劉震濤 湯紹強(qiáng)

摘 要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，需要通過改革創(chuàng)新和動(dòng)力轉(zhuǎn)換提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展質(zhì)量。國務(wù)院高度重視PPP改革工作，將PPP改革作為增加政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，吸引并鼓勵(lì)民間投資，促進(jìn)投融資體制改革的一項(xiàng)重要舉措。由于我國對(duì)PPP模式的提倡相對(duì)較晚，對(duì)于PPP模式的建設(shè)還處在探索中，因此對(duì)廣東省高陂水利樞紐PPP試點(diǎn)中的建設(shè)模式及特點(diǎn)進(jìn)行了研究總結(jié)，同時(shí)與一般PPP模式進(jìn)行了比較研究，分析利弊，旨在對(duì)后續(xù)PPP建設(shè)模式的選擇起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：水利樞紐;PPP試點(diǎn);傳統(tǒng)模式;比較分析

中圖分類號(hào)：F550.8;U695.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）20-0148-03

廣東省韓江高陂水利樞紐工程是一宗以防洪、供水為主，兼顧發(fā)電和航運(yùn)等綜合利用的大（二）型水利樞紐工程。工程批復(fù)總投資59.186 6億元，總庫容3.656億立方米，電站裝機(jī)容量為10萬千瓦。是國務(wù)院部署的172項(xiàng)重大水利工程項(xiàng)目之一，同時(shí)也是國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部和廣東省政府確定的引進(jìn)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。

一、高陂水利樞紐工程PPP試點(diǎn)模式項(xiàng)目采購及主要內(nèi)容

前期工作較為曲折，歷經(jīng)了從2012年啟動(dòng)時(shí)國家層面缺乏明確的PPP前期工作流程政策，到2014年財(cái)政部和國家發(fā)改委開始頒布相關(guān)PPP項(xiàng)目實(shí)施政策規(guī)定的不斷明確。在此期間，高陂PPP項(xiàng)目的工作開展均在國家發(fā)改部門和財(cái)政部門的相關(guān)規(guī)定下并行開展。

（一）高陂PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制及審查

《廣東省韓江高陂水利樞紐工程引進(jìn)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)實(shí)施方案》是國家發(fā)改委對(duì)本工程批準(zhǔn)立項(xiàng)的前置條件之一。按照省政府的部署要求，由省水利廳、省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、梅州市人民政府及其他單位共同編制了《廣東省韓江高陂水利樞紐工程引進(jìn)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱高陂實(shí)施方案），并報(bào)請(qǐng)國家發(fā)展改革委備案。同時(shí)，該方案經(jīng)廣東省人民政府常務(wù)會(huì)議通過后由梅州市人民政府印發(fā)實(shí)施。

（二）高陂PPP項(xiàng)目采購

高陂PPP項(xiàng)目的采購采取在可研批復(fù)后進(jìn)行招標(biāo)選擇社會(huì)資本方的方式，并明確用批復(fù)后初設(shè)概算下浮率作為商務(wù)評(píng)標(biāo)參數(shù)?？裳信鷱?fù)后選擇社會(huì)資本方，讓社會(huì)資本方盡早介入，以有利于項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化和縮短建設(shè)周期。為保證高陂項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量，吸引有經(jīng)驗(yàn)和資金雄厚的工程承包商公平公開競爭，在不違背相關(guān)法律法規(guī)的前提下，采用“一次招標(biāo)”方式，確定了既是PPP社會(huì)資本方同時(shí)又是施工總承包方的廣東水電二局股份有限公司為中標(biāo)人。梅州市人民政府與中標(biāo)單位廣東水電二局股份有限公司簽訂PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營框架協(xié)議，同時(shí)授權(quán)韓江高陂水利樞紐工程建設(shè)管理處作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，與中標(biāo)單位為本項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營而成立的項(xiàng)目公司廣東粵水電韓江水利開發(fā)有限公司正式簽訂PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議。

