●廖西平

近年來(lái)，按照湖北省咸寧市的統(tǒng)一部署，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在咸寧市財(cái)政局的精心指導(dǎo)下，赤壁市財(cái)政局堅(jiān)持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革和發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”作為一把手工程，堅(jiān)定信心，緊盯目標(biāo)，壓實(shí)責(zé)任，使各項(xiàng)改革措施符合咸寧市委要求，契合改革與發(fā)展的需要。通過(guò)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)力、釋放發(fā)展活力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮關(guān)鍵作用，努力為全市走在高質(zhì)量發(fā)展前列多作貢獻(xiàn)。

一、改革背景

2006年，湖北省赤壁市推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革，當(dāng)時(shí)是為了適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后新形勢(shì)的需要。改革的初衷就是堅(jiān)持財(cái)力下移，進(jìn)一步從源頭上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，切實(shí)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要，緩解全面取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。上一輪改革與新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革已間隔了12年，期間雖然也經(jīng)過(guò)了一些完善與調(diào)整，但舊體制已不適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)、新要求，應(yīng)推進(jìn)新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革，進(jìn)一步激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的活力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

（一）改革前的管理體制

2006年，赤壁市印發(fā)了《赤壁市人民政府關(guān)于調(diào)整市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的通知》，調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。核心內(nèi)容包括：一是取消收入基數(shù)。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的指令性任務(wù)，只下達(dá)指導(dǎo)性計(jì)劃；二是核定分成基數(shù)。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)2003-2005年3年平均財(cái)政體制分成數(shù)核定市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收分成基數(shù)；三是維持轉(zhuǎn)移支付。上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付資金按照有關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，全額撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；四是鼓勵(lì)招商引資。凡2006年新開(kāi)辦的工業(yè)企業(yè)市級(jí)所得部分，市、鄉(xiāng)各得50%；五是實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合。對(duì)當(dāng)年消赤減債成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市人民政府按消赤減債額度的10%給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未發(fā)生新的赤字和債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助3萬(wàn)元；六是推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、資金審批權(quán)、債權(quán)債務(wù)關(guān)系“五權(quán)”不變的原則，由市（縣）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行核算統(tǒng)一、賬戶統(tǒng)設(shè)、工資統(tǒng)發(fā)、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管“五統(tǒng)一”管理及鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債市（縣）級(jí)審批。

2011年，赤壁市再次印發(fā)了《赤壁市人民政府關(guān)于下達(dá)2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制分成和補(bǔ)助等基數(shù)的通知》，對(duì)市、鄉(xiāng)體制分成等事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整和完善，主要內(nèi)容包括：一是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2003-2005年三年平均財(cái)政體制分成數(shù)的70%，核定市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收分成基數(shù)；稅收分成基數(shù)不足5萬(wàn)元的給予適當(dāng)補(bǔ)助。按照省級(jí)財(cái)政對(duì)赤壁市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助增長(zhǎng)資金安排的相關(guān)要求，市級(jí)財(cái)政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，適當(dāng)增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。二是2007年以來(lái)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新辦和改制企業(yè)所繳稅收中市級(jí)留存部分的75%（不含城市建設(shè)維護(hù)稅）返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于扶持當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)。三是除莼川辦事處（縣城）外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助征收的城市建設(shè)維護(hù)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、按程序報(bào)批后處置所得的土地出讓金收入、小城鎮(zhèn)建設(shè)建安營(yíng)業(yè)稅地方留存部分全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要用于小城鎮(zhèn)建設(shè)。

（二）改革前存在的不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是縣域經(jīng)濟(jì)的載體和重要基礎(chǔ)，從改革前的情況來(lái)看，赤壁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性不夠，已難以適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新需求，需要與時(shí)俱進(jìn)，貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，再?gòu)母母镏屑橙?dòng)力。

