熊平平

2018年，12月28日，是北京冬季難得的好天氣，

晴朗無(wú)霾，東三環(huán)外的“中國(guó)尊”大廈內(nèi)正舉行接收證書頒發(fā)儀式：中國(guó)建筑股份有限公司總裁王祥明向中信集團(tuán)有限公司黨委書記、董事長(zhǎng)常振明移交中國(guó)尊“金鑰匙”，接過(guò)“金鑰匙”，常振明則向王祥明頒發(fā)中國(guó)尊接收證書。

這一儀式，意味著北京第一高樓正式落成，作為北京城市新的地標(biāo)建筑，所有進(jìn)入北京的人，都將會(huì)仰望到這座摩天大樓。

1949年10月1日，毛澤東站在天安門城樓宣告新中國(guó)成立之時(shí)，北京作為新中國(guó)首都，天安門既是中央的權(quán)力象征，還承載著北京的建筑地標(biāo)、城市符號(hào)，此后無(wú)論北京新建了多少新建筑，天安門一直都是北京最重要的城市符號(hào)。

到了新中國(guó)成立70年后的今天，北京的城市建設(shè)早已不可同日而語(yǔ)，城市建設(shè)面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化景觀都有了巨大發(fā)展，大國(guó)首都盛景在世人面前鋪開。

從數(shù)據(jù)而言，過(guò)去70年儼然是北京城市的一部擴(kuò)張史：1950年中心建成區(qū)面積僅100平方公里，2018年中心建成區(qū)面積1210.2平方公里，70年間北京建成區(qū)面積擴(kuò)大了12倍;1949年北京常住人口420萬(wàn)，2018年則達(dá)到2154萬(wàn)人，70年間人口擴(kuò)張了5倍;1949年北京GDP2.8億元，2018年北京GDP突破3萬(wàn)億元，經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張超過(guò)1萬(wàn)倍。

正如世界其他首都——倫敦、東京、首爾一樣，當(dāng)推土機(jī)在二環(huán)推到三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)，如今已推到六環(huán)外時(shí)，北京的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題也隨之而來(lái)，從上世紀(jì)90年代末開始，霧霾頻頻出現(xiàn)，交通擁堵、環(huán)境惡化、資源緊缺都已經(jīng)影響著生活在這座超級(jí)都市里的每一個(gè)人，居京城不易成為每一個(gè)人的切身體驗(yàn)。

從新中國(guó)成立之初梁思成與蘇聯(lián)專家關(guān)于北京規(guī)劃問(wèn)題的分歧開始，如何使得北京的規(guī)劃更合理，一直都是70年來(lái)首都規(guī)劃事業(yè)的中心。但城鎮(zhèn)化大潮來(lái)勢(shì)太快，北京城區(qū)的邊界在很長(zhǎng)一段時(shí)間里都是機(jī)械化地往外推移，就業(yè)、居住、消費(fèi)、文化四大城市功能缺乏科學(xué)規(guī)劃，城市一直都是單中心、攤大餅般擴(kuò)張。

“走出同心圓”、“疏解非首都功能”、“多組團(tuán)發(fā)展”則成為北京城市規(guī)劃這些年來(lái)不斷求索的核心理念，北京希望依靠打破過(guò)去單中心的城市結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市的有序、健康、生態(tài)發(fā)展，這是大國(guó)首都當(dāng)前的規(guī)劃邏輯，也是北京未來(lái)的新模樣。

北京新地標(biāo)

528米，地下8層、地上108層，一座形似古代禮器“尊”的摩天大樓聳立在北京城東部，它被命名為中信大廈，2018年底建成，成為北京第一高樓。

對(duì)于地勢(shì)平坦的北京而言，中信大廈已經(jīng)成為城市燈塔，在北京城內(nèi)任何地方，你一抬頭都能見(jiàn)到這座摩天大樓的身影。

作為城市天際線制高點(diǎn)，中信大廈并不孤獨(dú)，在其所處的北京CBD核心區(qū)，30公頃面積內(nèi)將有18座摩天大樓拔地而起，與第一高樓一道，東三環(huán)內(nèi)外的CBD核心區(qū)已然成為北京最具現(xiàn)代化氣息的城市景觀。

