■ 文 / 任大鵬 尹翠娟

回顧《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施的這12年，全國各地的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，登記注冊數(shù)量和加入合作社的成員數(shù)量激增，社會和市場對合作社的認知程度增加，法律推進合作社發(fā)展、規(guī)范合作社行為、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的立法目標基本得以實現(xiàn)。從合作社發(fā)展的12年歷程看，主線始終是發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系問題。

作為指導合作社發(fā)展專門刊物的《中國農(nóng)民合作社》自創(chuàng)刊至今，也已走過10個年頭。在這10年合作社的發(fā)展過程中，社會各界對于合作社這一組織形式褒貶不一，既有對合作社引領現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、帶動小農(nóng)戶融入農(nóng)產(chǎn)品大市場、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和品牌建設、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等方面作用的積極肯定，也有對合作社的指責或者是批判，對于“虛假合作社”“空殼合作社”“僵尸合作社”等合作社發(fā)展不規(guī)范問題，理論界和實務界都有很多質(zhì)疑。但肯定也好，質(zhì)疑也好，也都體現(xiàn)在如何促進合作社發(fā)展，以及如何規(guī)范合作社行為這兩方面。而這些不同聲音，在《中國農(nóng)民合作社》這份面向農(nóng)民合作社的專業(yè)性期刊中，留下了清晰的痕跡。關(guān)于合作社的規(guī)范化發(fā)展問題，從該刊發(fā)表的文章看，學者們也逐漸達成了一些共識。學者們認為合作社越來越緊迫地面臨規(guī)范化發(fā)展的問題，出現(xiàn)了一定程度上的“名實分離”，合作社發(fā)生了“異化”，現(xiàn)實中存在大量有名無實、登記注冊后沒有開展實際業(yè)務的“空殼合作社”，越來越偏離合作社益貧性特質(zhì)。具體而言，學者們關(guān)于合作社發(fā)展是否規(guī)范的討論大都圍繞合作社的產(chǎn)權(quán)安排和治理結(jié)構(gòu)，討論的問題大致可以歸納為什么是規(guī)范、為什么要規(guī)范、不規(guī)范的原因和如何規(guī)范四個方面。當然，10年來，該刊不管是從經(jīng)驗宣傳，還是從典型經(jīng)驗推廣，亦或是從合作社的學術(shù)研究來看，它為中國農(nóng)民專業(yè)合作社10年的發(fā)展提供了發(fā)展范式和理論指導，有助于中國農(nóng)民專業(yè)合作社的建設，也逐漸成為學術(shù)界討論合作社規(guī)范發(fā)展問題的重要平臺。

對于合作社的規(guī)范化發(fā)展，法律和政策做了很多努力和嘗試。從立法的角度來講，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》強調(diào)合作社發(fā)展要注重成員民主控制；資本報酬有限；盈余分配以成員與合作社的交易量（額）為標準；修訂后的法律還建立了不具有對成員帶動作用的“空殼合作社”的退出機制等。因此，合作社的規(guī)范化有著明確的法律底線和強制性的法律規(guī)范。從政策的角度來講，國家先后出臺了《關(guān)于開展農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設行動的意見》《關(guān)于引導和促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》《關(guān)于印發(fā)〈開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作方案〉的通知》 等文件，以此來加強合作社的規(guī)范化建設，重點扶持運行規(guī)范的合作社，并對“空殼社”進行專項清理。

