周孟亮，袁玲玲

（湖南農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟學院，長沙410128）

一、文獻綜述與問題提出

2014年，國務(wù)院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會和保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意見》，專向建檔立卡的貧困人口發(fā)放扶貧小額信貸。扶貧小額信貸為建檔立卡的貧困人口提供“5 萬元以下、3年期以內(nèi)、免抵押免擔保、基準利率放貸、財政貼息、縣級建立風險補償金”的貸款。在國家政策的號召下，各大金融機構(gòu)投身于金融扶貧工作中，在金融扶貧工作上取得了階段性的成果。2017年10月末，全國扶貧小額信貸總量3931 億元，支持建檔立卡貧困戶近1000 萬戶（次），戶（次）獲貸率36%。到2018年底貧困戶的獲貸率提升到48%。截至2019年4月末，全國扶貧小額信貸總量已達5622 億元，還貸3074 億元。由此可以看出，扶貧小額信貸已經(jīng)成為金融扶貧的重要內(nèi)容，為實現(xiàn)2020年脫貧攻堅目標，實現(xiàn)全面小康社會發(fā)揮了較大的作用。目前我國已經(jīng)處于精準扶貧、精準脫貧攻堅戰(zhàn)的沖刺階段，仍然需要小額信貸繼續(xù)發(fā)揮作用，但由于多方面的原因，金融機構(gòu)對扶貧小額信貸發(fā)放非常謹慎，扶貧小額信貸在貧困人口中的覆蓋面并不高。另外，從前幾年扶貧小額信貸的實踐情況來看，由于扶貧小額信貸的發(fā)放對象是貧困農(nóng)戶，信用意識較弱，涉及行業(yè)主要是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)受自然和市場的雙重影響，風險較高。同時存在政府干預金融機構(gòu)業(yè)務(wù)，扶貧目標與實際偏離等情況，扶貧小額信貸逐漸暴露出信貸風險問題。隨著貸款的陸續(xù)到期，后階段形成逾期還款的壓力較為突出，已經(jīng)引起了各方的高度重視。2018年以來，從中央到各地地方政府都出臺了扶貧小額信貸風險防范的辦法，重視扶貧小額信貸的催收，對于因為完成政策性指標而出現(xiàn)的不合理發(fā)放小額信貸的情況，各地都出臺了處理辦法。當前，我國進入“后脫貧時代”，一方面，脫貧攻堅進入最后沖刺階段，另一方面，按照國家戰(zhàn)略規(guī)劃，2020年脫貧攻堅任務(wù)完成后，國家將重點實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興更加需要小額信貸的支持，也需要基于可持續(xù)的角度，更好地防范小額信貸風險，因此，“后脫貧時代”的小額信貸風險防范問題顯得十分重要。金融扶貧一方面要處理好小額信貸“存量”問題，避免出現(xiàn)大面積風險問題，另一方面依然需要擴大“增量”以支持完成在精準扶貧、精準脫貧目標的“最后一公里”任務(wù)。為了有效處理好扶貧小額信貸“存量”和“增量”之間的關(guān)系，要做到“貸得到、用得好、收得回、可持續(xù)”。

