洪軼帆

(浙江工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

1 河長制

全面推行河長制無疑在河道整治中起到了關(guān)鍵作用，但如何進一步完善河長制考核問責(zé)與激勵制度、優(yōu)化績效評價方法，對加強河道治理和推動水環(huán)境改善具有深遠意義。

1.1 杭州市河長制管理體系運行現(xiàn)狀

杭州市河長制從2013年11月提出方案至2016年在全市各城區(qū)全面推行至今，歷時近6年。杭州以《關(guān)于全面推行“河長制”的實施意見》《關(guān)于進一步明確“河長制”工作職責(zé)要求的通知》等文件為工作準(zhǔn)則，以扁平化管理模式大力推進河長制工作，采用“指尖上的智慧治水”方式做到治理信息公開、公正、透明。在2017年底公布的全市河湖名錄中，提前實現(xiàn)河道湖泊和小微水體河長制全覆蓋，全面消除了劣V類水。

杭州治水成績突出離不開卓有成效的考核機制。從2014年起，河長制工作實行分級考核，以定期考核、日常抽查、社會監(jiān)督相結(jié)合的方式，用環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染治理、河道整治、政策保障與長效管理、水環(huán)境質(zhì)量等5項指標(biāo)實施考核工作。

近幾年來，杭州全市河長制工作穩(wěn)步推進，全面完成了三級河長體系構(gòu)建，完善了河長制工作方案及河道治理方案，全面開啟了河長履職電子化考核工作和年終河長制考核工作，順利完成了“污水零直排區(qū)”試點工作。水資源保護、河湖水域岸線保護、水污染防治項目建設(shè)、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督等各項任務(wù)指標(biāo)逐一完成。在2017年底全面剿滅劣Ⅴ類水體后，下一步的工作目標(biāo)是到2020年，使河道水質(zhì)指標(biāo)較2017年提高20%以上。

1.2 河長制推行中存在的主要問題

河道管理工作對象復(fù)雜、范圍廣泛、任務(wù)繁重，需要各職能部門、街道社區(qū)與公眾共同參與，面對著動態(tài)的、海量的信息及跨行政轄區(qū)的治理盲區(qū)。在河長制管理推行過程中，也暴露出整治計劃的總體規(guī)劃性不強、部分河長業(yè)務(wù)能力不足、河長制考核激勵機制不夠完善、監(jiān)督機制不夠到位、公眾參與度不高等問題，另外還存在重技術(shù)輕管理、重結(jié)果輕過程、重硬件投入輕軟件配套等現(xiàn)象。這些問題都是河長制工作推進的“攔路虎”，是值得深入思考和改進的方向。

2 杭州市區(qū)級河長制績效評價方法及存在的問題

2.1 杭州市下城區(qū)現(xiàn)行河長制績效評價方法

杭州市下城區(qū)位居杭州市的核心位置，區(qū)域總面積31.46平方公里，轄8個街道、74個社區(qū)。區(qū)內(nèi)共有河道31條，河道總長度70公里，有分布于南部的運河和北部的上塘河兩大水系，共有區(qū)、街道、社區(qū)三級河長以及小微水體負責(zé)人、民間河長214名。目前，杭州市下城區(qū)各街道、部門已逐步建立和完善嚴格、清晰的河道管理分級責(zé)任體系，從制度上把責(zé)任落到了實處。以《浙江省2017年度河長制長效機制評價細則》(見表1)為準(zhǔn)則，把握《下城區(qū)全面深化“河長制”工作方案(2017—2020)年》目標(biāo)主線，制定了《下城區(qū)河長制督查及問責(zé)激勵辦法(試行)》(見表2)，建立暗訪、督辦、約談“三步走”機制，以自查與督查相結(jié)合、督查與督辦整改相結(jié)合、明查與暗訪相結(jié)合、督查與問責(zé)相結(jié)合的四大原則，充分把握河長制網(wǎng)格信息化管理的優(yōu)勢，發(fā)揮河長制的關(guān)鍵作用。

實際推行中，杭州市及下城區(qū)重點督查各街道級、社區(qū)級河道河長、各聯(lián)系部門(河長制責(zé)任部門)履行職責(zé)情況，執(zhí)行河長制有關(guān)制度情況，推進重點項目和年度任務(wù)完成情況，工作效率、服務(wù)質(zhì)量情況等。由此，河長履職能力明顯提高，包括中央文件規(guī)定的水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等六大主要任務(wù)成效明顯。