（三）高陂實(shí)施方案主要內(nèi)容

1.合作主體

政府方：梅州市政府授權(quán)韓江高陂水利樞紐工程建設(shè)管理處（以下簡稱建管處）作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，同時(shí)建管處作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目社會(huì)資本方、設(shè)計(jì)和施工監(jiān)理招標(biāo)工作、PPP協(xié)議管理、征地移民、項(xiàng)目驗(yàn)收、建設(shè)監(jiān)管和運(yùn)營監(jiān)督、庫區(qū)管理等工作，并對(duì)防洪調(diào)度等涉及關(guān)系公共利益和公共安全的事項(xiàng)享有統(tǒng)一調(diào)度權(quán)。

社會(huì)資本方：由中標(biāo)社會(huì)投資人（廣東水電二局股份有限公司）獨(dú)資組建項(xiàng)目公司——廣東粵水電韓江水利開發(fā)有限公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。

2.項(xiàng)目運(yùn)作方式

高陂PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式確定為以BOT（建設(shè)-運(yùn)行-移交），特許經(jīng)營期為35年（不含建設(shè)期5.5年）。建設(shè)期間項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)落實(shí)投融資方案，按項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃落實(shí)投融資資金;負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工質(zhì)量安全和進(jìn)度管理;工程運(yùn)行期（特許經(jīng)營期）內(nèi)負(fù)責(zé)整個(gè)樞紐工程（包括電站、鬧壩、船閘等）的運(yùn)行，設(shè)施的維護(hù)、更新改造、日常管理等。特許經(jīng)營期限屆滿后，項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)移交給梅州市指定的單位。項(xiàng)目移民征地和移民安置工作由政府方負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

3.項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)

根據(jù)初步設(shè)計(jì)報(bào)告批復(fù)，工程總投資為59.186 6億元。其中，中央預(yù)算內(nèi)投資定額安排30.1450億元，省級(jí)9.481 6億元（含移民長補(bǔ)投資1.278 8億元，該部分投資享受每年831.22萬元的投資回報(bào)），社會(huì)投融資19.56億元（企業(yè)資本金為10.05億元，貸款9.51億元，項(xiàng)目貸款由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌措）。政府資本占項(xiàng)目資本的80%，社會(huì)資本占20%。

4.項(xiàng)目回報(bào)方式

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”。使用者付費(fèi)包括發(fā)電收入?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼為政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任，采用“可用性付費(fèi)+績效付費(fèi)”機(jī)制。為保障社會(huì)資本合理利潤（企業(yè)資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率6.5%），廣東省財(cái)政安排可行性缺口補(bǔ)貼每年不超過5 478萬元（評(píng)估前）。同時(shí)，每3年進(jìn)行中期評(píng)估，根據(jù)評(píng)估數(shù)據(jù)和招標(biāo)時(shí)的財(cái)務(wù)參數(shù)，由政府方和項(xiàng)目公司約定調(diào)整時(shí)間和調(diào)整額度。

本項(xiàng)目移民采取長期補(bǔ)償機(jī)制，庫區(qū)耕地補(bǔ)償費(fèi)（1.278 8億元）作為項(xiàng)目建設(shè)的資本金，不還本，不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，在整個(gè)運(yùn)行期，每年從項(xiàng)目財(cái)務(wù)收入中按耕地補(bǔ)償費(fèi)的6.5%固定比例支付移民生產(chǎn)安置長補(bǔ)基金831.22萬元，移民生產(chǎn)安置長補(bǔ)基金優(yōu)先于其他債務(wù)資金，以確保失地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的補(bǔ)償收入。

5.項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬

項(xiàng)目投資形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)歸政府及其指定的機(jī)構(gòu)所有;項(xiàng)目主產(chǎn)品——發(fā)電收入所有權(quán)歸項(xiàng)目公司所有，項(xiàng)目副產(chǎn)品——船閘收費(fèi)權(quán)（目前廣東省已取消收費(fèi)）、水庫庫面等所有權(quán)歸政府及其指定的機(jī)構(gòu)所有。

6.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

按照投資各方風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等的原則，合理分配項(xiàng)目融資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