1、市（縣）鄉(xiāng)之間財(cái)政事權(quán)劃分不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)五級(jí)政權(quán)架構(gòu)中的最前沿，直接服務(wù)最廣大的群體和最廣袤的地區(qū)，工作量可想而知，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)又多是經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)力困難的地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革以后，赤壁市雖然對(duì)七站八所合并、轉(zhuǎn)制、撤銷后的社會(huì)事務(wù)責(zé)任采取“以錢(qián)養(yǎng)事”新機(jī)制來(lái)解決，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自己的財(cái)政事權(quán)既不明確，也不規(guī)范，財(cái)政事權(quán)在市鄉(xiāng)之間嚴(yán)重倒掛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不統(tǒng)一、不對(duì)等、不配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以有限的財(cái)力承擔(dān)著無(wú)限的事務(wù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因缺錢(qián)只能望“事”興嘆，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能造成影響。例如，道路交通安全管理、農(nóng)村公路建設(shè)與維護(hù)、農(nóng)村公益事業(yè)、精準(zhǔn)扶貧等公共事務(wù)管理職能仍然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政事權(quán)，并沒(méi)有明確列為市級(jí)財(cái)政事權(quán)。由于對(duì)市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任界定滯后，導(dǎo)致市（縣）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制建立和財(cái)政收支基數(shù)確定的不科學(xué)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障水平依舊不高。雖說(shuō)赤壁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的此輪改革中，市級(jí)財(cái)力全額保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資經(jīng)費(fèi)，差額保障了公用經(jīng)費(fèi)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的發(fā)展極不平衡，經(jīng)濟(jì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)市級(jí)財(cái)力依賴性較大，很難有更多財(cái)力用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2009年，赤壁市13個(gè)非城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有財(cái)政收入75萬(wàn)元、可用財(cái)力301萬(wàn)元，主要依靠市級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，本級(jí)財(cái)政保障能力非常有限，根本無(wú)力用本級(jí)財(cái)力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)力距離拉大、分化明顯。受自然、歷史、人文等因素的影響，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往存在一定程度的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)政收入能力及公共服務(wù)水平由此產(chǎn)生差別，直接影響財(cái)政體制的收入能力均等化。盡管改革前的體制中，赤壁市對(duì)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用了分類確定不同留成比例、實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等辦法，這些辦法對(duì)平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)力起到了一定作用。但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅基大，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅基小，在保持稅收同幅增長(zhǎng)的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入增量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更何況經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收增速要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和可支配財(cái)力差距也就進(jìn)一步拉大。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)仍然沉重。上一輪財(cái)政體制改革，基本解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和干部工資待遇問(wèn)題，使鄉(xiāng)政府干部不再為每月的工資發(fā)愁，但并沒(méi)有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資金需求問(wèn)題。在此期間，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了謀求發(fā)展，不得不舉債，甚至是無(wú)抵押高息貸款，主要有基本建設(shè)借款、兌現(xiàn)欠發(fā)工資、興建小型農(nóng)田水利設(shè)施等。2016年，赤壁市核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)余額達(dá)5300萬(wàn)元，債務(wù)最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)1500萬(wàn)元，最少的達(dá)100萬(wàn)元，全部是逾期債務(wù)且難以收回。根據(jù)赤壁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財(cái)力水平，除莼川、中伙鋪、陸水湖等鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚有一定條件外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和支持發(fā)展亟需市級(jí)財(cái)力的扶持，根本無(wú)法安排本級(jí)財(cái)力來(lái)專門(mén)支持化債。

5、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制不完善。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)制和相應(yīng)配套機(jī)制尚不健全，沒(méi)有從制度層面形成支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不清晰，縣域缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目上項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)重疊，造成產(chǎn)能過(guò)剩；二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的政策不完善，缺少對(duì)“飛入地”和“飛出地”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、承載能力等相關(guān)要求，在土地、稅收、投入等方面算賬不明確，并且缺乏相關(guān)指導(dǎo)；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政平衡機(jī)制不具體。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成合并以后，對(duì)于那些落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的第二通道，應(yīng)通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金的方式重點(diǎn)支持落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的起飛。

