江潤洲

摘 要：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展時期，現(xiàn)有的建設(shè)用地供應(yīng)量無法滿足城市擴(kuò)張的需求，因此，土地征收不可避免地與日俱增，隨之而來的征地糾紛也日漸增長。政府在解決征地糾紛中發(fā)揮的作用也越發(fā)重要，政府發(fā)揮什么樣的作用，如何發(fā)揮作用值得我們深入研究。本文基于大量的文獻(xiàn)研究、案例分析和實(shí)地調(diào)研，得出地方政府在解決征地糾紛過程中的主要目標(biāo)，即規(guī)范、保障、維護(hù)合法權(quán)益以及推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時認(rèn)為地方政府主要通過引導(dǎo)、監(jiān)督以及保障三大途徑來更好地解決土地征收過程中的糾紛。

關(guān)鍵詞：征地糾紛;土地征收;政府作用

一、問題的提出

近年來，中國的城市化進(jìn)程不斷加快，現(xiàn)有的建設(shè)用地的數(shù)量不能滿足城市面積不斷增長的需要。因此，只有征收農(nóng)村集體土地，把農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，才能滿足城市面積擴(kuò)張的需要，這是我國當(dāng)前社會發(fā)展的必然趨勢。

隨著土地征收規(guī)模的擴(kuò)大，在征收過程中產(chǎn)生的糾紛越來越多，征收方與被征收方往往產(chǎn)生的矛盾也越來越大。當(dāng)前我國征地過程中的糾紛主要可以分為三種：一是關(guān)于征地范圍的糾紛;二是關(guān)于征地補(bǔ)償安置的糾紛;三是關(guān)于政府在征地政策執(zhí)行方面的糾紛。本文主要聚焦地方政府在土地征收糾紛中發(fā)揮的作用，政府在土地征收過程中如何把握征收政策執(zhí)行的度，如何解決土地征收過程中的糾紛。這一系列問題都需要政府尤其是地方基層政府積極發(fā)揮作用，正確引導(dǎo)，合理規(guī)范。

二、土地征收及政府作用概述

（一）土地征收定義及政府職能含義

土地征收是國家為維護(hù)公共利益而根據(jù)法律規(guī)定，使用行政權(quán)力將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家的一種行為，征收的同時給予被征收方一定的征收補(bǔ)償或者給予妥善的安置。土地征收主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是以公共利益為出發(fā)點(diǎn);二是對受損害著必須給予合理補(bǔ)償;三是農(nóng)村公有土地的征收表現(xiàn)合法性。

政府職能，也稱為公共行政職能，是指狹義的政府，最大限度地利用各種資源行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家意志、為實(shí)現(xiàn)目的而對國家事務(wù)進(jìn)行管理與統(tǒng)治的過程中發(fā)揮的作用與承擔(dān)的責(zé)任。

（二）我國土地征收現(xiàn)狀

經(jīng)過多年發(fā)展我國土地征收制度形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》和《物權(quán)法》為主體的土地征收法律保障體系。但在實(shí)際的土地征收執(zhí)行中依然面臨著諸多問題，例如地方政府在土地征收過程中的政策執(zhí)行偏差、征收程序不正當(dāng)，往往激發(fā)更多的土地征收糾紛矛盾。目前我國土地征收問題主要表現(xiàn)為：一是重點(diǎn)征收項目呈現(xiàn)群體違法;二是強(qiáng)拆現(xiàn)象屢屢出現(xiàn);三是拆遷款基本到位但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理;四是被征收方的養(yǎng)老問題亟需解決。

三、政府在解決土地征收糾紛中發(fā)揮作用的目標(biāo)

（一）規(guī)范土地征收程序

當(dāng)前，征地過程中的主要問題就是征地程序問題。有些基層政府在土地征收的政策條例、方式方法、矛盾問題等方面研究不夠深入、認(rèn)識不夠深刻、宣傳不夠到位，認(rèn)為土地征收與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級的基層政府關(guān)系不大，造成土地征收缺乏有效監(jiān)管。由于基層組織在解決土地征收糾紛中不能主動作為，導(dǎo)致出現(xiàn)征地矛盾升級等現(xiàn)象。

因此，政府在解決征地糾紛中發(fā)揮作用的目標(biāo)就是要進(jìn)一步規(guī)范土地征收程序。政府應(yīng)該配備專人、專崗負(fù)責(zé)征收土地工作。沒有規(guī)范真實(shí)和健康有序的土地征收程序，就不會有良性的土地征收過程。因此，上級政府也應(yīng)加大以財政建設(shè)資金投入為主的政策扶持力度。