具體為表現(xiàn)為：一是建設(shè)期除因政策性原因、重大設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致的工程投資增加或減少由政府方承擔(dān)外，其余皆由項(xiàng)目公司承擔(dān)。二是可行缺口采用定期調(diào)整機(jī)制，在一個(gè)調(diào)整周期內(nèi)項(xiàng)目公司承擔(dān)上網(wǎng)電量和電價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，政府方僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。三是運(yùn)營期取得超出預(yù)期的利潤率，則由工程項(xiàng)目法人與項(xiàng)目公司商定合理的利潤分成比例進(jìn)行收益分配。

二、高陂PPP試點(diǎn)模式運(yùn)作特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

（一）采用“雙補(bǔ)機(jī)制”，探索實(shí)行準(zhǔn)公益大型水利樞紐建管一體化模式

政府從過去單純“補(bǔ)建設(shè)”到“補(bǔ)建設(shè)加補(bǔ)運(yùn)營”，有效保證了社會(huì)資本的合理收益率，使社會(huì)資本能夠得到長期的補(bǔ)貼，有利于保障樞紐的長期良性運(yùn)營。同時(shí)，運(yùn)營期取得超出預(yù)期的利潤率，則由工程項(xiàng)目法人與項(xiàng)目公司商定合理的利潤分成比例進(jìn)行收益分配，從而確保了社會(huì)資本的運(yùn)營和分配公平。

（二）建設(shè)期建管處和項(xiàng)目公司采用PMT管理模式，充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)有力地保證了項(xiàng)目質(zhì)量安全，有利于項(xiàng)目投資控制

項(xiàng)目公司和建管處抽調(diào)人員組建項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)（Project Management Team）負(fù)責(zé)項(xiàng)目現(xiàn)場施工質(zhì)量安全和進(jìn)度管理，同時(shí)建管處委托施工監(jiān)理單位現(xiàn)場監(jiān)督管理，既符合現(xiàn)行管理體制，又有利于利用政府方既有的大型工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、激發(fā)項(xiàng)目公司的能動(dòng)積極性和制衡項(xiàng)目公司與股東（施工承包商）的關(guān)系，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有有力地保障;同時(shí)，建管處和項(xiàng)目公司設(shè)立共管賬戶，采取銀行預(yù)留印鑒的方式，建設(shè)期間項(xiàng)目支出需雙方確認(rèn)簽字蓋章后方可支付，確保了項(xiàng)目投資的有效控制。

（三）積極探索水庫移民期補(bǔ)償機(jī)制，并創(chuàng)新性地融入到PPP方案中

即將部分耕地補(bǔ)償費(fèi)（1.278 8億元）投入電站建設(shè)，按固定收益率6.5%從電站發(fā)電收入中提取資金進(jìn)行補(bǔ)償（年限從補(bǔ)征地開始至樞紐報(bào)廢止），從而實(shí)現(xiàn)了“遷得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展”的移民工作目標(biāo)。

（四）PPP實(shí)施專題納入可行性研究報(bào)告

結(jié)合可行性研究報(bào)告審批一并實(shí)行跨部門聯(lián)審，有利于縮短前期工作時(shí)間。這也契合了國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則〉的通知》（發(fā)改投資（2016）2231號(hào)）文件精神。

三、高陂水利樞紐工程PPP試點(diǎn)模式與現(xiàn)行傳統(tǒng)PPP模式比較

因有關(guān)的水利工程建設(shè)等相關(guān)管理辦法對(duì)如何進(jìn)行PPP模式建設(shè)未制定有針對(duì)性的管理制度，國家也尚未形成完整統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，因此，高陂水利樞紐工程PPP項(xiàng)目的建設(shè)從前期開始至項(xiàng)目公司的成立及運(yùn)營均無借鑒指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，只能在摸索中前進(jìn)。