二、主要做法

在推進(jìn)新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的工作中，緊扣咸寧的任務(wù)與重點(diǎn)，立足赤壁的歷史與現(xiàn)實(shí)，從2017年上半年開(kāi)始深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查研究，初步形成體制調(diào)整框架，經(jīng)多方征求意見(jiàn)，直至年底正式出臺(tái)《關(guān)于赤壁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革實(shí)施方案》，總體經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)論證、思想統(tǒng)一、政策打磨、穩(wěn)步推進(jìn)的過(guò)程。此次改革重點(diǎn)在四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破，取得了階段性成果。

（一）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)清單，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行事權(quán)相匹配的財(cái)力

原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，最大的問(wèn)題就是事權(quán)與支出責(zé)任不清晰、不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事務(wù)繁雜，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理和工作效率都有影響。

按照“職能上移、財(cái)力下移”的原則，首先科學(xué)劃分了縣鄉(xiāng)事權(quán)，初步建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)清單制度。一是涉及全局性和應(yīng)由市集中管理的事務(wù)，列入市級(jí)財(cái)政，如將湖庫(kù)拆圍、公共安全、社會(huì)保障、農(nóng)村公路建設(shè)與維護(hù)、農(nóng)村污水處理、農(nóng)村公益事業(yè)、基層醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)列為市級(jí)事權(quán)，由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)。如，2018年全市8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠地方管網(wǎng)建設(shè)投入9800萬(wàn)元，全部由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)；西涼湖、黃蓋湖養(yǎng)殖圍網(wǎng)圍欄拆除等環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)全額由市級(jí)財(cái)政列支2928萬(wàn)元；農(nóng)村公益事業(yè)安排2370萬(wàn)元；基層醫(yī)療衛(wèi)生列支2856萬(wàn)元等。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位運(yùn)行支出、村級(jí)及社區(qū)組織運(yùn)轉(zhuǎn)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施、鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生、護(hù)林防火、信訪、維穩(wěn)、涉農(nóng)資金整合項(xiàng)目監(jiān)管等列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，由市鄉(xiāng)兩級(jí)共同承擔(dān)。如，2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，市級(jí)負(fù)擔(dān)了9610萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的部分大致占10-20%。在城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施投入中，市級(jí)較上年新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清運(yùn)及垃圾桶購(gòu)置1256萬(wàn)元、鄉(xiāng)村環(huán)境整治586萬(wàn)元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)立面改造565萬(wàn)元等。三是清單外事權(quán)。如，協(xié)稅護(hù)稅、城鄉(xiāng)網(wǎng)格化管理等按照“誰(shuí)交辦、誰(shuí)出錢(qián)”的原則，落實(shí)支出責(zé)任。如稅收代征代繳經(jīng)費(fèi)，由稅務(wù)部門(mén)承擔(dān)；政法城鄉(xiāng)網(wǎng)格化建設(shè)與日常運(yùn)轉(zhuǎn)，由政法委考核安排190萬(wàn)元；民政福利院、兒童院日常運(yùn)轉(zhuǎn)，由民政部門(mén)安排280萬(wàn)元等。通過(guò)建立事權(quán)清單，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行事權(quán)相匹配的財(cái)力，有效提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障水平，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)最棘手的“辦事缺錢(qián)”難題。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)保障，加大財(cái)力下沉力度

原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，基本采取統(tǒng)收統(tǒng)支模式，按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、促發(fā)展”的原則，對(duì)人員支出、公用經(jīng)費(fèi)、事業(yè)發(fā)展費(fèi)均衡安排，獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)通過(guò)年終稅收分成解決。從運(yùn)行情況來(lái)看，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我保障和發(fā)展能力有限，干部改革性補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)性工資、鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)、村組運(yùn)行經(jīng)費(fèi)均有缺口，日常運(yùn)轉(zhuǎn)有一定的困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性受到影響。