表1 浙江省2017年度河長制考評細則

2.2 杭州市下城區(qū)現(xiàn)行河長制績效評價方法存在的主要問題

杭州市下城區(qū)河長制績效評價雖然已經(jīng)逐步建立，但在執(zhí)行中尚存在若干薄弱環(huán)節(jié)，不利于河長制工作的持續(xù)提升，工作漸入改善延緩的倦怠期。其主要表現(xiàn)如下：

(1)部分評價指標(biāo)缺乏客觀性。當(dāng)前河長制績效評價方法主要以目標(biāo)任務(wù)為主，定性與定量指標(biāo)參半，評價存在一定的主觀性。同時，由于缺乏有效的激勵與制約機制，投入的資金建設(shè)或鼓勵政策不夠，群眾自主參與治水的積極性不高。

(2)評價內(nèi)容不夠完整。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳提出要全面推行河長制，要求進一步加強河湖管理保護工作，落實屬地責(zé)任，健全長效機制。各級地區(qū)、部門認真貫徹落實，取得了可喜成績。但在目前的評價指標(biāo)中，缺乏治水投入指標(biāo)，沒有涉及資金投入、社會需求、人力成本投入等專項內(nèi)容，不能很好地把握當(dāng)前河流治理投入與治理成效之間的關(guān)系。

(3)評價體系缺乏調(diào)整機制。現(xiàn)行績效評價主要以組織體系建設(shè)、河長工作制度建設(shè)、落實考核獎懲機制和保障措施落實四個基礎(chǔ)性指標(biāo)為考評大類。雖然構(gòu)建組織體系和完善制度建設(shè)是一項重要的基礎(chǔ)工作，但2018年7月，水利部宣布全國31個省區(qū)市已全面建立河長制，這意味著河長制工作步入常態(tài)化，將形成長效機制，需要調(diào)整績效考核評價體系中的部分指標(biāo)與權(quán)重。

表2 杭州市下城區(qū)河長制督查及問責(zé)激勵辦法(試行)

2.3 杭州區(qū)級河長制績效評價方法的改進方向

杭州市河長制工作計劃于2020年實現(xiàn)地表水省控制斷面達到或優(yōu)于III類水質(zhì)比例達到80%以上。為確保計劃目標(biāo)的有效實現(xiàn)，本文通過優(yōu)化改進河長制的績效考核體系，完善體系指標(biāo)，修訂部分已全面落實的指標(biāo)，彌補重定性指標(biāo)輕定量指標(biāo)、重結(jié)果成效輕過程投入、重組織體系與制度構(gòu)建輕評價體系創(chuàng)新等不足，為計劃實施提供參考依據(jù)，助力河長制工作從全面建立到全面見效。

(1)保障資金規(guī)范化，新增社會經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)。建議績效評價體系增添財務(wù)指標(biāo)，通過資金投入能力、社會需求能力、人力成本能力三方面定量核算，分析河流治理投入與治理成效之間的關(guān)系，分析研判，為下一步河道治理工作提供理論依據(jù)，促進河道治理與經(jīng)費使用管理公開透明。

(2)河長治水常態(tài)化，加強河長參與投入。注重河長履職與成長、學(xué)習(xí)與成長兩方面的能力，通過河長年度巡查率、業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)、河長座談會等指標(biāo)反映河長在履職和學(xué)習(xí)過程中的成長與收獲。同時，建立激勵政策可鼓勵更多的離退休老年人、青少年等公眾共同加入河長隊伍中，促進河長身份的多元化。

(3)基礎(chǔ)管理信息化，把握管理過程控制。在原有河長制績效評價體系基礎(chǔ)上，減少一些定性指標(biāo)，適量增添河長管理的定量指標(biāo)。將組織架構(gòu)、制度完善作為實行考核評價的必備條件，不再給予權(quán)重分數(shù)。按照“一河一策”的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“杭州河道水質(zhì)”應(yīng)用程序，實時收集河長參與工作與運營維護過程中的數(shù)據(jù)信息。