在眾多國(guó)際來(lái)訪者眼中，高速發(fā)展的中國(guó)，最能代表北京的建筑符號(hào)已不再是天安門和長(zhǎng)城，而是中信大廈、中央電視臺(tái)大樓、國(guó)貿(mào)三期等構(gòu)成的一組摩天大樓群。

但在上世紀(jì)80年代，東三環(huán)CBD核心區(qū)一帶卻是偏僻的工業(yè)區(qū)，低矮的樓房，林立的煙囪，工人們穿著藍(lán)黑色工作服，腳踩自行車穿行其中，是天安門以東大片工業(yè)區(qū)中最不起眼的一片區(qū)域。

上世紀(jì)80年代北京布局也相對(duì)簡(jiǎn)單，中間是二環(huán)內(nèi)的中心城區(qū)，西北中關(guān)村地區(qū)是高教科學(xué)城，西部石景山的首鋼，以及東南方十八里店的化工廠區(qū)，構(gòu)成北京城市的四大組團(tuán)，組團(tuán)之間馬路相連，而馬路之外都是農(nóng)地，城市布局簡(jiǎn)單。

隨著城市的發(fā)展，空間與城市治理間的沖突也逐漸顯現(xiàn)。在舊城內(nèi)，對(duì)建筑高度極為敏感，北京舊城建筑物45米的限高在規(guī)劃上堅(jiān)守了近40年，南北中軸線與東西延伸的長(zhǎng)安街構(gòu)成京城方正的基本格局，故宮、祈年殿和散落其中的四合院民居、胡同街巷，形成明清北京舊城獨(dú)特的城市肌理。

即使舊城是北京的中心，但必須重新找到一片區(qū)域可以建設(shè)現(xiàn)代化高樓。1993年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京市城市總體規(guī)劃》提出，在北京市開辟具有金融保險(xiǎn)、咨詢、信息、商業(yè)、文化和商務(wù)辦公等現(xiàn)代化多功能的商務(wù)中心區(qū)。

起初這一商業(yè)中心選在了西二環(huán)阜成門至復(fù)興門一帶，即如今的金融街，集聚了國(guó)家級(jí)金融管理中心、國(guó)家級(jí)銀行總行和非銀行金融機(jī)構(gòu)總部，但由于建筑物限高，這一帶的容量有限，難以滿足城市發(fā)展的需要。

因此，朝陽(yáng)東三壞內(nèi)外工業(yè)區(qū)作為長(zhǎng)安街東向延長(zhǎng)線的一片區(qū)域，成為商業(yè)中心區(qū)的首選之地。1999年，北京市政府框定了朝陽(yáng)CBD的范圍：東起西大望路，西至東大橋路，南臨通惠河，北接朝陽(yáng)路之間3 99平方公里的區(qū)域。

2009年，CBD核心區(qū)開始規(guī)劃，北京第一高樓正是在這一契機(jī)下逐漸誕生成型。

北京的城市地標(biāo)與城市形象也正是在這一次的規(guī)劃中萌生，早在2010年對(duì)CBD核心區(qū)規(guī)劃方案與招標(biāo)文件中，對(duì)于該區(qū)域的功能和前景，官方表述是期待CBD核心區(qū)成為“未來(lái)的功能中心和視覺(jué)的聚焦點(diǎn)”。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，中信大廈地價(jià)63億元、項(xiàng)目建設(shè)期180億元，建成期后運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本需要540億元-720億元。在巨大投資推動(dòng)下，中信大廈拔地而起，三天半長(zhǎng)一層樓，建筑主體僅六年時(shí)間就正式落成。

中信大廈因其尊的形態(tài)，也被稱之為“中國(guó)尊”，在官方的解釋中：方圓結(jié)合的建筑形態(tài)寓意“天圓地方”的文化意涵，作為禮器，尊又是一種地位和秩序的象征，這與北京的獨(dú)特地位與自身布局所透露出的秩序感、厚重感相契合。

誠(chéng)然，城市管理者有意為之，在政策、資本、技術(shù)的推動(dòng)下，經(jīng)十年時(shí)間的規(guī)劃、建造，中信大廈成為新的城市地理標(biāo)識(shí)與城市象征。