新體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出由市級(jí)財(cái)政保障。其中：人員經(jīng)費(fèi)以年初預(yù)算編制內(nèi)實(shí)有人員的基本工資、津補(bǔ)貼及按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的一次性獎(jiǎng)金、住房公積金、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、年度目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)勵(lì)等全額予以保障;年中政策性調(diào)資、組織或人事部門(mén)批準(zhǔn)的人員變動(dòng)、死亡人員喪葬撫恤費(fèi)補(bǔ)助等經(jīng)費(fèi)，由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一辦理結(jié)算。公用經(jīng)費(fèi)2017年按市直單位的人均水平標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安排，并確保以后年度逐年遞增。

具體的做法是，一是足額保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本工資、津補(bǔ)貼，逐步提高改革性補(bǔ)貼保障程度，年終視各鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際予以解決，確保不留缺口。2018年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本工資、津補(bǔ)貼及養(yǎng)老醫(yī)療住房等全額納入財(cái)政預(yù)算，共計(jì)安排5828萬(wàn)元，較2017年增加1028萬(wàn)元。另外，年終根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支情況，增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助（年終解困）475萬(wàn)元，專項(xiàng)用于解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革性補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)性工資缺口。二是分類分檔核定公用經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展費(fèi)，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)大小確定行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，2018年安排公用經(jīng)費(fèi)及事業(yè)發(fā)展費(fèi)1080萬(wàn)元，比2017年增加170萬(wàn)元。三是加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度。2018年，村干部工資、村社區(qū)惠民資金、基層黨建安排5500萬(wàn)元，較2017年2800萬(wàn)元增加2700萬(wàn)元，有力保障了村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，遏制了新增債務(wù)的發(fā)生。在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，2018年市級(jí)財(cái)政支持趙李橋鎮(zhèn)羊樓洞古街補(bǔ)償資金1350萬(wàn)元、口子鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金200萬(wàn)元；支持柳山湖移民新村建設(shè)200萬(wàn)元等。四是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制。市財(cái)政每年安排750萬(wàn)元鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展費(fèi)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積、區(qū)域人口、可用財(cái)力等因素分配，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排用于紀(jì)檢、黨建、統(tǒng)戰(zhàn)、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、共青團(tuán)等方面的支出。

（三）建立差異化的收入分享機(jī)制，解決動(dòng)力不足、發(fā)展不夠的問(wèn)題

參照咸寧市的四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合赤壁實(shí)際，根據(jù)前一年度各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制收入的實(shí)績(jī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展前景及培植財(cái)源空間等因素，將全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為“貢獻(xiàn)型”“潛力型”以及“資源保護(hù)型”三類。第一類：蒲圻辦事處、赤馬港辦事處；第二類：官塘驛鎮(zhèn)、趙李橋鎮(zhèn)、車埠鎮(zhèn)、中伙鋪鎮(zhèn)；第三類：赤壁鎮(zhèn)、陸水湖辦事處、茶庵嶺鎮(zhèn)、黃蓋湖鎮(zhèn)、神山鎮(zhèn)、柳山湖鎮(zhèn)、新店鎮(zhèn)、余家橋鄉(xiāng)，初步建立起差異化的收入分享機(jī)制。