(4)河道治理實績化，注重績效結(jié)果反饋。通過公眾評價、社會評價、治理效果評價三方面進行考核，細化評價指標(biāo)，重視群眾滿意度、群眾投訴率、媒體曝光率、河道水質(zhì)綜合評價提升率等數(shù)據(jù)成果，確保河道整治工作取得實效。

3 基于平衡記分卡的河長制績效評價模型設(shè)計

3.1 平衡記分卡的特點

建立科學(xué)的考核機制是河長制工作落到實處、取得實效的重要保障。創(chuàng)新河長制、開啟全民治水模式是未來河道治理的一種發(fā)展趨勢，政府職能部門可通過完善政策、優(yōu)化激勵制度，鼓勵和引導(dǎo)更多企業(yè)和百姓投身于“五水共治”中，進一步考慮人力、財力、物力的投入與河道治理成效，那么制定一套從多角度衡量的考核評價方法顯得尤為必要。

平衡記分卡是由美國哈佛大學(xué)商學(xué)院教授卡普蘭(Robert Kaplan)與美國復(fù)興全球戰(zhàn)略集團創(chuàng)始人兼總裁諾頓(David Norton)于1992年在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表相關(guān)文獻而系統(tǒng)提出的。這一方法是將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)通過其轉(zhuǎn)換落實成可操作的衡量指標(biāo)或目標(biāo)值的一種新型績效管理體系。經(jīng)典的平衡記分卡從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個不同角度綜合衡量企業(yè)的業(yè)績，從而可有效解決企業(yè)績效評價和戰(zhàn)略實施兩個關(guān)鍵問題。目前，平衡記分卡已經(jīng)逐步引入金融、互聯(lián)網(wǎng)、教育、服務(wù)業(yè)等多個行業(yè)，廣為接受和應(yīng)用。

3.2 河長制績效評價模型的重新設(shè)計

河長制目前主要的考核指標(biāo)是從組織架構(gòu)、制度建設(shè)層面補齊短板，建章立法形成規(guī)范。雖然這是體系建立的根本且必不可缺，但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與河道生態(tài)治理的迫切需求，河長制體系的運轉(zhuǎn)趨勢將需要吸納更多的社會力量，由政府、企業(yè)、居民來共同完成。

本文以客觀性、權(quán)威性、公平性為原則，堅持問題導(dǎo)向，用在治理投入、河長履職、運營維護、治理評價等方面存在的突出問題，重構(gòu)河長制績效評價模型(見圖1)。

基于新的平衡記分卡模型，對河長制績效評價模型展開研究，逐步解析各個一級指標(biāo)的內(nèi)涵及細化的二級指標(biāo)，再落實到具體的、可度量的、具有實操性的三級指標(biāo)，為政府職能部門后續(xù)的工作中提供理論依據(jù)?，F(xiàn)根據(jù)杭州市下城區(qū)的實際需求，設(shè)計10個二級指標(biāo)與24個具體的評價指標(biāo)，建立河長制平衡記分卡模型評價指標(biāo)體系(見表3)。

新構(gòu)建的河長制績效評價指標(biāo)體系主要由河流治理投入、河長參與工作、河長制運營維護與河流治理評價四個一級指標(biāo)組成，刪減了原評價體系中組織體系建設(shè)與工作制度建設(shè)和落實指標(biāo)，將組織與制度建設(shè)作為參與績效評價的基礎(chǔ)性條件。重組原評價體系中的考核獎懲機制與保障措施落實指標(biāo)，統(tǒng)一歸類于河長參與投入指標(biāo)。基于平衡記分卡的理論模型，新增河流治理投入指標(biāo)與河流治理評價指標(biāo)，注重社會經(jīng)濟技術(shù)的投入與績效結(jié)果的反饋。

(1)河流治理投入指標(biāo)。主要反映河長制管理運營體系所產(chǎn)生的經(jīng)濟結(jié)果，主要從資金投入、社會需求、人力成本三方面入手。其中，重難點項目技術(shù)投入占比是指水污染防治投入、水環(huán)境治理投入、水資源保護投入、河湖水域岸線管理保護投入、水生態(tài)修復(fù)投入、執(zhí)法監(jiān)管投入等六塊項目投入與該條河流總投入的比值。