（二）維護(hù)被征收方合法權(quán)益

在土地征收過程中征收方與被征收方往往很難一次性達(dá)成征收協(xié)定，雙方都認(rèn)為彼此的要求過高，征收方認(rèn)為對方主張的權(quán)益高于自身預(yù)期，而被征收方認(rèn)為對方給予的補(bǔ)償?shù)陀谧陨砥谕?。因此，在長時間的談判對峙中雙方的矛盾會逐漸升級，進(jìn)而使得征地糾紛越發(fā)難以解決。例如，在江蘇省泰興市泰興鎮(zhèn)（現(xiàn)濟(jì)川街道）南郊村，陸繼堯取得了張堡二組138平米的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，并且拿到相關(guān)確權(quán)證書。他在該土地上建設(shè)了房屋，并且在未取得確權(quán)證書的空地上種植了樹木。2015年12月9日上午，陸繼堯在院內(nèi)空地上種植的樹木被鏟除，自用柵欄、路墩以及道路被毀壞，拆除的廢物被拖離現(xiàn)場。當(dāng)時有濟(jì)川街道辦事處的工作人員在場。此外，街道辦事處的工作人員曾多次和他協(xié)商房屋拆遷問題，其中也談及了后院搬遷的問題。但陸繼堯認(rèn)為，在沒有任何法律授權(quán)的情況下，并且沒有征得他本人的同意，街道辦將其所有物強(qiáng)制拆除并拖離的行為違法，因而將街道辦告至法庭，請求判決確認(rèn)拆除后院的行為違法，并要求街道辦為其恢復(fù)原狀。因此，在多起征地糾紛的典型案例中我們可以窺見被征收方的權(quán)益時而得不到有效維護(hù)。

針對此現(xiàn)象，地方政府在解決土地征收糾紛過程中的重要目標(biāo)之一就是要維護(hù)廣大土地被征收方的合法權(quán)益。國家或地方政府要制定專門法律或出臺專門政策，加大被征收方維權(quán)力度。如征收方侵占被征收方其他權(quán)益，政府應(yīng)出臺有效辦法管控。當(dāng)前，因?yàn)橥恋卣魇辗捷^為強(qiáng)勢，所以目前土地征收糾紛當(dāng)事人中，被征收方往往難以維護(hù)自身合法權(quán)益。此外，對被征收方要加大扶持力度。一是增加征收財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)行的的征收補(bǔ)貼政策應(yīng)長期執(zhí)行，并適當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行情況做出一定調(diào)整;二是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，保障農(nóng)民在失去部分土地后能夠更高效的利用剩余土地，以此使得維持原有的生活質(zhì)量不變。

（三）制定落實(shí)各項保障政策

為了更好地推進(jìn)解決征地糾紛，推行土地征收有序進(jìn)行，更好地為征收雙方提供有效保障，從中央到地方都出臺了相應(yīng)的保障政策。例如，國家出臺了《土地管理法》和《物權(quán)法》，以及中央一號文件連續(xù)十六年來關(guān)注“三農(nóng)”問題。在地方，湖南省在2014年頒布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在2018年發(fā)布了最新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

政策制定后如何進(jìn)一步落實(shí)，切實(shí)保障征收雙方權(quán)益，高效解決征收糾紛才是基層政府在土地征收過程中發(fā)揮作用的目標(biāo)之一。因此，各級地方政府應(yīng)抓緊制定和出臺并落實(shí)指導(dǎo)土地征收的政策性文件和土地征收管理辦法實(shí)施細(xì)則，使地方政府在實(shí)際工作中盡可能避免征地糾紛的發(fā)生。要結(jié)合各地實(shí)際情況確定土地征收的范圍、原則，規(guī)范土地征收的形式，明確土地征收的操作程序，規(guī)定對違規(guī)行為的處理辦法?；鶎诱谕恋卣魇展ぷ髦胸?fù)有指導(dǎo)審核把關(guān)責(zé)任，因此要強(qiáng)化并壓實(shí)村（居）組兩級在土地征收工作中的主體責(zé)任。

（四）推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)融合

隨著土地征收越來越多，一方面促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，帶來了高收益，另一方面也使得投機(jī)行為隨之增長。如有的主體認(rèn)為直接征收土地辦廠成本太高，便借機(jī)流轉(zhuǎn)大量土地，以此興辦工廠，降低土地使用成本。有個別甚至隨意更改征收土地用途，開發(fā)房產(chǎn)、開發(fā)景點(diǎn)，非農(nóng)用途不斷增多，使得潛在不穩(wěn)定因素增多，增加了糾紛風(fēng)險。

因此，地方政府在土地征收過程中發(fā)揮作用的目標(biāo)就是要嚴(yán)格把控征收土地的用途，因勢利導(dǎo)，有效地推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與融合。嚴(yán)把土地征收關(guān)，嚴(yán)守“耕地紅線”，統(tǒng)一謀劃產(chǎn)業(yè)布局，推動農(nóng)林副產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，在增加建設(shè)用地，擴(kuò)增城市面積的同時確保土地的農(nóng)業(yè)用途面積，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合。

四、政府解決土地征收糾紛中發(fā)揮作用的途徑

（一）發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用

基層政府在土地征收過程中接觸被征收戶最多，接觸被征收方最廣，因此在土地征收過程中要扮演積極地引導(dǎo)者。對于征收過程中的各項政策制定、人員機(jī)構(gòu)的配套設(shè)置以及對口專項資金的劃撥要有積極的作為。