收入基數(shù)確定以2016年財(cái)政體制分成數(shù)為基數(shù)，若2017年體制收入實(shí)績(jī)低于2016年的，以2016年體制收入實(shí)績(jī)?yōu)榛鶖?shù)。以后年度收入基數(shù)實(shí)行環(huán)比遞增辦法，遞增比例分別為：一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)10%，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)5%，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)3%。對(duì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)力貢獻(xiàn)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行“分稅分享”，即：稅收存量定額返還、增量稅收按分段遞增比例分享方式，充分調(diào)動(dòng)其抓收促收的積極性，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多作貢獻(xiàn)、加快發(fā)展；對(duì)發(fā)展?jié)摿^好、財(cái)力一般型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增量稅收全額返還，鼓勵(lì)其發(fā)展壯大，向貢獻(xiàn)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展；對(duì)稅源單薄、生態(tài)資源保護(hù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行“基數(shù)+增長(zhǎng)”的財(cái)政體制，即：存量稅收返還、增量稅收給予激勵(lì)性補(bǔ)助方式，鼓勵(lì)其通過(guò)發(fā)展彌補(bǔ)收支缺口，改善收支狀況，保障基本公共服務(wù)能力。

一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2017年及以后年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年收入超體制基數(shù)的地方留成部分，市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“二八”分成，即市得20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)得80%。完不成體制收入基數(shù)的，按實(shí)現(xiàn)收入的地方留成部分，100%給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2017年及以后年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年收入超體制基數(shù)的地方留成部分，100%給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2017年及以后年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年收入超體制基數(shù)的地方留成部分，100%給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)市級(jí)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度。

2018年底，全市實(shí)際撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收分成1316萬(wàn)元，其中，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)蒲圻辦事處分成240萬(wàn)元，按老體制算賬可以分成300萬(wàn)元，實(shí)行新體制后為市級(jí)財(cái)政作貢獻(xiàn)60萬(wàn)元；赤馬港辦事處分成200萬(wàn)元，按老體制算賬可以分成250萬(wàn)元，實(shí)行新體制后為市級(jí)作貢獻(xiàn)50萬(wàn)元，首次實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收為市級(jí)財(cái)政作貢獻(xiàn)；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)分成466萬(wàn)元，實(shí)際撥付466萬(wàn)元，其中，分成較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中官塘驛鎮(zhèn)96萬(wàn)元、中伙鋪鎮(zhèn)82萬(wàn)元；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)分252萬(wàn)元，實(shí)際撥付410萬(wàn)元，其中，余家橋鄉(xiāng)按體制算賬應(yīng)分1萬(wàn)元，實(shí)際撥付30萬(wàn)元；茶庵嶺鎮(zhèn)按體制算賬應(yīng)分13萬(wàn)元，實(shí)際撥付40萬(wàn)元。

（四）鼓勵(lì)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，設(shè)立土地收儲(chǔ)調(diào)度資金，致力解決資產(chǎn)資源作用發(fā)揮不足的問(wèn)題

綜合考慮土地集約利用、產(chǎn)業(yè)集聚、資源配置、基礎(chǔ)條件等因素，大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，全市建立起利益共享機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)的項(xiàng)目、企業(yè)可落戶市級(jí)工業(yè)園，形成的收入大部分返還引進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分調(diào)動(dòng)其招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。例如，中伙鋪鎮(zhèn)與市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、市高新區(qū)毗鄰，該鎮(zhèn)“借雞生蛋”，將市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、市高新區(qū)的政策支持、產(chǎn)業(yè)資源、配套服務(wù)、融資等與中伙鋪鎮(zhèn)的資源、土地、成本等優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。2018年，該鎮(zhèn)完成稅收收入1548萬(wàn)元，同比增收461萬(wàn)元，增長(zhǎng)42.4%。2018年該鎮(zhèn)招商引進(jìn)赤壁市巨龍科教高技術(shù)有限公司落戶市工業(yè)園區(qū)，當(dāng)年新增稅收入259萬(wàn)元，引入赤壁市天誠(chéng)混凝土有限公司完成稅收入146萬(wàn)元，增長(zhǎng)2.2倍。僅這2家企業(yè)，當(dāng)年帶給中伙鋪鎮(zhèn)的稅收分成較上年新增32萬(wàn)元。

