內(nèi)容提要：在生態(tài)環(huán)境治理中，環(huán)保政策在縱向政府層層執(zhí)行中的怠惰拖延以及政府部門、地方政府對(duì)橫向環(huán)境協(xié)作的忽視冷漠導(dǎo)致了跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作的困境。作為我國(guó)生態(tài)文明體制改革的一個(gè)典型樣本，祁連山生態(tài)環(huán)境的嬗變就深刻地體現(xiàn)了這一困境。作為樞紐和信息交匯處，縱向“中繼者”組織——中央環(huán)保督察組和生態(tài)環(huán)境部地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以及橫向“中繼者”組織——跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理組織，可以推進(jìn)中央政府、地方政府、跨域協(xié)作組織、企業(yè)、非營(yíng)利組織、學(xué)者、民眾等行動(dòng)主體的協(xié)作治理。在生態(tài)治理過(guò)程中，各個(gè)行動(dòng)主體在理性的“搭便車者”和無(wú)私的奉獻(xiàn)者之間面臨著兩難選擇。在這個(gè)意義上，抑制行動(dòng)主體的自利性并強(qiáng)化其為公共利益服務(wù)的利他性是實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的關(guān)鍵。同時(shí)，地方政府可以通過(guò)研究型事業(yè)單位和政府的派出機(jī)構(gòu)與民眾、學(xué)者等行動(dòng)主體就環(huán)境治理問(wèn)題進(jìn)行協(xié)作，形成跨域治理的“空間利益共同體”。

關(guān)鍵詞：跨域生態(tài)環(huán)境：協(xié)作治理;集體行動(dòng);生態(tài)治理

中圖分類號(hào)：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-7543f 2019）01-0132-09

隨著大氣污染、水域污染等環(huán)境問(wèn)題的凸顯，生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理問(wèn)題成為近年來(lái)倍受學(xué)術(shù)界關(guān)注的話題。當(dāng)人們面對(duì)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)，常常會(huì)遇到集體行動(dòng)的困境，如“公地悲劇”。然而，大氣和水域污染、風(fēng)沙治理等環(huán)境問(wèn)題終歸是人類社會(huì)不得不解決的公共問(wèn)題。于是，人們建立了各種各樣的正式或非正式的合作組織，意在把行動(dòng)者聯(lián)合起來(lái)，共同解決跨域生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。在環(huán)境跨域協(xié)作治理中，協(xié)作組織如何保證各個(gè)行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)集體共同目標(biāo)？如何理解各個(gè)行動(dòng)者在協(xié)作組織中的利益分配與博弈？探討這些問(wèn)題，有助于將跨域治理問(wèn)題的相關(guān)研究引向深入。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理問(wèn)題包括了縱橫向府際間的協(xié)作以及地方政府與民眾、企業(yè)等各方主體的協(xié)作。就縱向府際關(guān)系而言，學(xué)者們認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府對(duì)地方政府自上而下的經(jīng)濟(jì)管理方面的分權(quán)，引起了地方政府間發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在環(huán)境保護(hù)等方面卻缺乏動(dòng)力[1-2]。有學(xué)者提出，我國(guó)自上而下的“壓力型體制”，造成了地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展“硬指標(biāo)”的重視，卻忽視了環(huán)境保護(hù)等“軟指標(biāo)”的治理[3]。從中央向下級(jí)地方政府逐級(jí)發(fā)包的“行政發(fā)包制”把大多數(shù)溢出效應(yīng)明顯的公共服務(wù)，如環(huán)境保護(hù)等，都發(fā)包給了地方政府，這使得地方政府在環(huán)境治理方面缺乏橫向的合作聯(lián)系[4]。因此，學(xué)者們提出，弱化增長(zhǎng)壓力[5]，建立環(huán)境管理事權(quán)與財(cái)權(quán)需求和責(zé)任相匹配的制度體系，是改善環(huán)境治理的有效途徑[6]。

從橫向府際關(guān)系來(lái)看，有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)政府部門的條塊沖突、部門壁壘，制約了環(huán)境治理的部門協(xié)作和環(huán)保政策的有效執(zhí)行[7]。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，跨行政區(qū)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，推動(dòng)著區(qū)域地方政府之間形成共同決策、共同執(zhí)行政策的機(jī)制[8]。有學(xué)者提出，跨域環(huán)境問(wèn)題的治理，需要不同層級(jí)政府之間、地方政府之間，以及與區(qū)域內(nèi)的民間組織、企業(yè)廠商一起建立合作的伙伴關(guān)系[9-10]。