從城市符號(hào)角度來(lái)說(shuō)，不同于天安門所傳達(dá)的傳統(tǒng)、古樸、莊嚴(yán)、規(guī)矩的城市形象，以中信大廈為首的結(jié)構(gòu)新穎、鱗次櫛比的東三環(huán)摩天大樓群，將北京塑造成一個(gè)求新、高效率、國(guó)際化的現(xiàn)代大國(guó)首都。

登上528米的中信大廈頂端，可以俯瞰整個(gè)北京城，城市建筑密集分布其中，但在廣袤的首都版圖上，可以望見(jiàn)北京未來(lái)的一幅發(fā)展圖景：

往西6.5公里是天安門故宮一北京的地理中心，東西向的長(zhǎng)安街與南北向的中軸線構(gòu)成了北京的基本架構(gòu)，附近的二里溝、三里河、六鋪炕、九號(hào)院和中南海是中央政府行政辦公區(qū);往東25公里，在通州區(qū)運(yùn)河?xùn)|大街，是北京城市副中心行政區(qū)所在地，北京市四套班子在此辦公;往西南100公里左右是雄安新區(qū)，未來(lái)之城正在緊張施工之中。

這一圖景正是北京新版規(guī)劃中提出的一核兩翼首都新格局，這幾年來(lái)，北京邁出70年來(lái)首都發(fā)展關(guān)鍵一步，試圖破局——走出單中心城市結(jié)構(gòu)。

1949年1月31日，北平和平解放。人民解放軍開入北平城時(shí)，受到北平人民夾道歡迎。

走出單中心

1949年，新中國(guó)定都北平，改名北京，首都規(guī)劃也成為國(guó)家建設(shè)的重要工作。在建設(shè)之初，關(guān)于首都的規(guī)劃就出現(xiàn)了巨大分歧，而這一分歧也決定了日后北京城的發(fā)展脈絡(luò)。

“明之北京，在基本原則上實(shí)遵循唐長(zhǎng)安之規(guī)劃，清代因之，以至于今，為世界現(xiàn)存中國(guó)時(shí)代都市之偉大者?！边@是梁思成對(duì)北京做出的評(píng)價(jià)，作為數(shù)百年都城、不受戰(zhàn)爭(zhēng)毀壞的北京，歷史文化價(jià)值不言而喻，1949年北京城的城市建筑、古都風(fēng)貌、城市結(jié)構(gòu)都是經(jīng)過(guò)數(shù)百年積累而成。

在應(yīng)該如何規(guī)劃新首都的問(wèn)題上，梁思成、陳占祥于1950年2月共同提出《關(guān)于中央人民政府行政中心位置的建議》，后被稱為“梁陳方案”，梁陳二人認(rèn)為古城應(yīng)該被加以保護(hù)，共和國(guó)的行政中心建筑群應(yīng)該與古城保持一定距離，主張?jiān)诋?dāng)時(shí)的西郊（現(xiàn)在的公主墳一帶）設(shè)立行政中心，其他城市功能區(qū)在此基礎(chǔ)上再選址規(guī)劃。但當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)前來(lái)北京的規(guī)劃專家，卻主張應(yīng)該繼續(xù)在舊城的基礎(chǔ)上建設(shè)行政中心。

這場(chǎng)分歧以蘇聯(lián)專家獲勝為結(jié)局，也拉開了北京此后數(shù)十年的建設(shè)基底。

但北京的城市發(fā)展擴(kuò)張，一直有它自己的模式：建筑從舊城區(qū)向四周蔓延，拆掉城墻，推倒綠地莊稼，城市如“攤大餅”一樣，一環(huán)一環(huán)又一環(huán)，—直攤到六環(huán)。

“攤大餅”是對(duì)北京近30年城市擴(kuò)張模式的暗諷：白上世紀(jì)90年代始，城市功能持續(xù)性聚集在城市中心，城內(nèi)人口大量被拆遷至郊區(qū)，城市的擴(kuò)張呈現(xiàn)“單中心+環(huán)線”，新區(qū)包圍舊城，同心同軸向外蔓延的生長(zhǎng)模式。

這一發(fā)展模式帶來(lái)最顯著的結(jié)果便是職住分離，“城內(nèi)上班，城外睡覺(jué)”，2000萬(wàn)人群每日似潮汐般流動(dòng)。據(jù)北京市交通委公布的數(shù)據(jù)，2019年7月12日，北京軌道交通全路網(wǎng)日客運(yùn)量創(chuàng)歷史新高，達(dá)1375.38萬(wàn)人次，而北京地鐵的工作日日均客運(yùn)量都在1000萬(wàn)人次以上，成為世界最繁忙的城市軌道交通系統(tǒng)。

