■ 黃曉華

（作者單位：湖南省郴州市住房公積金管理中心蘇仙區(qū)管理部）

從住房公積金事業(yè)發(fā)展的歷史來(lái)看，住房公積金制度作為我國(guó)住房制度的重要組成部分，是在房改的特殊歷史背景下產(chǎn)生的，為適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而不斷創(chuàng)新發(fā)展的社會(huì)保障制度。20多年來(lái)，公積金事業(yè)著重保障性、互助性、長(zhǎng)期性、強(qiáng)制性建設(shè)，在改善民生、促進(jìn)住房消費(fèi)、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大作用。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，住房公積金運(yùn)行管理的現(xiàn)狀與新時(shí)代人民多樣性差異性的需求產(chǎn)生的矛盾，成為阻礙事業(yè)跨越發(fā)展的主要“瓶頸”。

一、新時(shí)代房地產(chǎn)發(fā)展的新要求

（一）“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”轉(zhuǎn)變

我國(guó)住房制度改革以來(lái)，購(gòu)買商品房成為人民群眾解決或者改善住房的主要途徑，房地產(chǎn)市場(chǎng)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，不僅解決和改善了千家萬(wàn)戶的住房需求，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。從理論上說(shuō)，房地產(chǎn)同時(shí)具有資本品與消費(fèi)品的雙重屬性，而且消費(fèi)品屬性應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于資本品屬性。然而，由于缺乏政策的厘清與定位，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)住房都被片面地視作投機(jī)炒作與賺錢謀利的工具，房地產(chǎn)市場(chǎng)高度資本化，不僅帶來(lái)了一般工薪階層、城鎮(zhèn)居民難以企及的高房?jī)r(jià)，經(jīng)濟(jì)也被房地產(chǎn)“綁架”，大量資金“脫實(shí)向虛”，影響了其它產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

面對(duì)新的住房發(fā)展階段，亟須改變住房宏觀調(diào)控工具化的傾向，改變過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房經(jīng)濟(jì)屬性的傾向，讓住房回歸居住本質(zhì)屬性，針對(duì)不同收入、不同區(qū)域的差異性，根據(jù)分層、分城施策原則，精準(zhǔn)界定不同類型住房產(chǎn)品的屬性。而作為住房調(diào)控重要手段之一的公積金制度，也要針對(duì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

（二）“高端有市場(chǎng)、中端有支持、低端有保障”的住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

具體而言，對(duì)低收入住房困難家庭，是實(shí)現(xiàn)居民“住有所居”最重要的目標(biāo)和最主要的著力點(diǎn)，是民生兜底的主要內(nèi)容，各級(jí)政府都在加緊研究實(shí)施各種辦法來(lái)解決這項(xiàng)民生問(wèn)題，無(wú)論是實(shí)物配租還是提供租賃補(bǔ)貼，都應(yīng)切實(shí)解決低收入困難家庭的住房問(wèn)題。對(duì)中等收入家庭，特別是“夾心層”家庭，政府應(yīng)提供多種形式的支持，保障其基本居住。比如，上海市拍賣了多塊純租賃地塊。這些土地定向供應(yīng)國(guó)有企業(yè)，建設(shè)只能租賃而不出售的房子，建成之后的房租要低于市場(chǎng)租賃價(jià)格。對(duì)高收入家庭，解決和改善住房主要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于商品房市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，要限制投資屬性過(guò)度膨脹，抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為，以降低商品房市場(chǎng)“順周期”效應(yīng)，形成良好有序的市場(chǎng)環(huán)境，既能滿足人民群眾更高的居住需求，又能促進(jìn)整體良性發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

（三）“主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度

解決住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾，黨的十九大報(bào)告指出構(gòu)建“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”。這是新時(shí)代深化住房市場(chǎng)改革的主要方向和關(guān)鍵著力點(diǎn)。其具體做法就是要根據(jù)不同的住房需求和方式，形成相對(duì)應(yīng)的主體供應(yīng)方式，最終統(tǒng)籌成為多主題、多渠道的住房供應(yīng)體系。其中，“多主體供給”，表明市場(chǎng)、政府之外將會(huì)有更多類型的住房供應(yīng)主體出現(xiàn)?！岸嗲辣Ｕ稀保砻髯》勘Ｕ喜荒苤灰揽扛骷?jí)政府的財(cái)政投入和公共資源分配，要利用各種形式、各種性質(zhì)的資源來(lái)進(jìn)行。“租購(gòu)并舉”，表明租賃市場(chǎng)將得到大力發(fā)展，以完善住房供應(yīng)保障體系。

對(duì)于發(fā)揮著重要住房保障功能和住房金融政策功能的公積金事業(yè)來(lái)說(shuō)，要全面融入到新時(shí)代住房市場(chǎng)的改革，需要充分研究住房政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)的新要求、新變化、新挑戰(zhàn)，全面深化住房公積金制度改革，提高公積金事業(yè)的保障能力。

