姜野

摘 要：土地整理是優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、環(huán)節(jié)人地矛盾的重要途徑和方式，也是我國自然資源管理部門日常工作內(nèi)容之一。在當(dāng)前我國土地整理工作中，都是以政府為主導(dǎo)、行政監(jiān)督的模式，然而這種模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前土地整理工作的需求。土地整理行政監(jiān)督工作出現(xiàn)了后期監(jiān)管缺失、專業(yè)性較弱等問題。本文提出在土地整理中引入公眾參與，旨在豐富土地整理監(jiān)督方式，優(yōu)化土地整理效果。

關(guān)鍵詞：土地整理;行政監(jiān)督;公眾參與

一、在行政監(jiān)督中加重公眾參與度的可能性

公民監(jiān)督或稱群眾監(jiān)督一直是我國行政監(jiān)督中的一種重要監(jiān)督方式，公眾參與行政監(jiān)督具有廣泛性、自發(fā)性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn)，是黨的群眾路線和社會(huì)主義民主本質(zhì)的體現(xiàn)，是推進(jìn)依法治國的重要一環(huán)。公眾參與行政監(jiān)督在我國有深厚的理論基礎(chǔ)，一是由于我國政治制度的設(shè)定，人民主權(quán)原理、代議制民主原理和法治原理這三大理論是在土地整理行政監(jiān)督中引入群眾監(jiān)督的政治保障;二是《憲法》第27條和41條對公民具有的監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的權(quán)利、申訴權(quán)、檢舉權(quán)等相關(guān)權(quán)利的規(guī)定，公民可以通過各類舉報(bào)中心、信訪中心、國家司法部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行公民監(jiān)督，這些條款為土地整理中加大公眾參與行政監(jiān)督提供了法律支撐。

另外，我國土地整理的本身特點(diǎn)也為公眾參與行政監(jiān)督增加了可能性，土地整理可以按照對象類型分為城市土地整理和農(nóng)村土地整理兩種，無論哪種類型的土地整理項(xiàng)目，都與當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)的利益息息相關(guān)。如城市的土地整理項(xiàng)目如將城市某一舊居民區(qū)改為城市綠化區(qū)，需要將原有的居民、企業(yè)進(jìn)行搬遷，此類以居住為主的土地整理項(xiàng)目涉及千千萬萬居民的利益。而農(nóng)村土地整理項(xiàng)目更甚，農(nóng)村土地的直接使用者正是附近農(nóng)村居民。這樣的工程特點(diǎn)也覺得了公眾有參與土地整理行政監(jiān)督的可能性。

二、公眾參與土地整理行政監(jiān)督的途徑

我國的土地開發(fā)整理項(xiàng)目以政府主導(dǎo)型為大多數(shù)，目前公眾作為土地整理的受益者參與卻很難參與到行政監(jiān)督環(huán)節(jié)，對項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)理沒有話語權(quán)，被動(dòng)型強(qiáng)，信息獲取渠道少、消息滯后等問題存在使得公眾對土地整理項(xiàng)目的參與監(jiān)管有效性降低。要增強(qiáng)公眾參與度，需要選擇對民眾與政府都合適參與途徑，從而提高公眾對土地整理監(jiān)管的主動(dòng)性，增加土地整理行政監(jiān)督的廣度與深度。

公眾參與行政監(jiān)督的方式和途徑有很多，信訪監(jiān)督、舉報(bào)監(jiān)督、控申監(jiān)督、批評監(jiān)督等等均可，參與同一個(gè)土地整理項(xiàng)目的治理與監(jiān)督的途徑也可以是多個(gè)并用。在這些比較耳熟能詳?shù)膫鹘y(tǒng)途徑之外，網(wǎng)站、微博等通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行問政方式在近幾年得到了廣泛推廣。這一監(jiān)督方式在土地整理中也十分契合，隨著智能手機(jī)與4G網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，這一新興媒體參與政府行政監(jiān)督工作的渠道甚至值得得到更多重視。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)參與監(jiān)督有利于培養(yǎng)公民參與的主體意識，當(dāng)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的快速普及，使用網(wǎng)絡(luò)的公民年齡層次覆蓋較廣，降低了參與土地整理行政監(jiān)督的門檻。通過手機(jī)、電腦等媒介，相關(guān)信息公布也較為及時(shí)，很大程度上解決了公眾獲取信息不便的問題。另外，通過網(wǎng)絡(luò)，公眾意見反饋、信息采集等工作不再一定要借助書面、實(shí)物等才能進(jìn)行，減弱了國家政府工作人員的工作強(qiáng)度，極大提高了行政監(jiān)督效率。