“攤大餅”問(wèn)題顯著，解決方案也早已被各界認(rèn)可，那就是必須改變北京單中心的城市功能結(jié)構(gòu)，變單中心為多中心結(jié)構(gòu)。

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、兩院院士吳良鏞，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原副總規(guī)劃師趙燕菁三人曾一直致力于北京在規(guī)劃上摒棄單中心、“攤大餅”的城市擴(kuò)張模式，三人分別從不同的角度提出北京應(yīng)該向著多中心發(fā)展，主城之外還應(yīng)該有新區(qū)、新城。

建筑學(xué)系出身的吳良鏞，傳承梁思成的城市規(guī)劃理念，堅(jiān)定認(rèn)為應(yīng)該停止對(duì)舊城區(qū)的大拆大建，轉(zhuǎn)而進(jìn)行整體保護(hù)，這一理念背后既是對(duì)歷史文化名城的尊重，還有對(duì)北京走出同心圓結(jié)構(gòu)的愿景，即只有停止對(duì)舊城的大拆大建，才能使城市功能不再聚集于舊城內(nèi)，才有望疏解中心城區(qū)的人口和功能，逐步改變單中心的空間格局，使外圍新城建設(shè)獲得支撐，防止中心城區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大。

此外，吳良鏞建議選擇北京新機(jī)場(chǎng)周邊，北京、天津、河北部分地區(qū)，成立跨界的“畿輔新區(qū)”，疏解首都的政治文化功能，將部分國(guó)家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機(jī)構(gòu)等遷至此處，結(jié)合臨空產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理布局，便其發(fā)展成為京津冀新的增長(zhǎng)區(qū)域，成為推動(dòng)京津冀發(fā)展的新引擎。

經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的肖金成則從城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度提出方案，他將北京“攤大餅”式發(fā)展態(tài)勢(shì)比作“瓢潑大雨”，要解決問(wèn)題，就得建“密云水庫(kù)”來(lái)接，即要在北京主城之外建設(shè)幾個(gè)能夠裝下幾百萬(wàn)人的新區(qū)。

基于這一理念，肖金成提出了“鎖定四環(huán)”、“工業(yè)外移，雙雁齊飛”戰(zhàn)略?！版i定四環(huán)”，即通過(guò)規(guī)劃禁止城市繼續(xù)往四環(huán)外開發(fā)，停止北京城“攤大餅”。但他堅(jiān)持認(rèn)為北京1.6萬(wàn)多平方公里的面積，依然可以發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，就如上海開發(fā)浦東，北京應(yīng)該將工業(yè)區(qū)集中于東部和東南部，東部以林河為中心，建設(shè)密懷順新區(qū)，東南部以亦莊為中心，建設(shè)大亦通新區(qū)，兩座產(chǎn)業(yè)新區(qū)如同“雙雁齊飛”，再通過(guò)軌道交通把這兩個(gè)新區(qū)直接貫通，如此形成強(qiáng)大的反磁力系統(tǒng)，形成北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中和強(qiáng)勢(shì)區(qū)域，吸引產(chǎn)業(yè)與人才集中于此，實(shí)現(xiàn)變單中心為多中心的目的。

城市規(guī)劃系統(tǒng)的趙燕菁則從城市功能結(jié)構(gòu)出發(fā)，認(rèn)為中央行政功能是北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵，北京要實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移，以中央行政辦公為核心的部分“首都職能”應(yīng)當(dāng)是調(diào)整的重點(diǎn)，并建議在北京通州長(zhǎng)安街延長(zhǎng)線方向發(fā)展新的中央行政辦公區(qū)，這有利于行政職能的分期遷移和水平分工，而且，外遷機(jī)構(gòu)的級(jí)別要盡可能高。

北京市政府亦吸收了從單中心向多中心的城市發(fā)展格局，在編制《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》前期的2003年，北京市委、市政府組織起草的《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》中，第一次寫入“北京的城市結(jié)構(gòu)要從單中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行摹薄?/p>