二、現(xiàn)行公積金管理體制現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）住房公積金資金運(yùn)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)性

住房公積金是為職工存下的“買房錢”，它的積累是眾多職工們?nèi)辗e月累形成的，基數(shù)大、覆蓋廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)，管理好這些資金是住房公積金事業(yè)最為重要和基本的工作。而在住房公積金的日常使用和管理中，依然存在一些漏洞和問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：首先，資金有違規(guī)挪用的情況。如一些地方違規(guī)挪用資金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資；一些企業(yè)也挪用住房公積金進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，或挪為發(fā)放工資。其次，資金運(yùn)營(yíng)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在住房公積金運(yùn)營(yíng)上，因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，出現(xiàn)了資金運(yùn)營(yíng)過(guò)于分散、投資收益不高甚至沒(méi)有、資金大量沉淀以及專業(yè)化程度不高等等現(xiàn)象，住房公積金難以實(shí)現(xiàn)保值增值，長(zhǎng)期來(lái)看，也會(huì)影響住房公積金的安全。第三，住房公積金管理上存在貸款手續(xù)不規(guī)范、審核把關(guān)不嚴(yán)等情況，在住房公積金的管理和使用上也缺乏管理監(jiān)督體制和法律法規(guī)規(guī)范等，公積金的行政執(zhí)法執(zhí)行較難，其中，行政權(quán)限不足，沒(méi)有有效的檢查權(quán)是其中重要的因素。

（二）住房公積金的住房保障性不足

我國(guó)住房公積金的保障功能主要體現(xiàn)在對(duì)住房貸款的支持上。目前，住房公積金無(wú)獨(dú)立的利率系統(tǒng)，也未建立根據(jù)收入高低進(jìn)行區(qū)分的利率范圍和向低收入層次群體進(jìn)行傾斜的利率設(shè)置。收入水平越高的人群，住房公積金的積累就更為迅速，他們的購(gòu)房需求更容易得到滿足和刺激。而一些收入水平低的人群，需要更多時(shí)間來(lái)等待住房公積金的積累，不能更便利地享受住房公積金制度所帶來(lái)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。制度設(shè)計(jì)的局限，不僅限制了住房公積金的保障功能，更對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了推動(dòng)作用。從近年來(lái)各地住房公積金購(gòu)房貸款看，低收入者所占比重并不高，而中高收入家庭購(gòu)房為多數(shù)，并購(gòu)買了多套房產(chǎn)，刺激了投資購(gòu)房的需求。使得住房公積金的保障功能被削弱，其制度的公平性也被質(zhì)疑，讓中高收入者更多享受到了優(yōu)惠政策，甚至出現(xiàn)了住房公積金“殺貧濟(jì)富”的觀點(diǎn)。

（三）住房公積金制度的功能單一

由于我國(guó)的住房公積金功能較為單一，但社會(huì)保障需求卻是多樣的。住房公積金僅在上繳者建購(gòu)、租賃、裝修住房的時(shí)候才能提取，難以滿足人民群眾更為多樣的需求。2015年，《住房公積金管理?xiàng)l例》 再次進(jìn)行修正，主要內(nèi)容包括：四次降低利率，推進(jìn)異地貸款，增加貸款額度，降低首付比例，放寬提取條件，扎實(shí)推進(jìn)繳存工作。但是在政策落地的時(shí)候，沒(méi)有相應(yīng)的具體措施進(jìn)行跟進(jìn)和規(guī)范，住房公積金制度的功能單一的問(wèn)題還是沒(méi)有從根本上進(jìn)行解決，影響了住房公積金保障功能的充分發(fā)揮。

三、推動(dòng)住房公積金事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一）建立資金統(tǒng)籌調(diào)劑使用平臺(tái)，進(jìn)一步提高資金使用效益

目前，住房公積金是以設(shè)區(qū)城市為單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，其資金的管理體系和模式較為分散、效率較低甚至出現(xiàn)上述所說(shuō)的資金風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)沒(méi)有自上而下的運(yùn)行體制和機(jī)制，只有五花八門的自營(yíng)性模式，住房公積金在全國(guó)范圍的流通性不高，地區(qū)不平衡現(xiàn)象也較為突出。建立全省乃至全國(guó)資金統(tǒng)籌調(diào)劑使用平臺(tái)，可以形成住房公積金的規(guī)?；唤y(tǒng)一的資金管理和高水平的資金經(jīng)營(yíng)，可以提高公積金調(diào)節(jié)的科學(xué)性，降低各地公積金存量不平衡現(xiàn)象，提高資金的使用效益；可以降低資金運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的保值增值率；可以降低違規(guī)使用公積金的風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立資金統(tǒng)籌調(diào)劑使用平臺(tái)，不僅可提高公積金的使用效率，還可提高保障水平，也可打破各個(gè)管理單位各自為政，缺乏科學(xué)統(tǒng)籌、專業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面，有利于住房公積金安全管理和規(guī)范監(jiān)管。