地方政府與民眾、企業(yè)、社會(huì)組織等各方主體的協(xié)作也是生態(tài)環(huán)境治理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。有國(guó)外學(xué)者指出，工業(yè)化帶來(lái)的各種污染問(wèn)題最終會(huì)跨越國(guó)界和階層，帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，而在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，官僚和專家的意見(jiàn)起決定作用，民眾參與公共政策的層面和程度都受到很大限制[11]。也有學(xué)者指出，地方政府可以使用協(xié)議、兼并和契約等方式與社會(huì)建立靈活的合作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行自主治理[12]。有學(xué)者進(jìn)一步提出了區(qū)域協(xié)作中的共享型網(wǎng)絡(luò)治理、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理和行政型網(wǎng)絡(luò)治理等三種結(jié)構(gòu)類型[13]。國(guó)內(nèi)學(xué)者也指出，應(yīng)該構(gòu)建多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)來(lái)應(yīng)對(duì)大氣污染和水污染治理等跨域治理問(wèn)題[14-16]。在這一過(guò)程中，環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展、環(huán)保公民社會(huì)的成長(zhǎng)，以及環(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)等都成為環(huán)境治理的主要議題[17-18]。

我國(guó)環(huán)境治理中地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的過(guò)度重視，環(huán)保職能激勵(lì)不足，以及民眾對(duì)于地方環(huán)保議題參與的有限性等問(wèn)題，導(dǎo)致了地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的選擇性忽視。這些問(wèn)題的出現(xiàn)都指向了同一個(gè)議題，那就是地方政府與各個(gè)行動(dòng)者如何就環(huán)境治理問(wèn)題協(xié)作起來(lái)。尤其是在當(dāng)下，地方政府如何緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益沖突，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兼顧與平衡？

二、生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的集體行動(dòng)框架

在討論生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理問(wèn)題時(shí)，我們需要特別關(guān)注的是行動(dòng)主體在協(xié)作治理過(guò)程中的權(quán)力獲得、在組織中的角色和作用，構(gòu)建區(qū)域協(xié)作的組織機(jī)構(gòu)，以及各方協(xié)作主體行動(dòng)的利他性和自利性等因素（見(jiàn)圖1）。

（一）行動(dòng)者在協(xié)作治理中權(quán)力的獲得

在協(xié)作治理中，各個(gè)行動(dòng)主體所擁有的資源和所處的地位是不盡相同的。要想在協(xié)作中獲得更多利益，行動(dòng)者會(huì)盡可能獲取其他行動(dòng)者所沒(méi)有的資源或技能（即協(xié)作中的權(quán)力），從而在合作組織中占據(jù)支配地位。按照克羅齊耶與費(fèi)埃德伯格的觀點(diǎn)，行動(dòng)主體在協(xié)作中通常會(huì)從四個(gè)方面來(lái)獲得權(quán)力：一是協(xié)作的某一行動(dòng)主體會(huì)想方設(shè)法擁有某種獨(dú)特的他人無(wú)法獲取或難于獲取的專業(yè)技能，從而能夠在合作中處于主導(dǎo)地位：二是某一行動(dòng)主體會(huì)充分利用組織與環(huán)境的關(guān)系，控制環(huán)境，讓自己處于比對(duì)手更為有利的地位，從而獲得對(duì)組織和環(huán)境關(guān)系的控制權(quán)：三是某一行動(dòng)主體會(huì)充分利用信息的不對(duì)稱，讓自己獲取盡可能多的信息，讓對(duì)方盡量處于無(wú)知的狀態(tài)，發(fā)揮信息于己有利的優(yōu)勢(shì)：四是某一行動(dòng)主體會(huì)充分利用組織的規(guī)則，給對(duì)方造成盡可能多的限制，從而獲得支配其他行動(dòng)主體的權(quán)力[19]。因而，在生態(tài)環(huán)境的協(xié)作治理中，各個(gè)行動(dòng)主體為了自身利益的考量，會(huì)通過(guò)對(duì)組織與環(huán)境關(guān)系的控制、信息不對(duì)稱的使用、組織規(guī)則的利用等方式來(lái)獲取協(xié)作中的權(quán)力。