隨后公布的《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》中，改變單中心城市結(jié)構(gòu)及“攤大餅”擴(kuò)張模式是總體規(guī)劃的一項(xiàng)核心任務(wù)，提出構(gòu)建“兩軸”（沿長(zhǎng)安街的東西軸和傳統(tǒng)中軸線的南北軸）“兩帶”（東部發(fā)展帶和西部發(fā)展帶）“多中心”這一新的城市空間結(jié)構(gòu)。同時(shí)提出，加強(qiáng)外圍新城建設(shè)，中心城與新城相協(xié)調(diào)，構(gòu)筑分工明確的多層次空間結(jié)構(gòu);疏解中心城人口和部分職能;重點(diǎn)保護(hù)舊城，堅(jiān)持對(duì)舊城的整體保護(hù);重點(diǎn)建設(shè)控制中心城向外蔓延的第二道綠化隔離地區(qū)。

為改變單中心結(jié)構(gòu)，2004版總體規(guī)劃吸收了吳良鏞和肖金成二人的方案，在吳良鏞的建議下，北京規(guī)劃了11個(gè)新城，分別是通州、順義、亦莊、大興、房山、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝，而在肖金成“雙雁齊飛”戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)北京重點(diǎn)發(fā)展的3個(gè)新城，分別是位于東部發(fā)展帶上的通州、順義和亦莊，當(dāng)時(shí)將這3個(gè)新城做為中心城人口和職能疏解及新的產(chǎn)業(yè)集聚的主要地區(qū)，以形成規(guī)模效益和聚集效益，3個(gè)新城將共同構(gòu)筑中心城的反磁力系統(tǒng)。

這一理念再次進(jìn)入2017年發(fā)布的《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年》中，規(guī)劃指出，為落實(shí)城市戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，充分考慮延續(xù)古都?xì)v史格局、治理“大城市病”的現(xiàn)實(shí)需要和面向未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展，著眼打造以首都為核心的世界級(jí)城市群，完善城市體系，在北京市域范圍內(nèi)形成“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，著力改變單中心集聚的發(fā)展模式，構(gòu)建北京新的城市發(fā)展格局。

其中，在提出“怎樣建設(shè)首都”的篇章中，“北京城市副中心和河北雄安新區(qū)形成北京新的兩翼”被寫入，“一核”（首都核心功能區(qū)，總面積約92.5平方公里）、“兩翼”也被認(rèn)為是北京未來(lái)最主要的空間整體結(jié)構(gòu)。

在中信大廈往正東方向25公里，通州區(qū)運(yùn)河?xùn)|大街，是北京城市副中心新政府辦公區(qū)所在地。2019年1月11日，北京市委、市政府、市人大、市政協(xié)四套班子遷入城市副中心，隨后數(shù)月，北京市級(jí)各委辦局皆陸續(xù)遷至通州進(jìn)入城市副中心辦公。

作為北京“兩翼”之一，北京城市副中心成為70年來(lái)第一個(gè)承載行政職能的城外地區(qū)——北京市機(jī)關(guān)政府外遷，將首都核心區(qū)騰給中央行政辦公，對(duì)此吳良鏞表示，“北京的中心城之外有一個(gè)副中心挺好。” 而北京城市副中心落子通州，位于北京的東部，與河北燕郊比鄰，其地緣意義在于借助市政府遷至通州，帶動(dòng)北三縣乃至整個(gè)東向和北向的河北腹地發(fā)展。

“兩翼”之二，是相距中信大廈西南約100公里的雄安新區(qū)，由河北省的雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區(qū)域。2017年4月1日，中央決定設(shè)立雄安新區(qū)，并將其定位為“千年大計(jì)、國(guó)家大事”，以彰顯其重要性。

隨著各項(xiàng)規(guī)劃通過(guò)，雄安新區(qū)亦進(jìn)入正式建設(shè)階段，據(jù)雄安新區(qū)黨工委副書記、管委會(huì)常務(wù)副主任，中國(guó)雄安集團(tuán)黨委書記、董事長(zhǎng)田金昌日前透露，新區(qū)正有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)各項(xiàng)工作，今年謀劃實(shí)施的69個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，總投資初步概算將近3000億元，其中新區(qū)內(nèi)及對(duì)外連接重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目16個(gè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目21個(gè)、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目13個(gè)、水利及防洪工程項(xiàng)目7個(gè)、公共服務(wù)及配套保障項(xiàng)目12個(gè)。