（二）深化住房公積金歸集擴(kuò)面，不斷促進(jìn)公積金的有效積累

住房公積金的上繳是秉承自愿原則，以“開(kāi)源節(jié)流”為原則，資金的經(jīng)營(yíng)管理是“節(jié)流”保值升值的過(guò)程，那么“開(kāi)源”的一面也要進(jìn)行創(chuàng)新改革。首先，有針對(duì)性地開(kāi)展住房公積金繳存擴(kuò)面，將住房公積金事業(yè)擴(kuò)寬到人民群眾所在各個(gè)單位組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，增加住房公積金的來(lái)源，全方位拓寬住房公積金保障的覆蓋面。其次，向內(nèi)更加嚴(yán)格地執(zhí)行公積金上繳制度，督促各種單位、企業(yè)、組織為職工繳存住房公積金。2017 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合財(cái)政部、中國(guó)人民銀行下發(fā)了《關(guān)于維護(hù)住房公積金繳存職工購(gòu)房貸款權(quán)益的通知》，通知明確要求：房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)不得拒絕繳存職工使用公積金貸款購(gòu)房，住建、房管、財(cái)政、國(guó)土和住房公積金管理中心要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從源頭上確保繳存職工貸款權(quán)益不受侵害，各部門要信息資源共享，加大加強(qiáng)聯(lián)合懲戒力度，集中開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)。出臺(tái)類似的政策和法規(guī)，可以增強(qiáng)人民群眾對(duì)住房公積金的認(rèn)識(shí)和信任，以維護(hù)好住房公積金上繳者的權(quán)益。第三，對(duì)外創(chuàng)新住房公積金的金融供給，加強(qiáng)與商業(yè)銀行的合作，提高住房公積金貸款與商業(yè)住房貸款的組合水平，在堅(jiān)持“房住不炒”的前提下，以城市新市民、低收入群體、住房剛需群體為重點(diǎn)，支持他們的住房建購(gòu)需要，多方面滿足人民群眾購(gòu)買保障性住房的要求，提高住房公積金事業(yè)公平水平，實(shí)現(xiàn)住房公積金保障“住有所居”的目標(biāo)。

（三）完善住房公積金提取政策，大力拓展住房公積金惠及面

根據(jù)國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》，“合理放寬提取住房公積金規(guī)定，完善租房提取政策，支持租購(gòu)?fù)瑱?quán)試點(diǎn)”的相關(guān)規(guī)定，盡快制定落地政策和措施，促進(jìn)住房公積金的提取更能滿足上繳者的多種需求?？梢越梃b國(guó)外一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如新加坡的中央公積金制度把養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等融為一體，發(fā)展比較完善，其公積金繳納具有普遍性和穩(wěn)定性，繳存資金足，強(qiáng)制性繳存的方法確保了公房建設(shè)資金的循環(huán)利用，政府通過(guò)建房、提供貸款、提供補(bǔ)助等方式解決不同需求的居民住房問(wèn)題，住房保障體系比較完善，且與市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了有效結(jié)合，住房問(wèn)題得到了有效解決”。所以，在公積金提取上可做如下嘗試：首先，在住房公積金提取方面，允許低保、低保邊緣和特困職工因?yàn)閲?yán)重疾病突發(fā)、重大自然災(zāi)害、嚴(yán)重家庭變故等情況下提取住房公積金；在建購(gòu)住房貸款方面，制定向中低收人家庭傾斜的條件，將保障性住房的貸款比例上調(diào)；針對(duì)自由職業(yè)者、個(gè)體戶等非單位、組織、企業(yè)群眾，出臺(tái)相關(guān)的繳存辦法和貸款辦法。住房公積金事業(yè)是我國(guó)社會(huì)保障體系的一部分，公積金的規(guī)模已經(jīng)積累到一定程度，在創(chuàng)新社會(huì)保障制度的思路下，可以進(jìn)一步提高資金的使用效率，住房公積金制度的保障功能也可以拓寬到其它社會(huì)保障領(lǐng)域，大力拓展住房公積金惠及面，提高住房公積金的社會(huì)保障功能。

黨的十九大對(duì)住房政策和制度提出了新的要求，旨在建立覆蓋全民的基本住房保障制度，而住房公積金事業(yè)作為住房保障全面實(shí)施的重要力量，責(zé)無(wú)旁貸地?fù)?dān)負(fù)著促進(jìn)這一目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)的歷史使命，住房公積金事業(yè)改革要強(qiáng)化保障功能，要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，順應(yīng)住房公積金事業(yè)改革發(fā)展大勢(shì)，緊緊圍繞新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，進(jìn)一步提升職能作用，更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓住房公積金改革發(fā)展成果更多更公平惠及職工群眾。