(2)河長參與工作指標(biāo)。主要反映河長的主管能力，以河長履職與成長、學(xué)習(xí)與成長為評價基準(zhǔn)點，注重河長年度巡查率、業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)、河長座談會次數(shù)等指標(biāo)，全方位描述河長履職工作情況，科學(xué)合理賦予指標(biāo)權(quán)重。

(3)河長制運營維護指標(biāo)。主要反映河長制運營過程中督查考核保障與技術(shù)宣傳保障的具體實施情況，借助“杭州河道水質(zhì)”應(yīng)用程序搜集水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)完整度、督查問題個數(shù)、河長宣傳教育信息刊登率等過程指標(biāo)，促進河長制管理信息化。

(4)河流治理評價指標(biāo)。治理評價指標(biāo)是河長進行決策分析的戰(zhàn)略依據(jù)，通過公眾、社會、治理效果三方面評價綜合得出反饋意見。其中，河道水質(zhì)綜合評價提升率是以2017—2018年度河道每月綜合評價得分的差值數(shù)據(jù)采取加權(quán)平均所得。

3.3 河長制績效評價平衡記分卡模型的特點

相比大多數(shù)政府、企業(yè)對組織績效、人才激勵等方面的研究方法，本文突破傳統(tǒng)思維，將平衡記分卡模型運用到河長制管理中，順應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展趨勢。

(1)增加了財務(wù)評價指標(biāo)。在河長制評價體系中，不能忽視財務(wù)指標(biāo)的評價功效，它既能作為一個衡量河長制投入與戰(zhàn)略目標(biāo)完成的重要參考，又能對政府部門的資金落實起到監(jiān)督作用。

(2)重視績效結(jié)果反饋。雖然每年治水重點工作任務(wù)會有所調(diào)整，但群眾滿意度、媒體評價以及河道水質(zhì)的提升反饋最能直觀反映出當(dāng)年河道的治理成效。通過加強水質(zhì)監(jiān)測、河道清淤、污水零直排等方法改善水質(zhì)，有效提升了社會滿意度和群眾獲得感。

(3)運用信息化管理模式。目前，杭州市河長制已全面實施信息化管理，數(shù)據(jù)實時公開，接受群眾的監(jiān)督和建議。本文適當(dāng)減少定性指標(biāo)、增添定量指標(biāo)，借助“杭州河道水質(zhì)”應(yīng)用程序搜集處理數(shù)據(jù)，提高了體系評價的客觀性與可操作性。

4 結(jié)論

生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋。新河長制績效評價模型的構(gòu)建與實施對堅持綠色發(fā)展理念有著積極作用。未來，通過對新模型的應(yīng)用，可以有效提高河長的績效管理質(zhì)量，加強水質(zhì)改善力度，降低河道治理成本。此外，為更好地將模型投入實際應(yīng)用中，需配套做好以下幾方面工作：

(1)優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)資源配置，健全考核指標(biāo)體系。目前，新構(gòu)建的評價指標(biāo)體系仍需不斷完善，各市、區(qū)、鄉(xiāng)、村可在此模型的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增添各地區(qū)考核任務(wù)重點，細化考核三級指標(biāo)，落實責(zé)任人。

(2)加大資金投入力度，有效控制人力成本。結(jié)合現(xiàn)有督查及問責(zé)激勵辦法，針對投入大但治理效果不明顯的河道進行調(diào)查、暗訪、約談，提出整改意見，把有限的人、財、物等資源合理配置，實現(xiàn)社會資源利用的最大化。

(3)弱化河長制權(quán)力制度，探索公眾廣泛參與的工作機制。可以考慮對參與治水工作的居民實施用水優(yōu)惠政策，提高居民住戶階梯水價的梯度，鼓勵全民參與，共筑“治水夢”。

從國外流域治理的經(jīng)驗和我國水環(huán)境管理的現(xiàn)狀來看，地方政府需要充當(dāng)“守夜人”的角色，把握好中央與地方、地方與地方、部門與部門、政府與社會之間的協(xié)同關(guān)系，結(jié)合新架構(gòu)的績效評價體系，樹立河長制的全局系統(tǒng)思維，為杭州市及各城區(qū)河長制管理體系優(yōu)化提供科學(xué)依據(jù)。