我國學者在農(nóng)村小額信貸風險問題上已有較多研究。圍繞我國農(nóng)村小額信貸的風險成因和困境，朱曉哲認為法律保障、信用制度、業(yè)務(wù)運作機制不健全是農(nóng)村小額信貸風險的主要成因[1]。眾所周知，信貸機構(gòu)是風險管控的關(guān)鍵，但是卻存在審查制度缺乏落實，缺乏高素質(zhì)的風險管控人才，風險管控制度不健全等問題[2]。同時行政干預金融業(yè)務(wù)，農(nóng)村信用社內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)缺乏規(guī)制性，信息不透明以及外部人控制問題，這些都是制約農(nóng)村信用社小額信貸風險控制能力的重要因素[3]。信貸機構(gòu)與政府信用合作體系不完善，兩者處于信息簡單交換的初級階段，農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)又分散于不同的部門中，缺乏信息共享機制。最初選取村內(nèi)優(yōu)秀干部來擔當信貸評級授信的成員，初衷是為了解決信貸機構(gòu)與農(nóng)戶信息不對稱的問題，但是中國是一個人情社會，在信用評級過程無法做到完全的客觀真實，信貸機構(gòu)不僅難以獲取客觀真實的信用數(shù)據(jù)，而且無法全面整合、利用農(nóng)戶信用數(shù)據(jù)。同時沒有完善的法律有效約束失信行為，對嚴重失信行為的打擊力度有限，使得信貸機構(gòu)被動接受信貸風險問題[4-5]。此外針對扶貧小額信貸問題研究發(fā)現(xiàn)，金融機構(gòu)積極性不高，在政治目標下片面要求提高覆蓋率和新增信貸投放量，資金使用主體不一致等問題不利于控制風險[6]。改善困境、提高防控風險的能力是解決問題的關(guān)鍵，就此學者們展開研究。張龍耀等選取江蘇省的實際數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在小組貸款機制作用下，同伴壓力和信任模式能顯著提高小額信貸償還率。社會資本可降低小額信貸風險，但社會資本對信貸風險的控制作用是有限的[7]。從完善農(nóng)戶信息、健全農(nóng)村金融功能和提高農(nóng)村生活保障等方面入手，也可降低農(nóng)村金融機構(gòu)信貸風險的形成[8]。另一方面，農(nóng)戶的類型對小額信貸風險有直接的影響，區(qū)分農(nóng)戶類型并建立分層次的農(nóng)戶信貸風險評級體系，實行有差別的信貸創(chuàng)新產(chǎn)品等措施可有效降低小額信貸風險[9]。所以農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)該充分考慮農(nóng)戶個體特征因素，提供差異化的金融產(chǎn)品和服務(wù)，有針對性地制定配套方案，降低小額信貸風險[10]。一些學者探索農(nóng)村小額信貸保險的新型信貸模式，達成“保險公司+信用社+農(nóng)戶”的新型模式，增強農(nóng)業(yè)保險分散小額信貸風險的效果[11]。國外學者在對如何降低小額信貸不良貸款率的問題研究上，Mandala 和Nawangpalupi 等人創(chuàng)新提出新型信用評估模型，給農(nóng)村金融機構(gòu)分析信貸申請?zhí)峁┝诵聵藴?，該標準在銀行實際運作中，有效降低該銀行的不良貸款率[12]。而Hernandez 和Torero 認為小額信貸市場需要一個更準確預測潛在借款者還款可能性的風險評分模型，研究采用模擬數(shù)據(jù)和秘魯微型企業(yè)貸款數(shù)據(jù)，結(jié)果表明非參數(shù)方法可以更好地評估信用價值，有助于提高分辨貸款目標精準度[13]。此外信貸機構(gòu)對貸款人的監(jiān)管也與不良貸款率相關(guān)，研究發(fā)現(xiàn)貸款群體的平均監(jiān)控傾向與還款率之間存在很強正相關(guān)性，即信貸機構(gòu)對貸款人的監(jiān)控程度越大，按期還款率越高[14]。Islam 論證在相同的利率下，信貸采用同伴監(jiān)督機制，可提高預期還款率，且涉及的信貸風險較低[15]。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)國外有較多關(guān)于農(nóng)村小額信貸風險的研究，主要體現(xiàn)在以下兩個方面，第一是以農(nóng)戶角度剖析信貸風險的影響因素，第二是從金融機構(gòu)角度研究如何優(yōu)化內(nèi)部風險管理體系、提高風險控制能力。結(jié)合扶貧小額信貸的政治任務(wù)，對扶貧小額信貸的困境開展研究的并不多。當前扶貧小額信貸帶有的政治目標，且臨近驗收時間節(jié)點，實踐中所暴露的問題若不及時采取整改方案，扶貧小額信貸積累的風險可能延續(xù)到下一階段的工作中，不利于農(nóng)村金融穩(wěn)定發(fā)展。因此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，分析目前金融扶貧工作中政府和各金融機構(gòu)采取的扶貧小額信貸風險防范措施，尋求提升風險防控能力的實現(xiàn)路徑和對策建議。

二、扶貧小額信貸風險防范的探索與實踐

在中國人民銀行、金融機構(gòu)及各地政府有關(guān)部門共同參與的金融扶貧聯(lián)動工作機制下，全國各地探索出一系列金融扶貧的新模式、新做法。扶貧小額信貸是金融扶貧的重要內(nèi)容和生動實踐，本文基于已有金融扶貧實踐，總結(jié)有關(guān)扶貧小額信貸風險防范的一般規(guī)律和一般做法。

（一）努力優(yōu)化貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境

當前，全國各地方政府積極開展建檔立卡貧困戶扶貧小額信貸評級授信的工作，利用農(nóng)村人口相互熟悉，信息互通的優(yōu)勢，對建檔立卡貧困戶實行評級授信，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府和村委組成工作小組，按照貧困戶申請、各級政府初評議和審核、銀行評級授信的流程，共同對建檔立卡農(nóng)戶進行評級授信，評審指標大體分為農(nóng)戶誠信度、家庭基本情況、家庭收入和其他固定資產(chǎn)狀況等，根據(jù)農(nóng)戶實際情況對每個指標分級評分，最后綜合評出信用等級，根據(jù)信用等級對農(nóng)戶在貸款額度、貸款期限等方面給予優(yōu)惠。地方政府將信用評級和扶貧信貸聯(lián)合，提高發(fā)放貸款的效率，降低金融機構(gòu)的放貸成本。同時起到培養(yǎng)貧困農(nóng)戶信用意識，優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境的作用。一些市縣政府為了進一步優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，開始嘗試依托大數(shù)據(jù)平臺，將農(nóng)戶信息采集整理電子檔案，對農(nóng)戶電子檔案分析并授信，展開“信用戶”“信用村”“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”審核評級工作。同時，各地強化貧困戶的金融知識素養(yǎng)，金融機構(gòu)積極開展金融知識宣教活動，將金融知識普及作為扶貧工作的切入點，打破傳統(tǒng)的宣傳方式，以群眾喜聞樂見的形式開展金融宣傳和教育，提高貧困農(nóng)戶的金融知識素養(yǎng)和風險責任意識，助力金融扶貧、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境的效果。