同時(shí)，加強(qiáng)土地統(tǒng)一規(guī)劃和管控，市財(cái)政設(shè)立5000萬(wàn)元的土地收儲(chǔ)調(diào)度資金，支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)土地，土地出讓收益全部返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2018年，財(cái)政從土地出讓金中支持各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2439萬(wàn)元，其中：支持蒲圻辦事處1450萬(wàn)元，趙李橋鎮(zhèn)314萬(wàn)元，車埠鎮(zhèn)165萬(wàn)元，黃蓋湖鎮(zhèn)414萬(wàn)元。2019年1-5月份，市財(cái)政從土地出讓收益中支持各鄉(xiāng)鎮(zhèn)5613萬(wàn)元，其中：支持赤馬港辦事處三國(guó)美食城建設(shè)4569萬(wàn)元；支持蒲圻辦事處齋公嶺工業(yè)園寶迅物流、華騰電子兩家企業(yè)落實(shí)招商引資獎(jiǎng)勵(lì)資金473萬(wàn)元；支持官塘驛鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金494萬(wàn)元等。

三、取得的成效

為適應(yīng)改革發(fā)展的需要，赤壁市出臺(tái)了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革方案，并于2018年2月5日開(kāi)始施行，運(yùn)行一年多來(lái)，進(jìn)一步使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、理順縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)家理財(cái)、增收節(jié)支的積極性，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財(cái)源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與活力，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興。

（一）壯大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力

新一輪財(cái)政體制改革采取 “少取多予”或“不取多予”的原則，進(jìn)一步優(yōu)化了縣鄉(xiāng)財(cái)力分配關(guān)系。新體制按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)狀況、地域特點(diǎn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為一、二、三類。其中一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)，實(shí)行“明確收支，核定基數(shù)，定額上解（補(bǔ)助），超收分成”的財(cái)政管理體制；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)，實(shí)行“明確收支、核定基數(shù)、超收返還”；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)，實(shí)行“明確收支，核定基數(shù)，存量全留+超收獎(jiǎng)勵(lì)”。此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革減少一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，增加三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，八成以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收超收部分不用分成，最大限度保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，實(shí)現(xiàn)財(cái)力進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，增厚了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。同時(shí)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，2018年市級(jí)財(cái)政向14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加一般性轉(zhuǎn)移支付1億多元，有效壯大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力。

（二）解除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的后顧之憂

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，部分財(cái)力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制下支出壓力不斷增大，面臨基本運(yùn)轉(zhuǎn)困難的局面。新一輪財(cái)政體制改革不僅足額保障了財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)，還結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力狀況，測(cè)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力、物力消耗，制定了適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行業(yè)特點(diǎn)的公用、事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革后的人員、公用、事業(yè)發(fā)展費(fèi)較上一輪新增1600多萬(wàn)元，有效保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，加大了村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障力度，2018年拿出5500萬(wàn)元保障村干部工資、村社區(qū)惠民資金、基層黨建等支出需要（上一輪為2700余萬(wàn)元），切實(shí)保障了村級(jí)政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，解除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的后顧之憂，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠一心一意抓經(jīng)濟(jì)、謀發(fā)展、促振興。

（三）減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力

上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做的事較多，卻沒(méi)有辦事的錢(qián)，這其實(shí)是財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的具體體現(xiàn)。新一輪財(cái)政體制改革進(jìn)一步理順了這一關(guān)系，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，科學(xué)合理劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)支出責(zé)任，建立了縣鄉(xiāng)兩級(jí)事權(quán)清單，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行事權(quán)相匹配的財(cái)力?，F(xiàn)有體制減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，將農(nóng)村公路維護(hù)、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、水利設(shè)施維修維護(hù)等支出納入體制內(nèi)，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力，僅這四項(xiàng)2018年就為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)約了3000多萬(wàn)元支出。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財(cái)力對(duì)等后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職盡責(zé)實(shí)現(xiàn)了從“無(wú)錢(qián)”到“有錢(qián)”的華麗轉(zhuǎn)身，辦事更有底氣，矛盾不再上交，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是實(shí)實(shí)在在的利好。

