民政部開始設立養(yǎng)老服務體系專項投資，重點支持各地公辦養(yǎng)老服務機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院以及社區(qū)日間照料中心建設。2011年國辦印發(fā)《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》，以此為起點，通過中央預算內投資支持養(yǎng)老服務設施建設的政策一直延續(xù)至今。2012年底，《老年人權益保障法》修訂版印發(fā)，在法律層面明確了社會養(yǎng)老服務體系的主要內容，至此，社會養(yǎng)老服務的法律基礎形成。

這一時期，隨著養(yǎng)老服務體系的明確，“居家”養(yǎng)老與“家庭”養(yǎng)老具有一定的差異，屬于社會服務體系下的一種養(yǎng)老模式，這種觀念逐漸被人們接納。同時，機構養(yǎng)老也逐步成為廣大老年人可以接納的養(yǎng)老模式，從福利機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、公辦養(yǎng)老機構等類型開始起步，在政策的推動下逐漸出現了大量的公建民營、民辦公助等養(yǎng)老機構，各種社會力量不斷參與進來，推動機構養(yǎng)老成為養(yǎng)老模式的重要補充。

四、2013年至今：養(yǎng)老服務業(yè)不斷推動養(yǎng)老模式多樣化

以國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》為標志，2013年通常被業(yè)界稱為“養(yǎng)老服務業(yè)元年”。這一方面是由于2013—2018年老年人增速超過以往，老年人口數量和結構的變化導致對養(yǎng)老需求的增長旺盛;另一方面是社會政策體系回應需求、帶動變化的結果。

2013年的35號文確立了從國務院層面部署推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，并將養(yǎng)老服務業(yè)外延拓展到生活照料、老年產品用品、健康服務、體育健身、文化娛樂以及金融旅游等交叉領域。同年出臺的國務院《關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》以及2015年國辦轉發(fā)的《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合指導意見的通知》，將養(yǎng)老服務的重心轉向醫(yī)養(yǎng)結合服務，健康養(yǎng)老成為滿足供需兩側的養(yǎng)老模式。