對(duì)于雄安新區(qū)的功能，2017年4月初，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)組長(zhǎng)、中國(guó)工程院主席團(tuán)名譽(yù)主席徐匡迪對(duì)新華社提出了三個(gè)有利于：一、有利于集中疏解北京非首都功能，有效緩解北京大城市病，與北京城市副中心共同形成北京新的兩翼;二、有利于加快補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展短板，提升河北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和水平，培育形成新的區(qū)域增長(zhǎng)極;三、有利于調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，對(duì)于探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，打造全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎，加快構(gòu)建京津冀世界級(jí)城市群，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。 徐匡迪還進(jìn)一步闡述了雄安新區(qū)的戰(zhàn)略地位：“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，解決大城市病基本上都是用了“跳出去建新城”的辦法;從我國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)建設(shè)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)，有力推動(dòng)了珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)的發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展瞄準(zhǔn)的是打造世界級(jí)城市群，規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)是這項(xiàng)戰(zhàn)略的重要組成部分?！?h3>首都大疏解

要改變單中心集聚的發(fā)展模式，讓北京朝著多中心結(jié)構(gòu)發(fā)展，疏解功能、減量發(fā)展成為中央和北京市對(duì)首都發(fā)展的新實(shí)踐。 對(duì)于北京的城市定位，曾有多次嬗變。 1949年，北京由消費(fèi)性城市變?yōu)樯a(chǎn)性城市，工業(yè)企業(yè)眾多，經(jīng)30余年發(fā)展，到上世紀(jì)80年代，北京的重工業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重在全國(guó)高居第二，全國(guó)的工業(yè)部門有130個(gè)，北京占120個(gè)，在最多的時(shí)候，北京的各類煙囪多達(dá)1.4萬(wàn)多根。

1982年，“工業(yè)基地”從北京城市總體規(guī)劃中抹去，1993年，北京城市定位為國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，直到2004年新版規(guī)劃出爐，“經(jīng)濟(jì)中心”被刪去，取而代之的是“國(guó)家首都、政治中心、文化中心、宜居城市”。

2014年2月26日，習(xí)近平考察北京提出“四個(gè)中心”，即全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心，要求努力把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都。

北京城市功能定位重塑后，整個(gè)城市的規(guī)劃發(fā)展布局也迅速做出回應(yīng)，疏解這四大功能之外的其他功能成為可以預(yù)見(jiàn)的動(dòng)作。

對(duì)城市產(chǎn)業(yè)的疏解首當(dāng)其沖，“有序疏解北京非首都功能，加快構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”進(jìn)入政府工作議題。

2015年8月17日，北京市政府發(fā)布《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》，禁止、限制近百個(gè)大類產(chǎn)業(yè)，所有新增或擴(kuò)建產(chǎn)業(yè)都須在該目錄之外。

2017年，“疏解非首都功能，優(yōu)化提升首都功能”寫入《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年》，隨后進(jìn)入十九大報(bào)告，疏解北京非首都功能成為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”。

北京地鐵對(duì)于緩解交通壓力起重要作用。

在總體規(guī)劃發(fā)布的同時(shí)，北京亦在全市范圍內(nèi)開展了“疏解整治促提升”三年期的專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)各類空間、產(chǎn)業(yè)、人群進(jìn)行了大力度的疏解與整治。

何為疏解北京非首都功能？官方給出了解釋，就是疏解京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要提出的四類非首都功能，即疏解一般制造業(yè)、區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)、部分教育、醫(yī)療等公共服務(wù)功能和部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

疏解產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)，是政府最容易推動(dòng)的工作，因此，在首鋼等大型企業(yè)搬離北京后，從2017年開始，北京針對(duì)一般制造、專業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行了疏解，作為標(biāo)志性動(dòng)作，北京關(guān)閉了最后一座煤電廠以及經(jīng)營(yíng)數(shù)十年的動(dòng)物園服裝批發(fā)市場(chǎng)。

根據(jù)《北京市政府工作報(bào)告》披露的數(shù)據(jù)，僅2018年一年，退出一般制造業(yè)企業(yè)656家，疏解提升市場(chǎng)和物流中心204個(gè)，整治“開墻打洞”8622處，拆違騰退土地6828公頃、還綠1683公頃。