從我國(guó)縱向的府際關(guān)系來(lái)看，地方政府處于比中央政府更為有利的地位，他們對(duì)地方生態(tài)治理信息掌握更為全面，甚至對(duì)地方環(huán)境治理規(guī)章的利用或者規(guī)則的使用方面更得心應(yīng)手，從而更容易獲得對(duì)整個(gè)環(huán)境治理的控制權(quán)。然而，這種控制權(quán)所帶來(lái)的也并不都是地方政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境的良好治理，有時(shí)恰恰相反，帶來(lái)的卻是地方政府對(duì)上一級(jí)政府環(huán)保政策的選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行和“打折扣”執(zhí)行。從橫向府際或部門關(guān)系來(lái)看，控制權(quán)的獲取促使政府各個(gè)部門在環(huán)境治理的職責(zé)、權(quán)限方面劃分不清，機(jī)構(gòu)之間的邊界限制了信息的流動(dòng)和解決問(wèn)題的視野，導(dǎo)致了在環(huán)境治理中彼此之間的不協(xié)作。

（二）組織縱橫向“中繼者”在協(xié)作治理中的角色和作用

在協(xié)作治理過(guò)程中，行動(dòng)主體為了控制其外部環(huán)境的不確定性，會(huì)在組織內(nèi)部或外部建立專門化的部門，即組織的“中繼者”（relais）①或“代言人”，負(fù)責(zé)與組織外部環(huán)境的諸種問(wèn)題與趨勢(shì)保持接觸，以最大限度地減少環(huán)境的變遷對(duì)組織的影響[19]?！爸欣^者”具有雙重角色：它代表環(huán)境的一部分，使得組織與環(huán)境保持同步：它是組織的代理人，它們將保證組織的發(fā)展，同時(shí)也負(fù)責(zé)構(gòu)想出諸種決策，以對(duì)可能在它們自己的部門里出現(xiàn)的無(wú)論是什么樣的最終結(jié)局作出回應(yīng)。因而，中繼者可以是供應(yīng)商、轉(zhuǎn)包商，也可以是工會(huì)、職業(yè)工會(huì)或各種協(xié)會(huì)[20]。

在生態(tài)環(huán)境的協(xié)作治理中，“中繼者”可以是協(xié)作各方組成的跨域協(xié)作治理組織、環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，或是區(qū)域內(nèi)的環(huán)保非營(yíng)利組織等。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，從中央直接派出的環(huán)保督察組和生態(tài)環(huán)境部設(shè)立的地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中比較常見(jiàn)的監(jiān)督和治理機(jī)構(gòu)。這兩類機(jī)構(gòu)都是自上而下地加強(qiáng)環(huán)境治理績(jī)效的監(jiān)督，即縱向的“中繼者”。解決環(huán)境協(xié)作困境的另外一種方式是在各個(gè)行動(dòng)主體之間構(gòu)建橫向的“中繼者”，使他們成為連接地方政府、企業(yè)和民眾等主體的橫向樞紐和信息交匯處。橫向“中繼者”可以是協(xié)作各方組成的跨區(qū)域協(xié)作組織。

（三）協(xié)作主體利他行為與自利行為的并行不悖

從參與主體的行為方面分析，協(xié)作治理對(duì)行動(dòng)者既進(jìn)行限制，又為他們提供機(jī)遇。行動(dòng)者在參與完成組織的共同目標(biāo)的同時(shí)，也在利用組織提供的機(jī)遇和有利條件，最大限度地獲取權(quán)力，調(diào)動(dòng)可供使用的資源，進(jìn)而獲得其希望得到的收益[20]。在這樣的集體行動(dòng)中，各方行動(dòng)主體在追求共同目標(biāo)的同時(shí)，也追逐各不相同的自身利益：另一方面，行動(dòng)主體有時(shí)會(huì)是理性的搭便車者，但有時(shí)也會(huì)為了公共利益或集體目標(biāo)奮不顧身。因而，在生態(tài)環(huán)境協(xié)作的集體行動(dòng)中，行動(dòng)主體會(huì)出現(xiàn)利他行為與自利行為并行不悖的局面。這種利他與自利的悖論行為體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的復(fù)雜性和艱巨性。