（二）盡力提升貧困戶自我發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動力

從對貧困地區(qū)實地調(diào)研的反饋信息得知，在當前政府主導的扶貧模式下，存在農(nóng)戶只依靠政府救濟資金而自我主動發(fā)展意識不強的情況，此類農(nóng)戶主動接受扶貧資金，被動參與扶貧項目，對自我發(fā)展能力、可獲資源感到悲觀，這種缺少自我發(fā)展內(nèi)部驅(qū)動力的農(nóng)戶，極易在扶貧政策變動后返貧。因此，提升貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展的內(nèi)生動力，既有利于扶貧政策效果，也有利于降低扶貧小額信貸風險。目前，各地從激發(fā)貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)在動力入手，引導各金融機構(gòu)確定金融扶貧支持產(chǎn)業(yè)重點，初步形成具有地域產(chǎn)業(yè)特色的金融服務(wù)方式。探索“貧困戶+龍頭企業(yè)（合作社）+金融機構(gòu)”“貧困戶+經(jīng)濟組織+扶貧投融資公司+金融機構(gòu)”等多種扶貧融資模式，實現(xiàn)扶貧信貸資金與金融資金捆綁，擴大貧困戶融資額度。各金融機構(gòu)以信貸產(chǎn)品創(chuàng)新為手段，以支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口，向帶動貧困戶就業(yè)的企業(yè)或經(jīng)營特色產(chǎn)業(yè)的貧困戶提供信貸資金支持，從而實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)戶、促扶貧，不斷增強對當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)的“造血”功能。例如，海南?？谑修r(nóng)商行以石斛產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，探索“銀行+龍頭企業(yè)+貧困戶”的扶貧新模式。2017年11月，?？谵r(nóng)商行累計向石斛公司發(fā)放3300 萬元貸款，其中3000 萬用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，300 萬元用于石斛公司對外擔保，發(fā)放給有脫貧致富意愿的貧困戶，投資于石斛的生產(chǎn)經(jīng)營。此外，在其他地區(qū)的扶貧實踐中，政府和扶貧金融機構(gòu)鼓勵貧困戶自主創(chuàng)業(yè)脫貧，扶貧金融機構(gòu)有選擇性向當?shù)刎毨糁行庞幂^高者，發(fā)放信用貸款，支持其自主創(chuàng)業(yè)，融入當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。當貧困戶有創(chuàng)業(yè)意愿、創(chuàng)業(yè)能力而資金匱乏時，政府出臺相關(guān)的創(chuàng)業(yè)扶持政策，通過提供財政擔保等方式撬動銀行信貸發(fā)放，為創(chuàng)業(yè)貧困戶提供優(yōu)惠、便捷的資金支持。充分發(fā)揮示范效應(yīng)，培養(yǎng)廣大貧困戶創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識，增強自主發(fā)展擺脫貧困的意識。

（三）構(gòu)建風險共擔與風險補償金機制

由于扶貧小額信貸的特殊性，相對于一般的貸款存在更大的風險隱患，農(nóng)業(yè)的市場風險和自然風險不僅影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，也會轉(zhuǎn)移到扶貧金融機構(gòu)，導致農(nóng)村金融風險的形成。因此，各地政府積極探索扶貧小額信貸風險補償機制，由財政對其進行一定量的外部補償。在風險補償機制下，將扶貧金融機構(gòu)、保險公司、政府聯(lián)合推進，按照約定比例共擔風險，支持貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險轉(zhuǎn)嫁到貧困農(nóng)戶和扶貧金融機構(gòu)的可能性，防止風險積累，避免扶貧金融機構(gòu)陷入風險困境（具體如圖1所示）。例如，河南省蘭考縣的“蘭考模式”中構(gòu)建了科學的金融風險分擔機制，采取政府、銀行、保險、擔保“四位一體”的分段分擔機制。把不良貸款率分成四個區(qū)間段，在不同區(qū)間段，以上四個主體承擔不同的風險責任。

圖1 財政、保險、銀行三者風險共擔機制

1.創(chuàng)新保險產(chǎn)品分散風險

保險作為金融扶貧工作的分支，是市場經(jīng)濟條件下貧困戶防范、轉(zhuǎn)移風險，提高貧困農(nóng)戶風險抵御能力的重要手段，也有利于保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。為了防止因疾病、意外、自然災害等原因，貸款農(nóng)戶致貧、返貧造成的信用風險。各級政府著力推動保險行業(yè)與脫貧攻堅工作的精準對接，保證保險業(yè)在扶貧中發(fā)揮經(jīng)濟補償?shù)淖饔茫o農(nóng)戶的收人提供最為可靠的保險保障，繼而促進農(nóng)村信用增進。政企聯(lián)動，多方合作，以市場化為導向，以政策扶持為支撐，著力向貧困地區(qū)貧困戶傾斜。發(fā)揮公司的專業(yè)管理優(yōu)勢，按照市場規(guī)則，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，擴大覆蓋面，為“建檔立卡”貧困人口提供優(yōu)質(zhì)便捷的保險服務(wù)。各級政府認真研究保險方案，因地制宜地創(chuàng)新保險產(chǎn)品。主要分為農(nóng)業(yè)收入保險和人身保險，農(nóng)業(yè)收入保險實現(xiàn)覆蓋當?shù)刂饕N養(yǎng)業(yè)品種，人身保險包括意外傷害險、大病醫(yī)療險和理財險。地方財政補貼涉農(nóng)險種，為農(nóng)戶提供全面風險保障。各級政府大力推廣農(nóng)業(yè)收入保險和人身保險的全覆蓋工作，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風險性和脆弱性得到了有效的規(guī)避，同時減弱因病致貧風險。例如，湖南省扶貧辦和湖南保監(jiān)局聯(lián)合制定了“扶貧特惠?！碑a(chǎn)品，向全省所有建檔立卡貧困戶推廣“扶貧特惠保一攬子保險”。主要包括三種“扶貧特惠?！北ｋU產(chǎn)品，即貧困家庭綜合保障保險，借款人意外保險和精準扶貧特色農(nóng)業(yè)保險。保險責任分別包括：意外傷害/自然災害保險保障和大病保險補充保障；疾病或意外傷害事故、傷殘保障責任；在省級確定的10 個特色農(nóng)業(yè)險種基礎(chǔ)上，51 個貧困縣（市、區(qū)）可以自主選擇開展1—2 個本地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯、農(nóng)民參保需求強烈的特色農(nóng)產(chǎn)品開展保險。以上三種“扶貧特惠?！碑a(chǎn)品，均采用政府財政補助與貧困戶個人自籌保費相結(jié)合形式購買，原則上政府財政補助保費金額不超過90%。

