賀斌

《企業(yè)破產法》出臺13年后，建立個人破產制度的呼聲再起。

7月16日，國家發(fā)改委網站發(fā)布了由13個部門聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場主體退出制度改革方案》（以下簡稱《方案》），其中提出“研究建立個人破產制度，逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產制度?！?/p>

這一提法，被解讀為個人破產制度或將提上日程。在中國人民大學破產法研究中心主任、北京市破產法學會會長王欣新看來，現(xiàn)在是建立個人破產制度的最好時機，但個人破產制度要真正寫進法律，可能還需要一個較長的時間。

時機成熟

《方案》的落款日期是6月22日，就在此前一天，國家發(fā)改委財政金融和信用建設司剛剛結束了4項研究課題的征集申報工作。其中，“建立自然人破產制度問題研究”課題交給了王欣新和他的研究團隊。

王欣新透露，這個研究課題是為立法做一些理論探討和實踐調研，總結并解決實踐中可能出現(xiàn)的各種問題。

但這并不意味著個人破產制度的立法工作即將開始。從立法程序上來說，2018年發(fā)布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，并沒有個人破產法，如果通過調研立項，再列入五年一次的立法規(guī)劃，那么個人破產法的出臺，還需要相當長的一段時間。

在王欣新看來，對個人破產制度立法，或可通過《企業(yè)破產法》修訂來解決，將個人破產制度的建立作為修訂中的一項內容，這樣會相對較快。按照立法規(guī)劃，《企業(yè)破產法》的修改被列入第二類項目，即“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。

王欣新參與了2006年《企業(yè)破產法》的起草工作，據他回憶，當時對于破產法的適用范圍有4種不同意見，第一種觀點是堅持延續(xù)之前的破產法體系，將所有的法人型企業(yè)納入到破產范圍之內，而非法人型企業(yè)或自然人，包括商自然人和消費者自然人，則不被納入其中。

第二種觀點是將所有的企業(yè)都納入，包括個人獨資企業(yè)與合伙企業(yè)，由于獨資企業(yè)和合伙企業(yè)的破產，必然涉及出資人的連帶破產問題，因此當時就將個人出資人也納入到破產法調整范圍內。這也是后來起草小組向全國人大常委會提交的一審稿中所采用的觀點。

第三種觀點是將所有從事商事活動的主體都納入，包括個體工商戶、網店店主等。總之，凡是以盈利為目的來進行活動的商自然人都要被納入到破產法之內。

第四種觀點則更為寬泛，就是把所有的企業(yè)和自然人，包括消費者，都納入到破產法的調整范圍內。

“起草組提交審議的草案是一種有些折中的觀點，只是將自然人企業(yè)及其個人出資人納入其中。”王欣新說。但是當時到了全國人大常委會審議的時候，一些人大代表提出，搞個人破產還不具備條件。所以最終《企業(yè)破產法》采取了一個最為保守的方式，僅僅把所有的企業(yè)納入進來，同時在最后附則的第一百三十五條提出，“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。”

“這樣就為一部分其他企業(yè)包括自然人企業(yè)，甚至非企業(yè)和自然人，可以納入到破產法調整范圍提供了機遇?！蓖跣佬抡f。

由于只涉及企業(yè)，不涉及個人，2006年的這部《企業(yè)破產法》也被業(yè)內戲稱為“半部破產法”，在司法實務中，遇到自然人債務人全部財產不足以清償債務時，均通過民事訴訟程序解決該類糾紛。但是，由于一些債務確實無法還清，已經嚴重影響了法院執(zhí)行效率。

今年4月22日，十三屆全國人大常委會第十次會議分組審議《最高人民法院關于研究處理對解決執(zhí)行難工作情況報告審議意見的報告》，報告中提到，對涉及2萬多家企業(yè)的63萬件執(zhí)行案件成功地轉為破產案件。對此，全國人大常委會委員張?zhí)K軍表示，“這63萬件執(zhí)行案件在整個執(zhí)行案件的總量中九牛一毛，大量的執(zhí)行案件是涉及個人，而不是涉及企業(yè)。”

“據初步統(tǒng)計，這兩年最高法執(zhí)行難的案件中，有40%—50%的案件屬于無財產可執(zhí)行，而其中70%都是涉及自然人，按照現(xiàn)在的法律規(guī)定，就無法終結案件，只能‘本次執(zhí)行中止，待到債務人將來有財產再恢復執(zhí)行。”王欣新說。