（一）高陂水利樞紐工程PPP試點(diǎn)模式（以下簡稱“高陂PPP模式”）

目前，高陂水利樞紐工程的項(xiàng)目法人由市人民政府組建的市高陂建管處擔(dān)任（政府資本占總資本的80%，但投入到社會(huì)資本方成立的項(xiàng)目公司的資本為47.95%），承擔(dān)建設(shè)管理任務(wù)及綜合協(xié)調(diào)管理責(zé)任，而項(xiàng)目公司則由通過招標(biāo)的方式引進(jìn)的社會(huì)投資人（廣東水電二局）負(fù)責(zé)組建，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營。項(xiàng)目法人與項(xiàng)目公司分屬兩個(gè)責(zé)任主體，財(cái)務(wù)分開核算，其關(guān)系相對(duì)獨(dú)立，各司其職、各負(fù)其責(zé)。

（二）現(xiàn)行傳統(tǒng)PPP模式

現(xiàn)行傳統(tǒng)的PPP模式中，項(xiàng)目公司一般是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立，但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。項(xiàng)目公司即為項(xiàng)目法人，社會(huì)資本方在管理中占主導(dǎo)地位，只有一個(gè)會(huì)計(jì)責(zé)任主體，實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)務(wù)核算，高度集權(quán)。

（三）比較分析

1.高陂PPP模式

政府代表方（市高陂建管處）作為項(xiàng)目法人在管理中占主導(dǎo)地位具有如下好處：一是有利于協(xié)調(diào)各級(jí)各部門關(guān)系，順利推進(jìn)工程建設(shè)的實(shí)施。特別是，征地拆遷是項(xiàng)目建設(shè)的一大瓶頸，該項(xiàng)目需征地和移民較多，壓力較大，為保證移民征地順利開展，確保移民的合法權(quán)益，確保工程建設(shè)順利進(jìn)行，經(jīng)過充分協(xié)調(diào)，政府主動(dòng)承擔(dān)征地拆遷責(zé)任，由政府組織實(shí)施，解決了傳統(tǒng)PPP模式中項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人的擔(dān)憂，也解決了項(xiàng)目建設(shè)的難點(diǎn)，從而保證工程建設(shè)的順利進(jìn)行，這是社會(huì)資本能否順利進(jìn)入水利項(xiàng)目的關(guān)鍵。二是有利于對(duì)政府資金的全過程監(jiān)管，使資金用到實(shí)處，做到?？顚Ｓ谩Ｈ枪芾矸止そ缦掭^為明確，專業(yè)事專業(yè)做，各司其職。在建設(shè)期，建管處負(fù)責(zé)落實(shí)政府資金、協(xié)調(diào)移民征地，通過招標(biāo)選擇項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等，負(fù)責(zé)工程全過程的監(jiān)督管理;而項(xiàng)目公司則負(fù)責(zé)投融資的籌集，承擔(dān)工程的建設(shè)管理。