2.建立風險補償金制度

風險補償金是用于與承貸銀行共同分擔扶貧小額信貸財產(chǎn)損失的資金。風險補償金由各省和各市（縣、區(qū)）財政資金按比例共同出資建立，風險補償金投入到指定的承貸銀行后，經(jīng)辦銀行在向符合政策條件的建檔立卡農(nóng)戶發(fā)放扶貧小額信貸時，要求不低于風險補償金協(xié)商確定的額度來發(fā)放扶貧信貸。經(jīng)法定程序追償，由于不可抗力、重大疾病、身亡等因素，貸款農(nóng)戶喪失經(jīng)濟來源無法償還或不足以清償貸款，承貸銀行就此類貸款損失可申報風險補償，貸款損失補償比例由地方政府和承貸銀行協(xié)商約定（具體如圖2所示）。

圖2 扶貧小額信貸風險補償金流程圖

3.構(gòu)建扶貧小額信貸擔?；?/p>

扶貧小額信貸擔保基金以財政扶貧互助資金為種子資金，吸納自愿入社貧困戶資金形成，或由省財政和各市（縣、區(qū)）財政共同出資設(shè)立。擔?；鹑恐苯幼⑷胧?nèi)指定的擔保公司，擔保公司按照扶貧小額信貸擔?；鸱糯? 至10 倍的規(guī)模提供擔保服務(wù)，同時與政府共同商議選擇扶貧金融機構(gòu)。扶貧擔?；鹩糜诜蠐Ｕ邨l件的建檔立卡農(nóng)戶進行貸款擔保。建檔立卡農(nóng)戶可以創(chuàng)業(yè)項目或產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項目，申請最高額度5 萬元，3年期內(nèi)，部分或全額貼息擔保貸款。當農(nóng)戶提出貸款申請后，經(jīng)過地方政府審核是否具有經(jīng)營能力。擔保公司獨立調(diào)查，確認擔保額度。最后由扶貧金融機構(gòu)復核，確定發(fā)放貸款（具體如圖3所示）。擔?；鸱鲐毮Ｊ郊县斦Y金、信貸資金、農(nóng)戶股金等多方資金，匯聚政府、金融機構(gòu)、農(nóng)戶等多方力量，對貧困戶提供低門檻的扶貧小額信貸，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，實現(xiàn)了財政資金有效果、信貸資金有保障、貧困戶持續(xù)脫貧的目標。

圖3 扶貧小額信貸擔保基金運作模式

三、扶貧小額信貸風險防范的困境研究

通過以上總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，全國各地積極探索金融扶貧風險防范的各種做法，這些積極探索對防范扶貧小額信貸風險發(fā)揮了重要作用。但值得注意的是，扶貧小額信貸的發(fā)放從理論上說應(yīng)該屬于市場行為，但精準扶貧是重大政治任務(wù)，在政府的主導下進行。因此，政府的干預、國家政策變動和執(zhí)行中的偏差、金融機構(gòu)自身的不足等原因，也使扶貧小額信貸風險防范面臨著一些困境。

