■ 王 毅

城管執(zhí)法重心下移街道辦的“困境”

近日，筆者收到網(wǎng)名為“擦肩而過”的一名城管執(zhí)法人員來信，信中寫到：

“你好，王毅教授，一直都很喜歡你的直播，感謝你對(duì)城管執(zhí)法事業(yè)的付出！我想咨詢的問題是，當(dāng)前執(zhí)法力量下沉，各城市紛紛把執(zhí)法人員下到街道管理，而一些弊端出現(xiàn)了，一是執(zhí)法人員什么活都干，又是警察又是消防員。二是所在大隊(duì)，負(fù)責(zé)人是街道的派出人員，有的是街道雇傭的臨時(shí)工。而管理的轄區(qū)出現(xiàn)的違建、超門頭等等都是居民委員會(huì)和街道辦的各種關(guān)系，查處有的問題時(shí)，上面打個(gè)招呼不讓查了，由于各中隊(duì)長(zhǎng)由街道選定，所以就不查了。有關(guān)系的不讓查，沒關(guān)系的對(duì)城管有意見。只要我們不聽他們?cè)挼?，他們就?huì)找借口把我們退回局里（我們的編制在局里），整得我們干也不是不干也不是。我們都是轉(zhuǎn)業(yè)士官，平時(shí)敢怒而不敢言，現(xiàn)在工作積極性都不高，不再多管！個(gè)別城管負(fù)責(zé)人甚至說，我們只是要你們的執(zhí)法證，沒有執(zhí)法證你們什么都不是！一個(gè)小小的居民委員會(huì)書記都可以把所有的城管領(lǐng)域的違法事辦妥，想想都可怕！希望王教授能夠呼吁一下，這樣既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的游戲還能玩多久！”

看到這位網(wǎng)名“擦肩而過”的這名城管執(zhí)法人員來信，筆者內(nèi)心比較沉重。因?yàn)樗胖蟹从车某枪軋?zhí)法力量下沉街道辦的“困境”，在全國(guó)帶有一定的普遍性。仔細(xì)分析，產(chǎn)生這種“困境”的主要原因是：有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)未能正確理解《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號(hào)）》提出的“城管部門下移執(zhí)法重心”精神，盲目地將區(qū)級(jí)城管執(zhí)法隊(duì)伍全部“下派”到各街道辦事處執(zhí)法。

那么，什么是“下派”呢？“下派”，就是很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)理解的“城管部門下移執(zhí)法重心”，也就是把原屬于區(qū)城管局的城管執(zhí)法人員全部下派到街道辦事處，這些執(zhí)法人員的“人財(cái)物”也一起“下派”街道辦事處統(tǒng)一管理，成為某某街道辦事處的執(zhí)法隊(duì)伍，一般稱之為“某某街道城管中隊(duì)”。這是一種“下派”的模式；此外，還有一種“下派”模式，就是網(wǎng)名“擦肩而過”這名城管執(zhí)法人員反映的模式，即“下派”到街道辦的城管執(zhí)法人員，編制還在區(qū)城管局，而工資和有關(guān)福利待遇都由街道辦支付，因此，這些城管執(zhí)法人員實(shí)際上是歸街道辦領(lǐng)導(dǎo)和直接管理。據(jù)調(diào)查，很多“下派”到街辦的城管執(zhí)法人員工作量非常大，什么工作都做，但一般只有大概30%的精力在從事與城市管理相關(guān)的工作，而70%的精力則投入到了其他方面的工作，例如，進(jìn)行扶貧、信訪、維穩(wěn)和拆遷等。由此可見，區(qū)城管執(zhí)法隊(duì)伍這樣“下派”到街道辦工作，確實(shí)難以提高城管執(zhí)法效能，會(huì)使城管執(zhí)法人員陷入工作“困境”。更有違反法律規(guī)定的情形：有的街道辦事處以自己的名義下達(dá)行政處罰決定書或者以街道辦事處綜合行政執(zhí)法局名義下發(fā)行政處罰決定書。據(jù)了解，街道辦綜合行政執(zhí)法局一般是股級(jí)的事業(yè)單位，不具備行政主體資格，怎么能行使行政處罰權(quán)？這樣做實(shí)際上是與我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定相背離的，是違反職權(quán)法定原則的。