此外，企業(yè)破產有兩種方式，一種是破產清算，一種是破產挽救。但在實施過程中，重整后的企業(yè)不能清償的債務可以被免除，但作為企業(yè)債務擔保人的企業(yè)經營者的債務卻無法免除，用王欣新的話說，“企業(yè)重整可以救企業(yè)，卻不能救老板”，因此，很多企業(yè)經營者拋下企業(yè)一走了之，甚至采取極端手段，極大影響社會穩(wěn)定。

在大量的債務糾紛中，一些并非企業(yè)經營主體，卻因為為企業(yè)提供貸款擔保而承擔連帶償債責任等情況屢見不鮮。

對于這些誠實而不幸的個人債務人，亟須一套規(guī)范的破產制度來保護其基本的生存權與未來的發(fā)展權，不至于因一時的商業(yè)失敗或個人財務混亂而陷入不可自拔的地步，給予他們基本的生存空間，甚至通過自身的努力讓生活重新開始。而對于一些轉移財產惡意逃債者，通過法律手段，可以清算其個人財產，規(guī)劃還債方案，對債權人也是一種保護。

“從整體上來講，破產法本身是一個市場經濟的法律，只要是有市場，債務不能清償的問題就一定要通過破產法來解決。”王欣新表示，當債務人喪失清償能力的時候，如何公平地解決債務清償，權衡并保障債權人和債務人的利益，是一個市場經濟必須解決的。

在王欣新看來，和13年前相比，隨著市場經濟的發(fā)展，現(xiàn)在中國的財產登記制度、信用制度、社會保障制度等都在逐步完善，為建立個人破產制度創(chuàng)造了充分的條件。

爭議焦點

13年前自然人沒能納入破產法范圍，固然有條件不成熟的原因，更有思想觀念上的沖突。這些年來，關于個人破產制度的爭議始終沒有停止過。

首當其沖的辯題就是，個人破產制度會不會保護了惡意逃債行為？對此，王欣新認為，這是對個人破產制度的嚴重誤解。他表示，了解個人破產制度，首先要澄清兩個概念，一是債務人在經營失敗或生活財務失敗的時候，不能還清所有的債務，并不一定是逃債，“個人破產制度只是將債務人不能清償這種現(xiàn)象從隱性狀態(tài)變成顯性狀態(tài)，并通過制度為這一問題的解決尋找一個合理的法律渠道?！?/p>

二是并非所有債務都能免除。在各國的破產制度中，對債務人通過破產程序以后，仍然不能清償的債務，符合條件的可以免除。但這種債務免除制度，針對的通常是所謂“誠實而不幸”的債務人，也就是沒有欺詐、違法等惡意行為的債務人。

從債權人角度，如果債權人想追債，在沒進入破產程序前，對于債務人的財產情況，只能用外部的手段查詢，非常困難。但是進入到破產程序以后，債務人的所有財產，所有財務資料都由管理人接管，在法院的指揮之下進行審計和資產評估，如果發(fā)現(xiàn)有抽逃資產等現(xiàn)象，按照破產法的規(guī)定可以追回財產，甚至給予一定懲罰，更有利于保障債權人的利益?！皞€人破產制度恰恰是最能夠有力防止破產欺詐行為發(fā)生，并保障債權人利益的公正制度?！?/p>

在一片爭議中，也有地方試圖開展個人破產制度的試水。2014年9月，深圳市律師協(xié)會向深圳人大常委會提交了《關于提請深圳市人大率先在深圳經濟特區(qū)實行個人破產制度的立法建議》。

這部立法建議稿的牽頭人，國浩律師（深圳）事務所合伙人盧林，當時是深圳市律師協(xié)會公司解散與破產清算專業(yè)委員會主任，在經過大量實踐調研后，認為深圳可以通過特區(qū)立法權，先行試點建立個人破產制度。

盧林從事了25年的清算工作，見過太多因為連帶擔保成為債務人的例子。很多公司為了到銀行貸款，根據銀行風控要求，法人、公司高管，甚至是他們的家人都要做擔保，才能獲得貸款，一旦企業(yè)破產，根據《企業(yè)破產法》的規(guī)定，連帶擔保的債務不能免除，哪怕企業(yè)注銷，債務人依然背負著企業(yè)的債務。

在盧林看來，深圳經濟特區(qū)作為中國改革開放的窗口，市場經濟比較發(fā)達，同時，社會保障機制比較健全，資金充足，最低工資標準和補助水平也相對較高，此外，個人財產登記制度也較為完善。

更為重要的是，深圳在全國較早建立了個人征信系統(tǒng)，在2014年的時候，已經和全國征信系統(tǒng)實現(xiàn)了融合。出于可行性調研目的，盧林曾查詢過這套個人征信系統(tǒng)，名下的住房按揭，金融信息都能查得清清楚楚。