（四）激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革體現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則，誰(shuí)貢獻(xiàn)大，誰(shuí)就享受得多，誰(shuí)收入多，誰(shuí)就分享得多，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比例，擴(kuò)大超收分成鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，最大限度讓利鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，還建立了激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極招商引資，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。一系列措施極大調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財(cái)源、促進(jìn)增收的主動(dòng)性和積極性，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)急于跑財(cái)政“要錢(qián)”，如今勤于下基層“抓錢(qián)”，真正把稅收工作當(dāng)成了經(jīng)濟(jì)工作中的重要部分來(lái)抓。改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2019年1-3月，全市實(shí)現(xiàn)稅收收入39285萬(wàn)元，為全年預(yù)期（144400萬(wàn)元）的27.2%，同比增長(zhǎng)16.9%，其中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)稅收收入11575萬(wàn)元，為全年預(yù)期（39525萬(wàn)元）的29.3%，同比增長(zhǎng)29.7%。

四、下步展望

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革是落實(shí)黨的十九大精神、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。不僅是當(dāng)前解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生的有效途徑，更是“打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)”的戰(zhàn)略部署，是實(shí)現(xiàn)咸寧市長(zhǎng)江流域公園城市、赤壁市“強(qiáng)而優(yōu)”中等城市建設(shè)的戰(zhàn)略性舉措。

下一步，赤壁市財(cái)政部門(mén)將堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以《咸寧市深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》為藍(lán)本，站在“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，抓緊、抓實(shí)、抓細(xì)，不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展蓄能，努力為全市精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興提供體制機(jī)制保障，著力推動(dòng)全市鄉(xiāng)村振興走在咸寧市的前列。

（一）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革

按“缺口上移、財(cái)力下移”和“事權(quán)與財(cái)權(quán)均衡”原則，繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，進(jìn)一步明細(xì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)，合理確定轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，加大對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度，科學(xué)界定支出范圍，加強(qiáng)支出管理。對(duì)于上級(jí)財(cái)政部門(mén)增加的轉(zhuǎn)移支付資金、本級(jí)財(cái)政增加的可用資金，將盡可能地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的不足。

（二）加大資金支持力度

加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)性項(xiàng)目、招商引資項(xiàng)目、區(qū)域特色項(xiàng)目的資金支持力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)造血功能，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)。同時(shí)，按照“政府引導(dǎo)、村民主體、以人為本、因地制宜”的原則，拓寬資金投入渠道，加大財(cái)政資金整合力度，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，為赤壁美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、改善農(nóng)村居住環(huán)境提供強(qiáng)力資金保障。

（三）推進(jìn)財(cái)政配套改革

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付改革、政府采購(gòu)改革，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位財(cái)務(wù)和資產(chǎn)監(jiān)管制度、農(nóng)村“三資”管理制度，在保持預(yù)算管理權(quán)不變，資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的情況下，細(xì)化預(yù)算類別，強(qiáng)化綜合財(cái)政預(yù)算制度，統(tǒng)一編制內(nèi)外收支，嚴(yán)格預(yù)算管理，規(guī)范預(yù)算行為。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益。

（四）加強(qiáng)財(cái)政隊(duì)伍的能力建設(shè)

正視各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)青黃不接、崗位結(jié)構(gòu)良莠不齊、工作難度日益加大、人才留任較難的現(xiàn)狀，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政干部的教育培訓(xùn)，加大新大學(xué)生的招錄力度，確保人員招得進(jìn)、留得住，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政事業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展。同時(shí)，利用互聯(lián)網(wǎng)科技，加大標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所建設(shè)力度，完善平臺(tái)相關(guān)功能，優(yōu)化辦事流程，在提高辦事效率的同時(shí)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員工作負(fù)擔(dān)?！?/p>