陳亮

空域如何進(jìn)一步開(kāi)放將決定中國(guó)天空的廣闊度

1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)民航事業(yè)從管理體制、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面進(jìn)行了多輪改革。

尤其是十一屆三中全會(huì)至今，中國(guó)民航體系實(shí)現(xiàn)了軍政分離、政企分離等多輪重要改革。同時(shí)，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，壟斷的民航行業(yè)在2005年正式向民營(yíng)資本開(kāi)放。

客運(yùn)量是中國(guó)天空開(kāi)放成果最直觀的體現(xiàn)。1978年，民航旅客運(yùn)輸量230萬(wàn)人次，世界綜合排名第37位。截至2018年底，民航全年客運(yùn)量超12億人次，達(dá)12.6億人次，較上年增長(zhǎng)10.2%，成為世界第二大航空市場(chǎng)。

中國(guó)民用航空局局長(zhǎng)馮正霖表示，現(xiàn)在民航一天完成的周轉(zhuǎn)量比1978年一年的還多。

均瑤集團(tuán)、吉祥航空（ 603885.SH）董事長(zhǎng)在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，中國(guó)民航總體趨勢(shì)是越來(lái)越開(kāi)放。對(duì)于民營(yíng)公司來(lái)說(shuō)，公平與平等是中國(guó)民航局能給予的。

隨著中國(guó)航空市場(chǎng)不斷壯大，如何解決空域問(wèn)題，讓中國(guó)天空更開(kāi)放是新時(shí)代下各個(gè)職能部門(mén)需要回答的時(shí)代命題。

1980：小平拍板下的改革

伴隨全球航空業(yè)的發(fā)展，剛剛成立的中華人民共和國(guó)也意識(shí)到民航對(duì)于一個(gè)國(guó)家的重要性。1949年11月2日，中共中央政治局決定在人民革命軍事委員會(huì)下設(shè)立民用航空局，受空軍司令部領(lǐng)導(dǎo)。

就在民用航空局成立七天后，原中國(guó)航空公司和中央航空公司在香港發(fā)動(dòng)了“兩航起義”。

12架飛機(jī)從香港肩德機(jī)場(chǎng)飛抵北京和天津。12架飛機(jī)和2000多名員工成為了中華人民共和國(guó)民航事業(yè)的開(kāi)拓者和奠基者。

1954年11月10日，人民革命軍事委員會(huì)下設(shè)的民用航空局改名為“中國(guó)民用航空局”，直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)民航事業(yè)實(shí)現(xiàn)了從軍管剝離的第一步。

1978年以前，民航系統(tǒng)還是歸屬軍隊(duì)建制，機(jī)關(guān)職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置軍事化色彩濃重。在十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕，鄧小平會(huì)見(jiàn)美國(guó)泛美航空公司董事長(zhǎng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“按經(jīng)濟(jì)的辦法來(lái)管理經(jīng)濟(jì)，要按企業(yè)來(lái)辦。要把軍隊(duì)的一套改過(guò)來(lái)。”

經(jīng)過(guò)多輪商討與研究，1980年中國(guó)民航總局終于實(shí)現(xiàn)了完全脫軍。

1980年3月5日，國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)出《關(guān)于民航總局不再由空軍代管的通知》，明確除航行管制仍按《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》執(zhí)行外，其他工作均向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。中國(guó)民航第一輪體制改革算是完滿結(jié)束。

頂層架構(gòu)改革后，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，政企分家成為了中國(guó)民航體制第二輪改革重點(diǎn)。

1984年，關(guān)于實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，航空公司、機(jī)場(chǎng)和服務(wù)保障系統(tǒng)分設(shè)的改革在中國(guó)民航局內(nèi)部醞釀。西南地區(qū)成為這輪改革的試點(diǎn)地區(qū)。1987年，中國(guó)民航西南地區(qū)管理局、中國(guó)西南航空公司、成都雙流機(jī)場(chǎng)宣布成立。

此后，華東地區(qū)、華北地區(qū)、西北地區(qū)和東北地區(qū)先后完成改革。改革之后如何設(shè)立航空公司成為新問(wèn)題。

中國(guó)民用航空局原副局長(zhǎng)、黨組副書(shū)記李軍回憶，民航局報(bào)告并經(jīng)中央原則同意的，是以原來(lái)6個(gè)地區(qū)管理局為基礎(chǔ)，組建6個(gè)公司。但到正式實(shí)施時(shí)，對(duì)此有不同意見(jiàn)，有的主張成立兩個(gè)或三個(gè)公司。經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，仍然維持成立6個(gè)公司。