城管執(zhí)法重心下移街道辦的“出路”

筆者認(rèn)為：解決城管執(zhí)法力量下沉街道辦“困境”的出路主要有：

一是貫徹改革立法先行，在法律框架內(nèi)進(jìn)行改革的原則，修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，通過全國(guó)人大的立法，確定區(qū)街道辦事處的行政主體地位。這是最根本的解決對(duì)策與辦法。不過，這需要一個(gè)比較長(zhǎng)期的過程。

二是正確理解中央（2015）37號(hào)文件精神，區(qū)別城市管理重心下移和城市管理執(zhí)法重心下移二者的聯(lián)系與區(qū)別，科學(xué)理順城管綜合執(zhí)法體制，才能走出“困境”。

城市管理重心下移。是指城市管理的事權(quán)重心下移，事權(quán)可以下移到街道辦事處或者社區(qū)，以加強(qiáng)社會(huì)基層治理。

城市管理執(zhí)法重心下移。是指縣（縣級(jí)市、區(qū)）級(jí)城管執(zhí)法體制改革，執(zhí)法隊(duì)伍可以下移到鎮(zhèn)或者街道辦事處，但執(zhí)法主體不能下移。以區(qū)為例，區(qū)政府應(yīng)當(dāng)選擇“派駐”的城管執(zhí)法體制，才比較符合我國(guó)的國(guó)情?！芭神v”的城管執(zhí)法體制，是指在區(qū)政府成立區(qū)城市管理局，區(qū)城市管理局將其城管執(zhí)法隊(duì)伍“派駐”在街道辦事處從事城管執(zhí)法工作，而在街道辦事處工作的執(zhí)法人員的“人財(cái)物”都由區(qū)城市管理局管理，這就是“派駐”。而區(qū)城市管理局“派駐”街道辦事處的執(zhí)法隊(duì)伍，也不宜稱作“某某街道執(zhí)法中隊(duì)”，應(yīng)當(dāng)稱之為分局，即某某區(qū)城市管理局某某街辦分局，這樣的城管執(zhí)法體制，更能體現(xiàn)出區(qū)城管執(zhí)法的主體地位。這樣做的好處是，能夠更好地加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)，形成執(zhí)法合力和戰(zhàn)斗力，避免執(zhí)法隊(duì)伍的分散，有利于區(qū)城管局統(tǒng)一城市管理執(zhí)法行動(dòng)，提高城管執(zhí)法效能。如果將區(qū)城管執(zhí)法人員（包括人財(cái)物）全部“下派”到街道辦事處管理，那么，區(qū)城管執(zhí)法隊(duì)伍就會(huì)“五指分開”，在各個(gè)街道辦事處不易于形成執(zhí)法合力，更不利于城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，提高城管執(zhí)法和服務(wù)水平。

三是采取“派駐”城管執(zhí)法體制的區(qū)城管局和街道辦事處，要正確處理二者之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，才能使“派駐”在街道辦事處工作的執(zhí)法人員，進(jìn)一步提高城管執(zhí)法效能。

據(jù)部分“派駐”在街道辦事處工作的執(zhí)法人員反映，他們?cè)诮值擂k工作有兩個(gè)“婆婆”同時(shí)管理他們：一個(gè)是區(qū)城管局領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)是街道辦事處主任。有時(shí)這兩個(gè)“婆婆”意見不一致，讓在一線工作的執(zhí)法人員很為難，不知道該怎么辦？筆者認(rèn)為：解決這個(gè)問題的對(duì)策是：由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持制定區(qū)城管局與街道辦事處關(guān)于城市管理與綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制，明確區(qū)城管局與街道辦事處之間管理的事權(quán)與處罰權(quán)；明確協(xié)調(diào)配合程序和問責(zé)機(jī)制，只有這樣，才能科學(xué)理順城管執(zhí)法體制，完善城管執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制，走出城管執(zhí)法力量下沉街道辦“困境”，加強(qiáng)城市管理與基層城管執(zhí)法的源頭治理，減少城市違法行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好的目標(biāo)。