正因為具備這些優(yōu)勢，盧林認為，如果在深圳率先建立起個人破產制度，先行先試，一定會給全國個人破產制度的制定打下一個堅實的基礎。

盡管深圳市人大常委會很快將個人破產制度列入立法計劃，但直到現(xiàn)在，深圳個人破產制度依然沒有建立。對此，盧林認為首先是思想觀念問題，很多人對于在深圳先行實施個人破產制度持疑慮態(tài)度，擔心會出現(xiàn)破產移民等問題，對此，盧林并不排除會出現(xiàn)由于法律規(guī)定不一，造成市場的割裂現(xiàn)象，但是他認為這一問題總體可控，可以通過條例中對企業(yè)存立時間或自然人繳納社保時限的規(guī)定，來防止破產移民。

其次，在深圳試點個人破產制度，可能會涉及一些實踐操作的問題，比如跨區(qū)域財產追索，深圳之外執(zhí)行的法律認可問題等。“這些問題可能都會遇到，但這就像先有雞還是先有蛋，只有先行先試，才能有針對性地解決這些問題”。

13個部門印發(fā)的《方案》出臺后，有媒體稱個人破產制度擬在一些城市開展試點，王欣新對此進行了否認，表示目前地方政府從官方角度并沒有傳出這樣的消息。在他看來，破產是一個市場整體化的問題，簡單地通過一個地區(qū)去做全面的個人破產的實驗，是非常困難的。

但由于各地經濟發(fā)展水平不同，會使個人破產的財產豁免制度呈現(xiàn)多樣性，保障破產者的基本生存能力的標準也不同，是否可以保留一套自住住房等，在不同的地區(qū)或許有不同的理解，盧林認為，或許可以在全國設立統(tǒng)一的標準之下，允許各地對一些細節(jié)因城施策，比如對豁免財產進行適當的增減等。

倒逼機制

破產制度真正進入大眾視野，更多的是通過一些名人的破產案例，最廣為人知的是香港影視明星鐘鎮(zhèn)濤破產。作為很早開展個人破產制度的地區(qū)，香港模式是否能被內地借鑒？

對此，盧林認為，香港的破產法得以順利實施，是因為香港有專門的機構破產管理署，實行對破產人的監(jiān)管和個人破產清算工作，因為這項工作具有公益性質，讓營利性的中介機構做不太可能。

但這種方式并不適用于內地，目前無論是司法部門還是清算機構，都大量缺乏相關專業(yè)人才?！扒逅愎ぷ鞑]有大家想象的那么高大上，有時顯得瑣碎而且專業(yè)度要求極高，需要對其他法律也有所掌握?！北R林認為，成立一個專門的政府機構不太現(xiàn)實，像深圳這樣小政府大社會的城市，增加公務員編制來做這樣一個工作也不合適。他建議通過政府購買服務，設立援助基金，讓專業(yè)的機構來做這項工作。

“中國的個人破產制度一定要借鑒世界各國經驗，但也要考慮中國的實際，在國外可以實施的制度，如果在中國沒有相應的配套制度支撐，盲目引進，可能會出問題?！蓖跣佬抡J為，中國的破產制度建立，可能會更多借鑒大陸法系的國家，比如歐洲的德國，亞洲的日本、韓國等，制度會更接近。

“破產制度是一個社會系統(tǒng)工程，不是靠一部破產法就能夠普遍實施并取得很好的效果，而是必須要有相關的配套制度。而這個社會配套制度，很多都是綱領。”王欣新表示，在做個人破產立法的時候，必須同時對這些制度進行相應的建設和規(guī)劃，才能夠保障將來個人破產制度出臺后也能夠得到良好實施。

在王欣新看來，任何一個國家的破產法，都不是孤軍猛進，尤其中國由計劃經濟體制轉變而來，市場經濟體制很多方面還不完善，因此在破產法的制定過程中，必然要求相應的法律制度做配套，比如稅收制度、工商管理制度、涉及破產費用的補貼制度、信用修復等各種制度，這些制度如果不完善的話，那么破產法無法順利實施。

此外，還需要打通各類數據信息，與個人信用體系相銜接，如何與工商、稅務、金融、社保等系統(tǒng)相兼容等。

王欣新并不認為這就意味著個人破產制度不能建立，相反，個人破產制度的建立，可以倒逼各項制度的建立和完善?！坝行┤酥豢吹嚼щy，沒有看到條件，我們經常說‘水到渠成，如果上面永遠不放水的話，就沒人去挖渠，沒人去想辦法解決渠的問題。水到了以后，就逼得人不得不去想辦法”。

（摘自《中國新聞周刊》2019年第27期。作者為該刊記者）