北京、上海、廣州、西安、成都、沈陽(yáng)6個(gè)地區(qū)管理局將航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和人員分離出來(lái)，組建6個(gè)國(guó)家航空公司：中國(guó)國(guó)際航空公司（ 601111.SH/00753.HK）、中國(guó)東方航空公司（60 0115.SH/00670.HK/NYSE：CEA）、中國(guó)南方航空公司（600029.SH/01055HK/NYSE：ZNH）、中國(guó)西南航空公司、中國(guó)西北航空公司、中國(guó)北方航空公司。

十二屆三中全會(huì)通過(guò)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革決定后，民航局與福建、新疆等省區(qū)聯(lián)合成立航空公司。上海、武漢等地也自己成立航空公司。

為了進(jìn)一步深化民航體制改革，中國(guó)民航局在2001年開(kāi)肩了企業(yè)與民航管理部門(mén)脫鉤的改革，將絕大多數(shù)機(jī)場(chǎng)移交給了地方。

經(jīng)歷數(shù)十年的改革，中國(guó)民航系統(tǒng)終于實(shí)現(xiàn)了軍政分開(kāi)，政企分離。

2005：民資入局悲歡史

在2005年以前，中國(guó)民航業(yè)一直是國(guó)家隊(duì)的天下。隨著民營(yíng)資本的逐漸崛起，以及民航業(yè)逐步與國(guó)際接軌后，民營(yíng)資本能否進(jìn)入中國(guó)民航，能否通過(guò)民營(yíng)資本為中國(guó)民航帶來(lái)新活力，成為主管部門(mén)不得不思考的問(wèn)題。

為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)為了鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入航空業(yè)，國(guó)務(wù)院頒布《公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》，放寬對(duì)民營(yíng)資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，對(duì)民營(yíng)投資主體投資組建公共航空運(yùn)輸企業(yè)不作限制。

中國(guó)新華航空副總經(jīng)理劉捷音成為第一個(gè)吃螃蟹的人。

嗅到開(kāi)放味道的劉捷音在2004年開(kāi)始籌建奧凱航空。2005年3月11日，奧凱航空在天津成功首航，成為中國(guó)民營(yíng)航空第—飛。

在奧凱航空帶動(dòng)下，春秋航空（ 601021.SH）、吉祥航空、鷹聯(lián)航空、東星航空先后籌建，并于2005年-2006年間開(kāi)始了自己的首航。

其中最為著名的就是春秋航空和吉祥航空。春秋航空第一代掌門(mén)人王振華在組建航空公司之前經(jīng)營(yíng)著春秋旅行社。中國(guó)民航向民營(yíng)資本開(kāi)放的消息，讓王振華看到了機(jī)遇。

2005年，春秋航空首個(gè)航班從上海虹橋飛往煙臺(tái)，標(biāo)志著春秋航空邁出歷史性第一步。與當(dāng)時(shí)國(guó)有航空不同的是，春秋航空一開(kāi)始定位就是要做中國(guó)版的西南航空（美國(guó)著名的低成本航空公司）。

在春秋航空和東方航空的壓力下，吉祥航空能夠崛起也屬不易。

均瑤集團(tuán)、吉祥航空董事長(zhǎng)王均金回憶，由于春秋航空和東方航空的存在，主管部門(mén)要求吉祥航空將基地放在杭州。

憑借吉祥航空母公司均瑤集團(tuán)的影響力和王均金的說(shuō)服能力，最終吉祥航空在上海浦東機(jī)場(chǎng)落地。

落地不易，如何競(jìng)爭(zhēng)更不易。上海有東方航空這樣的全服務(wù)公司，也有春秋航空這樣的低成本航空公司，吉祥航空競(jìng)爭(zhēng)力在哪兒？

王均金表示，吉祥航空開(kāi)創(chuàng)了高價(jià)值模式。即以低成本航空公司理念控制成本，通過(guò)提高效率來(lái)降低成本，從而降低票價(jià);同時(shí)在服務(wù)理念上借鑒新加坡航空這樣五星級(jí)航空的模式。