不足之處：一是項(xiàng)目公司不是項(xiàng)目法人，分屬兩個(gè)責(zé)任主體，財(cái)務(wù)分開核算，缺乏對(duì)社會(huì)投融資金的全面監(jiān)管。在會(huì)計(jì)核算上沒有統(tǒng)一，項(xiàng)目法人執(zhí)行的是《政府會(huì)計(jì)制度》、《國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》，而項(xiàng)目公司執(zhí)行的是《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，在財(cái)務(wù)管理上沒有糅合，辦事效率受影響，同時(shí)，在項(xiàng)目法人的賬上也未能實(shí)時(shí)全面反映項(xiàng)目公司的工程進(jìn)度支付程度及資金的結(jié)余情況，存在有監(jiān)管脫節(jié)的現(xiàn)象;如要全面監(jiān)管，則須通過對(duì)項(xiàng)目公司發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)建立輔助賬的形式進(jìn)行報(bào)表合并，加大了財(cái)務(wù)工作量。二是高陂PPP項(xiàng)目中，政府負(fù)責(zé)工程征地移民，向項(xiàng)目公司提供“熟地”或“凈地”進(jìn)行實(shí)體工程建設(shè)，同時(shí)政府出資約9億元補(bǔ)助實(shí)體工程中公益性設(shè)施的建設(shè)。所有政府出資視為投資補(bǔ)助，PPP項(xiàng)目公司由中標(biāo)社會(huì)資本方獨(dú)資設(shè)立，政府方并未占有股份。這可能帶來項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營信息的不對(duì)稱問題，增加監(jiān)管難度?，F(xiàn)政府部門雖擬成立監(jiān)事會(huì)監(jiān)督重大事項(xiàng)并監(jiān)管共管賬戶，但政府部門參與程度仍較低，項(xiàng)目公司股東可能存在惡意轉(zhuǎn)移利潤，導(dǎo)致項(xiàng)目公司難以良性發(fā)展，影響項(xiàng)目的良性運(yùn)營。這也是高陂PPP項(xiàng)目與軌道交通、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路PPP項(xiàng)目公司組建有所不同的地方。在現(xiàn)有特許經(jīng)營合同中，沒有明確規(guī)定項(xiàng)目公司的再投資和股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓或變更問題。這可能會(huì)帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。三是項(xiàng)目公司與施工方有隸屬關(guān)聯(lián)關(guān)系，項(xiàng)目法人對(duì)施工方廣東水電二局股份有限公司（施工總承包中標(biāo)單位）的監(jiān)管中間隔著項(xiàng)目公司，部分項(xiàng)目實(shí)施不能如期按質(zhì)開展等，在建設(shè)管理中或許存在有該配置優(yōu)質(zhì)備品備件而配成合格標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的現(xiàn)象。四是對(duì)政府資金及投融資金的籌集不能完全高效統(tǒng)一安排，政府及社會(huì)資本方均按合同約定出資，存在有雙方資金同時(shí)到位而積壓沉墊的現(xiàn)象。

2.現(xiàn)行PPP模式

項(xiàng)目公司是項(xiàng)目法人，社會(huì)資本在建設(shè)管理中占主導(dǎo)地位，它有如下優(yōu)勢(shì)：一是高度集權(quán)，行事效率高，能夠迅速落實(shí)工作措施;二是財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算，能夠全面實(shí)時(shí)掌握工程建設(shè)資金使用情況;三是投融資金能夠根據(jù)年度實(shí)施計(jì)劃結(jié)合實(shí)際建設(shè)進(jìn)度情況作適時(shí)調(diào)整并高效使用。

不足之處：一是社會(huì)資本方作為建設(shè)管理的主導(dǎo)方，對(duì)政府各部門及社會(huì)關(guān)系方面協(xié)調(diào)效率不高。二是政府方對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)控不能完全到位并實(shí)時(shí)掌控。三是存在有過多考慮以經(jīng)濟(jì)利益為上而過度壓低成本的思想。

總之，廣東高陂水利樞紐在PPP的建設(shè)中，工程整體項(xiàng)目能夠按批復(fù)計(jì)劃順利推進(jìn)，合作各方參建單位職責(zé)明確，能在項(xiàng)目法人的協(xié)調(diào)下推進(jìn)工作，各項(xiàng)建設(shè)管理體制明確、制度健全，資金使用安全，管理人員清正廉潔，不存在腐敗現(xiàn)象，未出現(xiàn)明顯制約合作共贏的瓶頸，也未出現(xiàn)有不可調(diào)和的困難和問題。

在PPP建設(shè)過程中，任何一種PPP模式的選擇都一定存在或多或少的優(yōu)勢(shì)或不足之處，且都有其存在的理由。我們?cè)谠圏c(diǎn)建設(shè)中永遠(yuǎn)在路上，需不斷學(xué)習(xí)，在這探索過程中，最重要的是要把握政策導(dǎo)向，同時(shí)根據(jù)各地政府及各企業(yè)的實(shí)際情況，如何選擇適合自己的方式這才是最重要的！

參考文獻(xiàn)：

[1]? 吳波.淺談ppp模式的發(fā)展[J].武漢金融，2017，（1）.

[2]? 梅州市人民政府.廣東省韓江高陂水利樞紐工程引進(jìn)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)實(shí)施方案.2015年9月30日印發(fā).