在我國(guó)生態(tài)環(huán)境的協(xié)作治理中，作為主要行動(dòng)主體之一的地方政府有時(shí)是理性的“搭便車者”，為了GDP的增長(zhǎng)而對(duì)污染企業(yè)“放水”：①中繼理論是19世紀(jì)末的丹麥數(shù)學(xué)家愛(ài)爾蘭（Erlang）提出的。中繼是指兩點(diǎn)間的一條傳輸信道，這兩點(diǎn)通常是交換中心。中繼線是承載多條邏輯鏈路的一條物理連接。隨著科技發(fā)展，中繼的概念被應(yīng)用于無(wú)線通信中，在其他領(lǐng)域也有應(yīng)用。協(xié)作理論中借用“中繼”的概念，是為了描述促使行動(dòng)主體之間更好地溝通與合作而構(gòu)建的協(xié)作組織的作用。有時(shí)也會(huì)為了公共利益，努力推行退耕還林還草和易地扶貧搬遷等工作。自利行為與利他行為一直是并行不悖的，但關(guān)鍵是如何將地方政府為公共利益服務(wù)的角色和身份強(qiáng)化。除了地方政府的雙重身份外，企業(yè)、民眾等主體在生態(tài)保護(hù)與生產(chǎn)生活對(duì)環(huán)境的破壞之間也面臨著兩難選擇。

三、案例分析：祁連山的生態(tài)環(huán)境治理

祁連山是橫亙?cè)谖覈?guó)青藏高原和西北荒漠的巨大山系，地跨甘肅和青海兩省，孕育了河西走廊和古絲綢之路。由祁連山冰雪融水形成的河西綠洲和祁連山共同構(gòu)成了阻隔巴丹吉林、騰格里兩大沙漠南侵的防線，也是拱衛(wèi)青藏高原乃至三江源生態(tài)安全的屏障。近年來(lái)，由于區(qū)域環(huán)境治理的缺失，祁連山地區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模的無(wú)序采探礦活動(dòng)，造成該地區(qū)地表植被破壞、水土流失加劇、地表塌陷等問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)折射出區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的必要性和緊迫性，而祁連山的生態(tài)嬗變也成為我國(guó)生態(tài)文明體制改革的一個(gè)典型樣本。

作為一個(gè)生態(tài)上的有機(jī)整體，祁連山自然保護(hù)區(qū)跨越甘肅省和青海省。保護(hù)區(qū)在這兩個(gè)省份的管理體制并不對(duì)等，在甘肅省境內(nèi)是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，在青海省境內(nèi)則僅是省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。不僅如此，祁連山在甘肅省內(nèi)還跨越張掖、武威、金昌三個(gè)不同的城市。因此，在對(duì)整個(gè)祁連山區(qū)域的治理中存在著不同層次政府之間、不同級(jí)別的保護(hù)區(qū)之間以及同級(jí)別不同地方政府之間的橫縱向多重府際關(guān)系、多種行動(dòng)主體的跨域環(huán)境協(xié)作治理的困境。例如，近年來(lái)，祁連山區(qū)域的黑河、石羊河、疏勒河等流域紛紛開(kāi)發(fā)水電項(xiàng)目，在祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)就建有42座水電站。這些水電站不僅存在違規(guī)審批、未批先建等問(wèn)題，而且由于在建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中缺乏地方政府間的協(xié)調(diào)，對(duì)整個(gè)區(qū)域生態(tài)流量考慮不足，水電站隨意關(guān)閉閘門，生態(tài)用水下泄不規(guī)范，導(dǎo)致了下游河段出現(xiàn)減水甚至斷流現(xiàn)象，區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞[21]。

然而，區(qū)域治理的高度滲透性和不可分割性，讓祁連山治理的相關(guān)主體不得不共同參與到環(huán)境治理中來(lái)。在縱向府際關(guān)系方面，從中央到地方的環(huán)?？己酥笜?biāo)在政府間層層下壓，然而考核指標(biāo)對(duì)于地方政府的約束作用有限。雖然近兩年來(lái)我國(guó)相繼出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件，強(qiáng)調(diào)地方領(lǐng)導(dǎo)干部損害生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等，但相較于GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，環(huán)保指標(biāo)并沒(méi)有切實(shí)體現(xiàn)在祁連山區(qū)域地方政席領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核中。例如，甘肅省張掖市在設(shè)定全市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，把2015年和2016年環(huán)境資源類指標(biāo)分值設(shè)為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。環(huán)保政策執(zhí)行中的層層壓力還導(dǎo)致了地方政府對(duì)于環(huán)保規(guī)章的選擇性修改和執(zhí)行。地方政府在地方法規(guī)制定層面“選擇性地修改”條款，為生態(tài)環(huán)境的破壞行為“放水”。例如《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙”等十類活動(dòng)，而《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》將這十類活動(dòng)縮減為三類活動(dòng)，即“禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒”等。事實(shí)上，這三類活動(dòng)都是隨著人類社會(huì)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生頻次很少的活動(dòng)，但其他七類則恰恰是祁連山區(qū)域近年來(lái)頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)[22]。