（一）政府政績要求與金融機構(gòu)財務(wù)目標的矛盾會增加信貸風險

扶貧金融機構(gòu)的良性運營對于地方經(jīng)濟發(fā)展和地方政府政績都有著至關(guān)重要的作用，扶貧金融機構(gòu)與地方政府的合作不僅能夠互利共生，最重要的是完成幫助貧困人口脫貧致富的目標。農(nóng)信社（包含農(nóng)村信用合作社，及其改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行，下同）作為農(nóng)村金融的主力軍，承擔起發(fā)展農(nóng)村金融和支持“三農(nóng)”的責任，因而成為扶貧小額信貸資金主要供給方。2003年國務(wù)院頒布《深化農(nóng)村信用社試點改革方案》后，農(nóng)信社由省政府實際管理，在縣級層面由法人自主經(jīng)營，但仍無法完全阻止縣政府對農(nóng)信社信貸業(yè)務(wù)的干涉。農(nóng)信社作為混合型組織，兼顧社會目標和財務(wù)目標，然而在競爭激烈市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)信社為了實現(xiàn)自身財務(wù)和機構(gòu)可持續(xù)性發(fā)展的目標，擴大機構(gòu)盈利空間，往往會與市、縣政府的政治意愿發(fā)生偏差，而地方政府為了促進經(jīng)濟的增長，提高自己的政績，通過干涉扶貧貸款資金發(fā)放工作、資金產(chǎn)業(yè)投資方向等方式來影響地方農(nóng)信社的經(jīng)營運作。甚至只把扶貧金融機構(gòu)當成為地方政府服務(wù)的工具，犧牲其利益換取政績，因此金融機構(gòu)的扶貧行為由原來的自愿行為變成了政治使命，扶貧的政治使命使金融機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略讓步于行政要求，金融機構(gòu)的扶貧動力不是來自于發(fā)展戰(zhàn)略和自覺自愿的社會目標，而更多的來自于政府要求的行政壓力。扶貧小額信貸發(fā)放不合規(guī)范，發(fā)放率與政績掛鉤，很多地方政府直接分配轄區(qū)內(nèi)各級金融機構(gòu)的扶貧小額信貸任務(wù)，而且制定各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須完成的任務(wù)量，并定期將各家金融機構(gòu)完成情況進行公布評比。若雙方只為了追求眼前自身利益的最大化，或者政府為了盡快提高短期內(nèi)的政績，去投資扶持一些不好的小額信貸項目，都會直接造成扶貧資金未充分有效利用和資金損失，增加扶貧信貸風險。

（二）很多地方原有“分貸統(tǒng)還”模式隱含風險控制壓力和不良后果

在扶貧小額信貸政策的實施初期，由于貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)選擇難，金融機構(gòu)不愿意發(fā)放扶貧小額信貸，政府為了推動扶貧小額信貸發(fā)放，一些地方開展“分貸統(tǒng)還”模式的扶貧小額信貸?！胺仲J統(tǒng)還”模式把貧困戶取得的貸款注入各類經(jīng)營組織，發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項目，以帶動為基礎(chǔ)，將扶貧小額信貸資金集中起來形成規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)貧困戶增收的目標。貧困戶以個人名義所獲貸款，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用，實際用款人按固定比例給貧困戶分紅3年，分紅滿3年后，歸還本金?！胺仲J統(tǒng)還”模式扶貧小額信貸存在“戶貸企用”“戶貸村用”“戶貸社用”等多種形式，這種模式的扶貧小額信貸在實施中逐漸偏離目標，一些地區(qū)將資金投入到房地產(chǎn)等非扶貧企業(yè)，暴露出貧困戶參與度低、不利于增強貧困戶自身發(fā)展的內(nèi)生動力、企業(yè)經(jīng)營風險轉(zhuǎn)移到貧困戶等問題。表1表示扶貧項目貸款與到戶貸款的總量占比情況，可以看出，扶貧項目貸款所占比重在不斷增加，而到戶貸款所占比重不斷下降。2017年底，扶貧小額信貸總額2496.96 億元，其中到戶貸款所占比例僅為7.25%。自2018年開始，各地陸續(xù)停止發(fā)放“分貸統(tǒng)還”的貸款。但是當前仍有未到期“分貸統(tǒng)還”貸款，而且資金總量還比較大（2017年上半年，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些縣市的扶貧小額信貸全部是“分貸統(tǒng)還”模式的，沒有直接到戶貸款）。這些扶貧貸款流入企業(yè)，扶貧金融機構(gòu)無法準確監(jiān)管企業(yè)財務(wù)狀況，不能準確評估企業(yè)風險狀況。企業(yè)一旦出現(xiàn)經(jīng)營困境，不僅分紅資金不能按約定付與貧困戶，而且企業(yè)3年后能否及時歸還本金也存在很大的不確定性。同時，“分貸統(tǒng)還”模式下，實際用款企業(yè)未向扶貧金融機構(gòu)提供相應(yīng)足值的抵押物作為風險補償，貸款資金給扶貧金融機構(gòu)增加了風險控制壓力，擴大信貸風險敞口。在“分貸統(tǒng)還”模式中，扶貧小額信貸的名義借款是貧困戶，而資金的實際使用者是各類企業(yè)和經(jīng)營組織。一旦投資項目失敗造成貸款本息無法及時歸還，由此造成的不良征信記錄將由借款貧困戶承擔，這將給貧困戶今后的生產(chǎn)生活帶來不利影響。

表1 扶貧小額信貸總額及其構(gòu)成情況

（三）風險補償政策執(zhí)行偏差不利于扶貧小額信貸風險防范

如前所述，風險補償金增強了扶貧小額信貸資金的撬動作用，利用財政資金降低了貸款主體的貸款成本，同時降低了信貸風險，有效助力貧困人口增收，但在實踐中存在一些偏差。按照規(guī)定，風險補償金是按照各省財政資金和各縣政府財政資金組合而成，由于過度依賴財政資金，給各縣政府尤其是貧困縣政府帶來很大的財政壓力。受到地方財力的影響，有些縣風險補償金的規(guī)模停滯不前甚至縮減，未對小額信貸的撬動起到實質(zhì)作用。而且因為省級政府和各縣政府資金籌集時間不一致，會出現(xiàn)配套資金缺位的問題。另外，在風險補償金發(fā)揮補償作用時，補償周期和時間跨度長，審批程序繁雜，補償資金難以及時到賬，影響貸款機構(gòu)的貸款指標和參與積極性。