從學理、法律、政策的角度看，支持和促進農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，本意是為把小農(nóng)戶組織起來，實現(xiàn)弱者聯(lián)合，通過相應的法律政策規(guī)定和合作社制度安排使其發(fā)揮益貧性功能，進而能夠帶動小農(nóng)戶發(fā)展，使小農(nóng)戶能夠公平分享合作社的增值利益，最終實現(xiàn)共同富裕。但是從中國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展實踐來看，單純的小農(nóng)戶自發(fā)組織的合作社數(shù)量相對較少，大量的合作社通常是公司帶動、村集體帶動或其他鄉(xiāng)村精英帶動。合作社引領者作為合作社成員，與小農(nóng)戶有著不同的合作訴求。地方政策和合作社成員構(gòu)成的特點在實踐中成為排擠小農(nóng)戶的淵源。例如，政策的不統(tǒng)一導致一些地方強制“低保戶”退出合作社；提供服務的出資成員與接受服務的生產(chǎn)者成員訴求不同，核心成員利用其話語權(quán)和合作社經(jīng)營狀況不透明的運行方式更多攫取合作社的增值利益；基于合作社決策效率的需求，一些合作社更多的是能人治理而不是全體成員治理；有些合作社在財政補助資金形成的收益上，不是全體成員均享而變成了少數(shù)投資者成員獨享。合作社在治理機制上的大戶控制、盈余分配制度上的資本導向等，均表明合作社逐漸成為少數(shù)人的合作，這是一個逐漸去小農(nóng)化的過程。從法律制定、政策引導角度來講，都是為了能夠體現(xiàn)出合作社對于小農(nóng)戶的帶動作用，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，合作社也應當發(fā)揮更大作用，但現(xiàn)實中合作社排斥小農(nóng)戶的現(xiàn)象與合作社的立法初衷、政策設計初衷都有了很大的偏離。

關(guān)于合作社的規(guī)范化狀態(tài)，學者們大致分為兩種觀點。第一種認為合作社的規(guī)范化發(fā)展必須堅守所有者、惠顧者和管理者統(tǒng)一的合作社本質(zhì)，必須符合成員經(jīng)濟參與、民主控制和惠顧額返還盈余的合作社本質(zhì)性原則。第二種認為中國的合作社發(fā)展具有自身獨有的特色，不必非要遵循西方的合作社標準，認為中國應該形成自己本土的合作社規(guī)范標準。

法律和政策對于合作社發(fā)展規(guī)范化的規(guī)制，主要是從民主權(quán)利和經(jīng)濟利益兩個角度來保障小農(nóng)戶的權(quán)利。從現(xiàn)實來看，有兩方面的問題是需要基于合作社的發(fā)展實踐重新討論的。

一是關(guān)于小農(nóng)戶的民主權(quán)利。在合作社中，相較于普通小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，領辦人通常具有資金、市場、經(jīng)營能力等資源和優(yōu)勢，當然也就有控制話語權(quán)的訴求，而作為生產(chǎn)者的普通成員，基于自身有限的資源條件，加之合作社規(guī)?；l(fā)展的同時越來越體現(xiàn)資本化導向，一人一票的民主治理原則通常會被合作社拋棄。在很多合作社中，小農(nóng)戶成員也并不在意其話語權(quán)，更多只是考慮能夠從合作社獲得的經(jīng)濟利益是什么。自愿放棄表決權(quán)的成員人數(shù)增加，意味著合作社治理效率的不斷低下。其次，小農(nóng)戶具有風險厭惡特點，對風險的承受能力通常較低，合作社的經(jīng)營風險更多地轉(zhuǎn)移到大戶手中，大戶控制既有歷史淵源也有現(xiàn)實基礎。所以，小農(nóng)戶不可避免地會對大戶或是公司形成一種依賴，這種依賴是形成合作社排斥小農(nóng)戶的原因之一，盡管并不是一個必然的結(jié)果。如果通過制度和機制的安排能夠體現(xiàn)出小農(nóng)戶在大戶或者公司的帶領下，通過合作社平臺得以公平分享到自己應得的經(jīng)濟利益，就不能得出合作社發(fā)展不規(guī)范的結(jié)論。合作社成員異質(zhì)性本身不是問題，問題是合作社是否能夠帶動銜接小農(nóng)戶的發(fā)展。

一人一票的民主表決是基于合作社中人人平等的理想和價值追求。表決權(quán)的分配基礎是每一個成員對合作社的貢獻。在以交易量衡量成員貢獻值的合作社中，每一個成員都是合作社服務的利用者，也因此應當享有關(guān)于合作社服務內(nèi)容、服務范圍和服務方式等重大事項的表決權(quán)。在合作社資本化傾向凸顯的背景下，由于越來越多的小農(nóng)戶成員不再直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進而也不再利用合作社的服務，而是通過土地流轉(zhuǎn)、土地入股或者在合作社務工對合作社提供貢獻，資本、技術(shù)、市場機會等成為衡量成員貢獻值的核心要件，以資本貢獻劃分成員在合作社中的話語權(quán)也就成為必然。同時，資本貢獻值與風險承擔比例相關(guān)聯(lián)。從合作社發(fā)展實踐看，利益共享、風險共擔的機制并沒有形成，以土地經(jīng)營權(quán)入股的成員、從事小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)戶成員與對合作社出資較大的成員相比較，承擔風險的比例更小，這種現(xiàn)象強化了合作社中話語權(quán)的集中。