此外，在祁連山區(qū)域環(huán)境治理中，地方政府、企業(yè)、民眾等不同的行動(dòng)主體都會(huì)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的兩難選擇。地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展有時(shí)會(huì)對(duì)污染行為“視而不見(jiàn)”，有時(shí)也在努力推行退耕還林和易地扶貧搬遷等工作。這種兩難選擇在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)發(fā)展中表現(xiàn)得也較為明顯。例如，位于祁連山區(qū)域內(nèi)的山丹軍馬場(chǎng)地跨甘肅和青海兩省三市六縣，地處黑河水系和石羊河水系的分界處。祁連山的雪山融水有76.8%歸下游使用，養(yǎng)育著河西走廊的金昌市、山丹縣、民樂(lè)縣的幾十萬(wàn)百姓。作為一個(gè)跨域的央企，環(huán)境保護(hù)對(duì)于山丹軍馬場(chǎng)來(lái)說(shuō)就是企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重要體現(xiàn)。雖然山丹軍馬場(chǎng)在退耕還林還草、荒地造林，協(xié)調(diào)省際、縣際邊界的生態(tài)治理等方面發(fā)揮了較為重要的作用，但作為一個(gè)企業(yè)，山丹軍馬場(chǎng)仍然面臨著經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)保成本兩種力量的牽扯。祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重任顯然不能只落在一個(gè)企業(yè)的身上，它還需要地方政府和其他治理主體的支持，以及因此而作出的各方治理主體的協(xié)作方案與契約。另一方面，出于對(duì)企業(yè)效益的考量，祁連山生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的部分企業(yè)對(duì)環(huán)保資金投入不足，污染治理設(shè)施缺乏，偷排偷放現(xiàn)象屢禁不止。例如，毗鄰祁連山保護(hù)區(qū)的巨龍鐵合金公司，其排放的大氣污染物長(zhǎng)期無(wú)法穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門多次要求其進(jìn)行整改，但均未得到執(zhí)行[22]。

除了地方政府的雙重身份外，作為民眾同樣面臨著兩難選擇。例如，世世代代生活在祁連山區(qū)的裕固族自治區(qū)的牧民們一直依靠放牧生活，養(yǎng)牛養(yǎng)羊的收入是當(dāng)?shù)鼐用竦闹饕杖雭?lái)源。然而，牛羊養(yǎng)多了就會(huì)破壞草場(chǎng)，正如上文所述，對(duì)祁連山生態(tài)最好的保護(hù)就是最大限度地減少放牧活動(dòng)并實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民易地搬遷，這樣的矛盾一直貫穿在祁連山的生態(tài)保護(hù)工作中。祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)有1000多萬(wàn)畝草原，近十年來(lái)，隨著當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)移民計(jì)劃的推行，祁連山張掖段天然草原已累計(jì)減少牲畜28萬(wàn)多個(gè)羊單位，但是目前仍超載13.4萬(wàn)個(gè)羊單位[24]。

另外，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理過(guò)程中，不同的行動(dòng)主體也會(huì)在理性的“搭便車者”和無(wú)私的奉獻(xiàn)者之間選擇扮演不同的角色。在某些企業(yè)拼命攫取自然資源的同時(shí)，也有相當(dāng)多的民眾為了守護(hù)祁連山而默默地奉獻(xiàn)著。這些民眾中有退休的地方官員，有保護(hù)區(qū)的事業(yè)單位人員，有研究院的學(xué)者，還有普通的牧民，他們都在以不同的形式為祁連山生態(tài)監(jiān)測(cè)和保護(hù)工作作出自己的努力。

五、結(jié)論與討論

跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理問(wèn)題是當(dāng)下乃至今后幾十年我國(guó)區(qū)域和地方治理的重要議題。祁連山的生態(tài)治理是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的一個(gè)典型樣本。該區(qū)域的環(huán)境治理面臨著跨越不同省份、不同城市、不同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)的多重跨域治理困境，面臨著環(huán)?？己擞邢藜s束與環(huán)保規(guī)章選擇性修改的問(wèn)題，并且存在著企業(yè)自身獲取利益和環(huán)境保護(hù)之間的張力。