（四）“建檔立卡”貧困戶的動態(tài)變化使扶貧小額信貸存在風險隱患

自開展扶貧攻堅工作以來，為了提高扶貧精準度，“建檔立卡”貧困農(nóng)戶的名單都一直在識別和動態(tài)調(diào)整中，地方政府和扶貧調(diào)研第三方評估團隊對農(nóng)戶信息收集分析，將已達到脫貧標準或者因為前期數(shù)據(jù)不準確而納入到建檔立卡戶名單的農(nóng)戶進行脫貧或清退處理，對于未達到“兩不愁三保障”標準的農(nóng)戶納入到名單中。因為貧困戶名單的動態(tài)調(diào)整，所牽扯到的貼息及貸款回收問題較難操作。一些農(nóng)戶在“建檔立卡”名單期間獲得過扶貧小額信貸，但現(xiàn)已調(diào)整出建檔立卡名單，不屬于貧困戶。按照國家政策，所獲貸款只能財政貼息一年，剩余期限內(nèi)貸款利息由農(nóng)戶自己承擔，而且不進行風險補償。由于缺少政府貼息和風險補償金，在很大程度上增加了扶貧金融機構(gòu)的風險敞口。另外，農(nóng)戶不再享有政府貼息容易造成已脫貧農(nóng)戶重新返貧，加上一些農(nóng)戶對政策的不理解，潛在信貸風險增加，亦或出現(xiàn)大規(guī)模欠息欠款問題。

（五）扶貧金融機構(gòu)風險防范意識和制度存在不足

目前，國家政策要求政府和財政資金對扶貧小額信貸風險防控給與外部支持，但以農(nóng)信行為主力軍的扶貧金融機構(gòu)，其內(nèi)部風險管理的缺陷依舊存在。（1）貸前貸后風險評估不深入。貸前客戶群體信息收集和風險評估工作主要由信貸業(yè)務(wù)人員承擔，客戶群體信息收集的全面性和準確性，直接影響貸前風險評估結(jié)果的精準度。這要求從事信貸業(yè)務(wù)的人員具有較高的專業(yè)知識水平和職業(yè)素質(zhì)水平，嚴格執(zhí)行貸前審查制度，對客戶群體的信用、資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營能力等內(nèi)容深入調(diào)查。但事實上從事扶貧貸款業(yè)務(wù)的人員的綜合素質(zhì)相對較低，風險意識和法律意識薄弱，這就增加了扶貧信貸風險的概率?；鶎訉I(yè)信貸業(yè)務(wù)員不足，信貸業(yè)務(wù)員因為經(jīng)驗不足和對農(nóng)村工作的不熟悉，無法高效獨立地完成對農(nóng)戶貸前信用評定和貸后監(jiān)督工作。在此情況下，單個專業(yè)信貸業(yè)務(wù)人員日工作量加大，對貸款主體農(nóng)戶的貸前風險評估不足，增加了信貸風險，滋生不良貸款。雖然有當?shù)卣男庞迷u級作為參考，但是由于信用評級設(shè)定的指標與扶貧金融機構(gòu)信用評價指標不完全一致，加上信息不對稱，扶貧金融機構(gòu)往往無法準確獲得自身所需的信息。（2）扶貧小額信貸資金使用監(jiān)控難，扶貧小額貸款農(nóng)戶在地域上分布不集中，貧困農(nóng)戶人員眾多，建檔立卡農(nóng)戶如何使用信貸資金，是否真正用于產(chǎn)業(yè)項目以及效益如何，扶貧金融機構(gòu)并不能全面的追蹤和檢查。扶貧金融機構(gòu)為了控制經(jīng)營成本，對信貸資金監(jiān)測工作只能依賴村委工作人員來完成。村委工作人員不具有專業(yè)素質(zhì)，而農(nóng)村熟人社會下人情關(guān)系和尋租行為的存在可能會導致獲得的信息嚴重失真，出現(xiàn)將扶貧信貸資金用于建房、就醫(yī)、還債、高息外借、違規(guī)“搭車”借貸等現(xiàn)象。政府和財政資金提供的外部保障，雖然對扶貧小額信貸的風險防范有促進作用，但另一方面也使部分扶貧金融機構(gòu)將信貸資金追查工作交給村委干部，放松對貸前貸后信貸的深入調(diào)查，認為扶貧小額信貸是響應(yīng)政府要求發(fā)放的，有政府兜底，事前貸款審查的結(jié)果并不重要，這就違背了國家構(gòu)架風險補償機制的初衷。（3）扶貧金融機構(gòu)貸后風險管理不健全。農(nóng)商行作為農(nóng)村中小型金融機構(gòu)，與一些大銀行相比，一直以來的風險管控和稽查監(jiān)督機制就相對不夠健全，再加上扶貧小額信貸的特殊性，在實踐中一些風險防控政策未能有效落實并發(fā)揮風險控制和內(nèi)部監(jiān)督作用，埋下風險隱患，加大風險積累的可能性。