該模式讓吉祥航空在航空市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的上海存活下來(lái)了。

而第一批起家的其他幾家航空公司就沒(méi)有那么幸運(yùn)了。鷹聯(lián)航空2005年首飛，一年后就陷入經(jīng)營(yíng)困境?？嗫嘀尾怀珊螅?009年鷹聯(lián)航空被四川航空收購(gòu)。

東星航空在2005年籌建，2006年首航，由前湖北首富蘭世立創(chuàng)辦。2008年金融危機(jī)下，東星航空經(jīng)營(yíng)難以周轉(zhuǎn)。蘭世立也因相關(guān)問(wèn)題被捕入獄。蘭世立入獄后，東星航空被中國(guó)國(guó)航收購(gòu)，成為中國(guó)國(guó)航武漢分公司。

被譽(yù)為“非公經(jīng)濟(jì)36條”“報(bào)春第一枝”的奧凱航空也舉步維艱。2010年，天津大田集團(tuán)的董事長(zhǎng)王大田收購(gòu)?qiáng)W凱航空，讓奧凱航空度過(guò)危機(jī)，并成為一家支線航空公司。

2007年，中國(guó)民航局暫停受理新成立航空公司的申請(qǐng)。直到2010年，中國(guó)民航局再度下發(fā)文件，再次鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與中國(guó)民航發(fā)展。至此，我國(guó)民航事業(yè)進(jìn)入新一輪開(kāi)放。

2010：新空域改革

隨著中國(guó)民航的不斷開(kāi)放，制約民航發(fā)展的空域管理改革也必須跟上。

1980年民航系統(tǒng)與軍隊(duì)脫鉤，但是空域管理和空中交通管理工作仍然是中國(guó)空軍負(fù)責(zé)。為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展需求，中國(guó)空域管理經(jīng)歷了多次改革。

經(jīng)過(guò)多次考察與對(duì)外借鑒后，1986年，國(guó)務(wù)院和中央軍委決定成立國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)（下稱“空管委”）。1990年，空管委辦公室職能移交給了中國(guó)人民解放軍總參謀部。

1993年，國(guó)務(wù)院和中央軍委明確了國(guó)家空管體制“三步走”戰(zhàn)略：第一步空軍將京廣深航路交給民航管制指揮;第二步全國(guó)航路交給管制指揮;第三步實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一指揮空中交通。

此后，空軍陸續(xù)將京廣深航路交由民航管制指揮。京廣深航路外，則由軍方負(fù)責(zé)指揮。截至目前，中國(guó)民航局空管局負(fù)責(zé)民航內(nèi)部航路路線指揮和協(xié)調(diào)。國(guó)內(nèi)民航新增航線、航路等需要空管委審批。偏離航路的飛行，如因天氣問(wèn)題需繞行，需要得到空軍審批。

因此，嚴(yán)格管控的空域與民航高速發(fā)展形成悖論。航班數(shù)量的激增讓民航時(shí)刻資源一直處于緊張的態(tài)勢(shì)中，延誤等問(wèn)題也成為了家常便飯。

為了推動(dòng)空域改革進(jìn)行，2010年，國(guó)務(wù)院、中央軍委頒發(fā)了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）。 《意見(jiàn)》明確低空（飛機(jī)距離海平面的垂直距離在1000米及以下的空間范圍）空域改革分三個(gè)階段：第一個(gè)階段是試點(diǎn)，即2011年前在沈陽(yáng)、廣州飛行管制區(qū)試點(diǎn)，進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。

第二個(gè)階段是推廣'即2015年底前，在全國(guó)推廣試點(diǎn)成果，基本形成政府監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、全國(guó)一體化的低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系。

第三個(gè)階段是深化，即2020年底前，建立起科學(xué)的空管理論體系、法規(guī)體系、運(yùn)行管理體系和服務(wù)保障體系，實(shí)現(xiàn)低空空域資源充分開(kāi)發(fā)和有效利用。

在行政管理體制、市場(chǎng)準(zhǔn)入逐漸走向開(kāi)放的背景下，空域如何進(jìn)一步開(kāi)放？這個(gè)問(wèn)題解決得好，中國(guó)天空將變得更為廣闊。