二是關(guān)于盈余分配制度。法律強調(diào)交易量返還為主的盈余分配機制，仍然立足于交易量是成員對合作社提供貢獻的主要方式的假設。但是現(xiàn)實中，合作社的轉(zhuǎn)型使得大量合作社喪失了以交易作為合作社業(yè)務實現(xiàn)方式的基礎，仍然強調(diào)交易量返還為主，實際上可能會導致不同的后果：合作社遷就于法律的規(guī)定，任意解釋交易量概念，比如一些合作社把成員入股到合作社的土地經(jīng)營權(quán)按照交易量來處理，曲解了土地經(jīng)營權(quán)入股本質(zhì)是一種出資方式的性質(zhì)；再比如，以虛假的財務會計報表，呈現(xiàn)交易量返還占60%以上的表象，但事實上在合作社中有潛在的另外一套分配規(guī)則；再比如，在出資、注冊、服務對象等多個維度刻意偷換合作社成員概念，以廣義成員身份獲得政策支持，以狹義成員身份分配財政補助資金收益等。

甘肅省宕昌縣推進土地入股合作社，農(nóng)民變股東參與分紅，獲得了實實在在的收益。

合作社的規(guī)范，當然要體現(xiàn)治理權(quán)平等和收益權(quán)公平分享的目標。但是，傳統(tǒng)的一人一票的規(guī)范性衡量標準、交易量返還為主的規(guī)范性衡量標準，并不能適應中國合作社的發(fā)展特點和發(fā)展需求。合作社規(guī)范與否，取決于小農(nóng)戶是否能夠公平分享合作社的利益增值。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，關(guān)鍵要看合作社是否體現(xiàn)了對小農(nóng)戶的銜接功能。例如，一次性讓利的方式是合作社惠顧小規(guī)模農(nóng)戶的普遍做法，農(nóng)民通過該讓利方式增加了收益，但如僵化地要求合作社體現(xiàn)交易量返還為主的原則，就需要將對成員的讓利在年終盈余決算時體現(xiàn)，既不能滿足小農(nóng)戶以較高價格銷售農(nóng)產(chǎn)品的愿望，也不能體現(xiàn)小農(nóng)戶規(guī)避風險的需求，同時也加大了合作社的財務管理成本，抑制了合作社核心成員為合作社創(chuàng)造更多價值的積極性。

據(jù)此，需要討論到底什么才是體現(xiàn)中國合作社發(fā)展實際的規(guī)范化判斷標準?；趩栴}導向和結(jié)果導向，合作社的規(guī)范化是為更好地保障小農(nóng)戶的民主權(quán)利和經(jīng)濟利益，亦即小農(nóng)戶在合作社中能夠有途徑表達自己的話語權(quán)和經(jīng)濟訴求，能基于自身對合作社的貢獻公平分享應得的經(jīng)濟利益。既不能單純強調(diào)“制度上墻”“三會健全”等形式主義的規(guī)范化建設要求，也不能僵化地以“一人一票”“惠顧額返還”的經(jīng)典合作社原則理解合作社的規(guī)范化價值。符合中國合作社形成背景、發(fā)展特點和政策意旨的規(guī)范，是要體現(xiàn)出對小農(nóng)戶的銜接機制，使合作社能夠有效帶動小農(nóng)戶，把小農(nóng)戶鑲嵌在以合作社為平臺和路徑的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體系中。

在加強合作社規(guī)范化建設的同時，既要保證合作社的生命發(fā)展活力，又要充分尊重農(nóng)民意愿。要通過相關(guān)配套性法規(guī)規(guī)章的修改，完善合作社財務會計制度、合作社注冊登記制度以及合作社章程，構(gòu)建符合中國合作社特點和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要求的合作社制度體系和政策支持體系。