因?yàn)榫蜆I(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)、信息密集、鼓勵(lì)創(chuàng)新，城市吸引人口聚焦，反過(guò)來(lái)，城市也因?yàn)槿丝诰奂d盛，這是全球城市的發(fā)展規(guī)律。但如果人口過(guò)多、過(guò)密、缺乏科學(xué)的城市規(guī)劃，人口反而會(huì)成為“令人揪心的問(wèn)題”。 《求是》調(diào)研組近期對(duì)北京市的一次調(diào)研中對(duì)北京人口作如下表示：人口過(guò)密，每年增長(zhǎng)幾十萬(wàn)，多集中于中心城區(qū)，老百姓形象地說(shuō)，頭已經(jīng)撞到天花板上了。人一多，開發(fā)強(qiáng)度過(guò)高，資源環(huán)境的壓力就大，城市運(yùn)行成本就高，公共服務(wù)和社會(huì)治理任務(wù)就重，地價(jià)房?jī)r(jià)高企，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各要素就會(huì)處于“緊平衡”狀態(tài)。

因此，疏解非首都功能的一大目標(biāo)正是對(duì)中心城區(qū)人口的疏解。

在《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》中，對(duì)北京人口作如下表述：“按照以水定人的要求，根據(jù)可供水資源量和人均水資源量，確定北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬(wàn)人以內(nèi)，2020年以后長(zhǎng)期穩(wěn)定在這一水平?！档统橇鶇^(qū)人口規(guī)模，城六區(qū)常住人口在2014年基礎(chǔ)上每年降低2-3個(gè)百分點(diǎn)，爭(zhēng)取到2020年下降約15個(gè)百分點(diǎn)，控制在1085萬(wàn)人左右，到2035年控制在1085萬(wàn)人以內(nèi)。城六區(qū)以外平原地區(qū)的人口規(guī)模有減有增、增減掛鉤。山區(qū)保持人口規(guī)?；痉€(wěn)定?！?/p>

但北京市發(fā)展的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃人口與實(shí)際人口數(shù)量之間并不能達(dá)到有效統(tǒng)一。

2004年版《總體規(guī)劃》確定的2020年北京水資源可承載人口為1800萬(wàn)人左右。但這一控制目標(biāo)僅過(guò)四年就被突破，2009年底，北京市實(shí)際常住人口總數(shù)達(dá)到1972萬(wàn)人，2012年，達(dá)到2069 3萬(wàn)人。2000年至2012年，北京市常住人口增加了712萬(wàn)人，年均增加近60萬(wàn)人，相當(dāng)于每年增加一個(gè)大城市。

為何北京的人口怎么也控不??？中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)楊保軍曾對(duì)此有個(gè)形象解釋，他將人口與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，比作魚和魚餌，“你一邊拼命地往這兒撒魚餌，一邊還不希望魚過(guò)來(lái)，甚至還要把魚趕走，這可能嗎？”

隨著將非首都功能剝離，對(duì)一般產(chǎn)業(yè)進(jìn)行禁止與限制，專業(yè)市場(chǎng)的搬遷，與之相關(guān)的外來(lái)人口也隨著外遷。從當(dāng)前政府公布的官方數(shù)據(jù)看，人口減量發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。“2018年，全市常住人口減少16.5萬(wàn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量34平方公里，建設(shè)面積減少了1200多萬(wàn)平方米。”北京市市長(zhǎng)陳吉寧表示。

作為首都的北京，城市吸引力在全國(guó)無(wú)其他城市可比擬，減量發(fā)展并不是堵住產(chǎn)業(yè)與人口涌入，其根本目標(biāo)是疏解城市功能，因此，在2017年版的《總體規(guī)劃》中，“通過(guò)疏解非首都功能，實(shí)現(xiàn)人隨功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走”，功能、產(chǎn)業(yè)、人口三者關(guān)系被理順。

錯(cuò)過(guò)2004年至2014年十年間的功能疏解最佳窗口期，近年北京啟動(dòng)的新疏解調(diào)整，在理清了基本發(fā)展邏輯后，實(shí)踐中需要更大的勇氣和決心，終止將北京城攤得更大更厚更密的前提下，讓就業(yè)、居住、消費(fèi)、文化四大功能回歸本質(zhì)，將是新首都未來(lái)規(guī)劃事業(yè)的努力方向。