建立專門的網(wǎng)站、APP或借助公共網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)進(jìn)行土地整理的行政監(jiān)督工作有利于維護(hù)公民有序的政治參與，保障與工程有直接聯(lián)系民眾的合法權(quán)益與切身利益。這樣的監(jiān)督互動(dòng)模式不僅優(yōu)化了政府行政監(jiān)督工作的監(jiān)督成效，相對公開與公正的監(jiān)督過程也促進(jìn)了公眾對政府部門信任程度的建立與快速增長，形成了一個(gè)良性的循環(huán)。

三、可能面臨的問題

事實(shí)上，引入公眾參與土地整理在我國已有過少數(shù)幾例嘗試，如2011年6月完工的山東省臨沂市的沈泉莊舊村改造項(xiàng)目就是其中之一。這個(gè)項(xiàng)目在動(dòng)工前超過半數(shù)的村民基于對相關(guān)政策不了解、對舊房估價(jià)和補(bǔ)償款數(shù)目不滿意而持不支持改造態(tài)度，導(dǎo)致工程難以繼續(xù)進(jìn)行。當(dāng)?shù)卣谶@種情況下及時(shí)調(diào)整原有規(guī)劃，通過多次協(xié)商與調(diào)研，與村民聯(lián)合制定了更科學(xué)合理的項(xiàng)目規(guī)劃，并由當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c部分監(jiān)督工作。這樣的治理模式以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結(jié)構(gòu)，沈泉莊舊村改造工程得以順利推進(jìn)。

沈泉莊舊村改造項(xiàng)目的成功增加了政府在土地整理中引入公眾參與治理監(jiān)督的重要經(jīng)驗(yàn)，較圓滿地化解了村民在工程前期的顧慮與抵抗情緒。村民參與土地整理的后期監(jiān)督，也使得在工程完成后的調(diào)研中，當(dāng)?shù)卮迕袼憩F(xiàn)出較高的滿意度。

但是也應(yīng)看到一些公民參與土地整理項(xiàng)目治理與監(jiān)督工作可能會(huì)面臨的問題。首先，在土地整理中參與治理與監(jiān)督的當(dāng)?shù)鼐用?、開發(fā)商等個(gè)人和組織在專業(yè)知識、行業(yè)背景、市場及法律、政策解讀等方面水平參差不齊，會(huì)造成治理和監(jiān)督能力十分不均衡。專家和專業(yè)組織參與，會(huì)提高工程項(xiàng)目決策的科學(xué)性，而整理開發(fā)項(xiàng)目內(nèi)的土地使用者或整理項(xiàng)目密切相關(guān)公眾參與則更傾向于對土地整理項(xiàng)目的整理方案優(yōu)化選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金使用、產(chǎn)權(quán)調(diào)整、工程施工、收益分配、成本控制等事項(xiàng)全程或部分參與決策和監(jiān)督的全程。其次，我國的國情和歷史導(dǎo)致，公眾對政府不能完全信任，在參與決策、監(jiān)督工作的時(shí)候會(huì)把政府放在對立面上。哈貝馬斯提出的“公民唯私主義”也應(yīng)列入考慮范圍，任何公共問題的治理都是以公共利益為最終目標(biāo)，但是公民的活動(dòng)多是出于私利的目的，因而解決公民參與公共活動(dòng)目標(biāo)與公共治理目標(biāo)的相悖問題也是亟待解決問題之一。再次，公眾參與土地整理行政監(jiān)督工作雖然有效提升了工程滿意度，但是其參與過程必然加大了前期規(guī)劃過程的復(fù)雜性，需要加入意見收集環(huán)節(jié)，如協(xié)商會(huì)議、問卷調(diào)研等，增加了工作量與成本。最后，公眾參與監(jiān)督工作的實(shí)例較少，無論是行政機(jī)關(guān)還是公眾的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)都還十分不足，有些土地整理項(xiàng)目公眾參與治理與監(jiān)督工作較簡單，如城市土地整理中，征集公眾意見進(jìn)行城市美化、綠化工程，有些項(xiàng)目公眾要參與卻相對復(fù)雜，不僅需要相關(guān)制度設(shè)計(jì)的完善，也需要應(yīng)用技術(shù)的繼續(xù)發(fā)展來滿足，如信息處理分析技術(shù)、信息公示技術(shù)等等，引入公眾參與土地整理治理與監(jiān)督工作還需一定探索歷程。

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