本文認(rèn)為，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理問(wèn)題反映了中央與地方關(guān)系、地方政府之間關(guān)系的調(diào)適困境。在探討環(huán)境協(xié)作治理的過(guò)程中，各個(gè)行動(dòng)主體對(duì)于權(quán)力的獲取從一開(kāi)始就抑制了協(xié)作的形成?？v向環(huán)保政策執(zhí)行中層層壓力導(dǎo)致了地方政府的怠惰拖延，橫向環(huán)保工作推行中地方政府或部門間追逐各自利益導(dǎo)致了環(huán)境協(xié)作的忽視冷漠。為此，行動(dòng)主體建立的縱橫向“中繼者”組織，即連接各個(gè)行動(dòng)主體的樞紐，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的縱橫向協(xié)作治理至關(guān)重要。在我國(guó)，縱向“中繼者”包括了中央直接派出的環(huán)保督察組和生態(tài)環(huán)境部設(shè)立的地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，他們是目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中比較有效的縱向監(jiān)督和治理機(jī)構(gòu)。橫向“中繼者”組織的典型方式是跨域環(huán)境協(xié)作組織，這樣的組織形式目前在我國(guó)還處于剛剛從理論探討轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的試點(diǎn)階段?？缬颦h(huán)境協(xié)作組織需要被賦予區(qū)域協(xié)作基金的分配和管理權(quán)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)環(huán)保、國(guó)土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等生態(tài)環(huán)境行政主管部門的行政執(zhí)法，成為連接各個(gè)地方政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、學(xué)者和民眾等各個(gè)協(xié)作行動(dòng)主體的外部、橫向樞紐。

抑制行動(dòng)主體的自利性并強(qiáng)化其為公共利益服務(wù)的利他性是實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的關(guān)鍵。在理性的“搭便車者”和無(wú)私的奉獻(xiàn)者之間，地方政府和牧民都面臨著兩難選擇。對(duì)于地方政府而言，加強(qiáng)地方政府官員的環(huán)?？己思s束和縱向的環(huán)保督察是目前比較有效的約束方式：對(duì)于牧民而言，進(jìn)行有效的資金補(bǔ)償和激勵(lì)是順利實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民和彌補(bǔ)因減少放牧而帶來(lái)利益損失的重要措施，這就需要地方政府或者其他行動(dòng)主體提供資金支持。這些資金的缺口需要地方政府、跨域環(huán)境協(xié)作組織、非營(yíng)利組織等行動(dòng)主體的共同努力來(lái)實(shí)現(xiàn)[25]。此外，區(qū)域內(nèi)還有很多學(xué)者、退休官員、護(hù)林員和牧民等行動(dòng)主體都在為祁連山的生態(tài)環(huán)境保護(hù)而努力，這些行動(dòng)主體是未來(lái)區(qū)域環(huán)境治理的重要力量。當(dāng)然，生態(tài)保護(hù)的學(xué)者和研究人員均來(lái)自政府財(cái)政撥款的研究型事業(yè)單位（如祁連山水源涵養(yǎng)林研究院），護(hù)林員來(lái)自政府的派出機(jī)構(gòu)（如祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局保護(hù)站）。因而，在這個(gè)意義上，地方政府通過(guò)研究型事業(yè)單位和政府的派出機(jī)構(gòu)與這些行動(dòng)者就環(huán)境治理問(wèn)題協(xié)作了起來(lái)。

總之，在生態(tài)環(huán)境治理中，中央政府一方面需要依靠地方政府自上而下地貫徹環(huán)保政策，另一方面中央政府也會(huì)面臨地方政府怠慢拖延、選擇執(zhí)行的困境。如何約束地方政府的選擇性執(zhí)行行為，始終是中央政府面臨的難題[26-27]。作為協(xié)作樞紐的“中繼者”，中央環(huán)保督察組、生態(tài)環(huán)境部地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以及跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理組織，從縱橫向兩個(gè)維度推進(jìn)中央政府、地方政府、跨域協(xié)作組織、企業(yè)、非營(yíng)利組織、學(xué)者、民眾等行動(dòng)主體的協(xié)作治理。同時(shí)，抑制行動(dòng)主體的自利性并強(qiáng)化其為公共利益服務(wù)的利他性是實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的關(guān)鍵，地方政府需要通過(guò)區(qū)域內(nèi)研究型事業(yè)單位和政府的派出機(jī)構(gòu)等與民眾、學(xué)者等行動(dòng)主體就環(huán)境問(wèn)題協(xié)作起來(lái)，形成跨域治理的“空間利益共同體”。

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