四、“后脫貧時代”扶貧小額信貸風險防范的對策研究

目前的金融扶貧工作由政府主導，扶貧小額信貸的成效很大程度上與政策推動和政府施加的行政壓力相關(guān)，這種“特惠”模式的扶貧小額信貸工作在實現(xiàn)2020年的扶貧目標后，不會成為農(nóng)村金融的長期制度安排，但如果當前風險問題處理不好，會影響未來農(nóng)村金融長遠發(fā)展。因此，政府和金融機構(gòu)要積極面對扶貧小額信貸大面積集中還款所帶來的風險控制壓力，要從扶貧小額信貸工作中已暴露出的信貸風險和潛在隱患中吸取教訓，這需要從以下幾個方面進行調(diào)整。

（一）充分發(fā)揮政府的引導和規(guī)范作用

（1）政府要有效協(xié)調(diào)參與金融扶貧工作的扶貧金融機構(gòu)、商業(yè)保險公司、擔保公司等機構(gòu)和農(nóng)戶之間的行為，讓不同機構(gòu)、組織和農(nóng)戶在扶貧政策、小額信貸扶貧產(chǎn)品、金融扶貧模式等內(nèi)容上達成共識，避免因信息不對稱和對政策的理解偏差造成的金融資源浪費。首先，要協(xié)調(diào)好金融機構(gòu)和農(nóng)戶在扶貧政策等重要信息上達成共識，要做到政策層層落實，保障各級政府對政策標準理解的一致性。特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織定期組織安排干部培訓和監(jiān)督考核，保證各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對政策、規(guī)定、條例的充分理解并規(guī)范實施。其次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織應(yīng)向村民大力宣傳產(chǎn)業(yè)扶貧政策，及時向村民提供扶貧政策、規(guī)定、條例的變動更新等信息，對已經(jīng)獲得貸款的農(nóng)戶要求其知曉扶貧小額信貸金融產(chǎn)品，強調(diào)違約的不良影響。村內(nèi)設(shè)置駐村扶貧工作站，安排干部開展結(jié)對幫扶工作，保證扶貧政策信息與農(nóng)戶對接，提高扶貧小額信貸對接農(nóng)戶的精準度?！熬珳驶笨墒箙⑴c者提高工作效率，增強預防和化解項目風險的能力。（2）取消各級政府下達的扶貧小額信貸年度、季度、月度指導性計劃，明確禁止各級政府對信貸機構(gòu)安排扶貧小額信貸放貸任務(wù)量，不對未完成計劃任務(wù)的單位問責。利用財政貼息、風險補償措施和制度來突出市場的決定性作用，通過機構(gòu)內(nèi)部治理、費用補貼、增發(fā)獎金等手段提高對扶貧小額信貸政策激勵效果，而不是施加行政壓力，使金融機構(gòu)被動接受財務(wù)績效和業(yè)務(wù)壓力的矛盾。

（二）加大對“分貸統(tǒng)還”扶貧項目的監(jiān)查力度

各級政府需嚴格落實政策，避免未來扶貧小額信貸中出現(xiàn)“分貸統(tǒng)還”的情況，對現(xiàn)有遺留的“分貸統(tǒng)還”信貸項目，建議政府相關(guān)單位和金融機構(gòu)聯(lián)合對獲取扶貧小額信貸資金的實際經(jīng)營主體再次進行貸款資格的全面審核，及時發(fā)現(xiàn)問題。當?shù)卣徒鹑跈C構(gòu)可對此類已發(fā)放的貸款分類處置，使其區(qū)別于對農(nóng)戶發(fā)放的扶貧貸款和一般商業(yè)貸款。首先，對此類經(jīng)營主體增加貸后監(jiān)查頻次，將出現(xiàn)的風險信號及時報告給相關(guān)部門進行分析處理。其次，面對審查判定為逾期風險較高的經(jīng)營主體，可選擇對其生產(chǎn)經(jīng)營薄弱環(huán)節(jié)進行幫扶，幫助其度過經(jīng)營難關(guān)，避免出現(xiàn)集體違約失信情況。此外，在風險可控的前提下，金融機構(gòu)可考慮對可能逾期還款的經(jīng)營主體辦理“分貸統(tǒng)還”扶貧貸款轉(zhuǎn)普通商業(yè)貸款、續(xù)貸和展期還款等業(yè)務(wù)。由于不可抗因素，使得經(jīng)營主體出現(xiàn)無法償還貸款的情況，政府要發(fā)揮好風險補償金的作用。

（三）進一步完善扶貧信貸風險補償機制

（1）完善當前扶貧小額信貸風險補償金、貼息制度和操作流程，用行政或法律手段督促政府，保證信貸風險補償金按時足額到位，地方政府要將財政扶貧貼息資金和風險補償金分開賬戶管理，保證賬戶的獨立性。（2）提高風險補償金的運行效率。首先，要優(yōu)化風險補償金審批流程，各單位、部門合作，分配人員對貸款資金追償無效的損失進行實地核查，并聯(lián)合相關(guān)主管部門進行統(tǒng)一審核、審批，避免重復環(huán)節(jié)，縮短風險補償周期，及時補償金融機構(gòu)風險損失，調(diào)動金融機構(gòu)參與的積極性，免除金融機構(gòu)對風險隱患的擔心。（3）貧困縣客觀上應(yīng)給予更多的財政資金支持，但若風險補償金完全依賴政府財政資金，給本就經(jīng)濟實力較弱的貧困地區(qū)政府增加了財政壓力。可以考慮由政府牽頭引入社會捐贈資金、風險補償金的收益等注入風險補償金資金池，既緩解地方財政壓力，又可構(gòu)建資金補償長效機制。同時，堅持“脫貧不脫政策”的原則，對已獲得扶貧小額信貸的脫貧戶，不應(yīng)被限制繼續(xù)享受政策的權(quán)利，在扶貧小額貸款合同期限內(nèi)，繼續(xù)享受財政資金貼息、風險補償?shù)日摺?/p>