1.加大政策宣傳。重視村居的土地征收工作，強(qiáng)化鄉(xiāng)村主體責(zé)任，落實(shí)各級政府政策。由于農(nóng)民接觸網(wǎng)絡(luò)較少，農(nóng)村信息化程度不高，因此，農(nóng)戶學(xué)習(xí)了解相關(guān)政策的主要渠道之一就是鄉(xiāng)村兩級政府。通過入戶宣傳、村民大會、公示公告、召開座談會等方式向農(nóng)戶宣傳土地征收政策，為農(nóng)戶出謀劃策，解決他們的困難。

2.加大服務(wù)力度。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革合理設(shè)置部門崗位，省級政府明確劃分部門職責(zé)，建立從上到下、歸口負(fù)責(zé)的職能體系，推動職能部門各司其職，避免因職責(zé)劃分不清造成推諉扯皮?；鶎诱谕恋卣魇展ぷ髦胸?fù)有指導(dǎo)審核把關(guān)責(zé)任，促進(jìn)土地合法、長期穩(wěn)定的征收。

（二）發(fā)揮政府的監(jiān)督作用

在我國當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在土地征收過程中要注意對市場的監(jiān)督把控，彌補(bǔ)市場的不足。基層政府應(yīng)該發(fā)揮好監(jiān)督管理職能，對政府內(nèi)部、征收雙方進(jìn)行有效的把控。

1.加強(qiáng)政府內(nèi)部的監(jiān)督。在土地征收過程中政府內(nèi)部廉潔建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性以及辦事人員的能力、態(tài)度至關(guān)重要。因此，要加強(qiáng)對政府內(nèi)部監(jiān)督，完善對干部的用人考察機(jī)制，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升工作隊伍的辦事能力。提高決策的科學(xué)性、民主性和專業(yè)性，從而制定更加完善的征地方案與政策。

2.加強(qiáng)征收雙方的監(jiān)督。對土地征收雙方的監(jiān)督是為了保證各方的利益。對被征收方加強(qiáng)監(jiān)督，要防止亂定價、聚集群體要挾政府等行為，維護(hù)征收方的利益;對征收方加強(qiáng)監(jiān)督，要防止征收政策的執(zhí)行偏差、補(bǔ)償不到位難落實(shí)的行為，有效保障失地弱勢方的合法權(quán)益。

（三）發(fā)揮政府的保障作用

政府介入土地征收的糾紛解決過程，從財政、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員安排等方面為土地征收的糾紛預(yù)防、解決提供切實(shí)可行的多方面保障，避免被征地后生活無著落的情況。

1.政府設(shè)置配套資金。設(shè)置專項的政府財政資金，使得征地過程中各個環(huán)節(jié)有充足的資金保障。土地征收需要配套資金來維持征收機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要專業(yè)人員為土地征收提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的指導(dǎo)，從而達(dá)到預(yù)防征地引發(fā)糾紛的目的。

2.政府安排配套機(jī)構(gòu)與人員。在征地的實(shí)際操作過程中相關(guān)部門不能有效貫徹執(zhí)行扶持辦法的內(nèi)容，出現(xiàn)落實(shí)政策有偏差，補(bǔ)償不合理、不到位，群眾不滿意等問題，影響土地的規(guī)范化征收。因此，地方政府要統(tǒng)一安排設(shè)置機(jī)構(gòu)來實(shí)施統(tǒng)一的管理、統(tǒng)一的執(zhí)行。建立從縣、鄉(xiāng)到村級的三級組織配套機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各級政府的無縫對接。

五、結(jié)語

我國土地征收過程中的糾紛隨著土地征收的增加而增多，而地方政府是解決土地征收糾紛中的重要主體，因此，政府在解決征地糾紛中發(fā)揮的作用也越來越重要，在這之中發(fā)揮什么樣的作用，如何發(fā)揮作用值得深入研究?？偟膩砜矗壳皩τ谡绾谓鉀Q征地糾紛矛盾研究還沒有深入，僅僅停留在解決糾紛的制度對策層面，在如何預(yù)防征地糾紛、如何調(diào)和及化解等方面的研究還有待加強(qiáng)。本文以政府的基本職能為基礎(chǔ)，詳細(xì)分析了地方政府在解決征地糾紛過程中應(yīng)該發(fā)揮的具體職能，分析了在土地征收過程中征收雙方發(fā)生糾紛后政府發(fā)揮作用的目標(biāo)，給出了政府發(fā)揮作用的具體途徑。但因?yàn)榘咐治?、調(diào)研范圍有限，因此給出的相應(yīng)解決方案，尤其是在預(yù)防糾紛的發(fā)生方面有一定的局限性。

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基金項目：2018年度湖南省法治政府建設(shè)省級專項課題：農(nóng)村集體土地征收現(xiàn)狀及矛盾糾紛化解對策研究。