（四）扶貧金融機構(gòu)要進一步提高風險管理水平

扶貧小額信貸不同于一般的商業(yè)信貸，由于它放貸對象的特殊性和扶貧信貸的政策性等特征，扶貧金融機構(gòu)不應(yīng)全面復制一般商業(yè)銀行貸款風險管理措施，應(yīng)制定更具有針對性、全面性及保障性的風險防控措施來應(yīng)對扶貧信貸風險。（1）加強風險評估能力。提高信貸員的風險評估能力，定期對信貸業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識進行培訓和考核，既要充分掌握信貸業(yè)務(wù)流程，也要了解扶貧小額信貸的特殊性，知曉信貸過程中常遇到的難點問題和解決方案，目標村落的基本情況等信息。扶貧金融機構(gòu)對扶貧小額信貸業(yè)務(wù)員應(yīng)采取資金補貼或其他獎勵機制，提高信貸業(yè)務(wù)人員參與扶貧小額信貸工作的積極性，同時要求信貸業(yè)務(wù)員必須完整、準確地獲得貧困農(nóng)戶的家庭基本情況、資產(chǎn)水平、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況、信用評價等必要信息。（2）面對建檔立卡戶的動態(tài)變化使扶貧小額信貸存在風險隱患，金融機構(gòu)要定期安排專業(yè)人員進村入戶，重點檢查貧困農(nóng)戶的資產(chǎn)水平，意外變故、信貸資金是否合規(guī)使用和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營情況，及時發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶在貸款的申請、發(fā)放、使用等過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。在此過程中及時更新“建檔立卡”貧困戶名單，將由于貧困戶名單的動態(tài)調(diào)整，所牽扯到的貼息及貸款回收問題，以及其他新情況、新問題，登記在冊匯總報告，方便提出解決方案。（3）完善稽查和責任追究制度，加強風險管理責任意識。完善內(nèi)部稽查制度，加強內(nèi)部審計工作能力，提高內(nèi)部稽查部門的獨立性、有效性和權(quán)威性，加大對扶貧小額信貸操作流程的稽查監(jiān)測力度，對不按符合規(guī)章制度行事的工作人員和部門進行相應(yīng)的處罰。

（五）基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)戶自身的可持續(xù)性信貸風險防范措施

1.加大財政支持改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)伴隨的自然風險和市場風險隨時存在，獲得扶貧小額信貸的農(nóng)戶不僅自身承受風險，同時也會將風險轉(zhuǎn)移到扶貧金融機構(gòu)，增加扶貧金融機構(gòu)的信貸風險和農(nóng)戶返貧風險。因此，需要政府加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政支持，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以克服由于自然風險帶來的天然弱質(zhì)性，不僅可以促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，而且縮小扶貧金融機構(gòu)的風險敞口。（1）應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的財政投入，注重防洪、防澇、引水、灌溉等設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力。（2）地理原因造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件薄弱的地區(qū)，需要因地制宜地引進或改進土地平整技術(shù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)、農(nóng)田水利設(shè)施，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為貧困地區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營和加工現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。（3）政府引導資金多元投入，發(fā)揮政府資金的規(guī)范和引導作用，通過稅收優(yōu)惠政策、物質(zhì)、精神獎勵等其他激勵政策吸引有資金實力的社會力量進入貧困地區(qū)，進行生產(chǎn)條件改造。

2．加強對農(nóng)戶的職業(yè)技能培訓

在有經(jīng)營能力和經(jīng)營項目的貧困戶獲得扶貧小額貸款后，大多數(shù)農(nóng)戶將資金投入養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)中。農(nóng)戶對產(chǎn)業(yè)的選擇往往缺乏理性的判斷，市場價格提高、同村農(nóng)戶種植收入增加，新型農(nóng)作物品種的出現(xiàn)等因素，這些都會促使農(nóng)戶“跟風”選擇產(chǎn)業(yè)投入生產(chǎn)。但是當農(nóng)戶首次種、養(yǎng)殖時，因為沒有經(jīng)驗，加之農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，極易受到災病影響，導致財產(chǎn)損失不能按時還款。此時應(yīng)該加強對已獲貸款貧困戶的職業(yè)技能培訓，統(tǒng)一協(xié)調(diào)人社、扶貧、教育、農(nóng)牧、婦聯(lián)等部門，圍繞貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、市場需求和貧困人口意愿確定培訓項目，積極開展技能培訓、創(chuàng)業(yè)項目培訓，支持引導貧困戶發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工、電商等增收產(chǎn)業(yè)，對參加培訓并取得合格證書的貧困人口進行創(chuàng)業(yè)補貼。促進職業(yè)教育對扶貧開發(fā)的作用，用專業(yè)技術(shù)指導提升其職業(yè)技能水平，增強農(nóng)戶自身發(fā)展動力和經(jīng)營能力。