冉昊

摘要：當(dāng)前我國福利不均等主要表現(xiàn)為地區(qū)福利不均等、城鄉(xiāng)福利不均等和群體福利不均等中特定領(lǐng)域的局部擴(kuò)大。究其原因，主要在于不同地區(qū)發(fā)展階段性差異的地緣因素、城鄉(xiāng)二元體制難以短期內(nèi)破除的結(jié)構(gòu)性因素，以及現(xiàn)行財(cái)政體制瓶頸、官員考核機(jī)制“一刀切”、社會政策運(yùn)用的不全面等體制和政策因素所致。對此，可以通過提升社會保障統(tǒng)籌層次、加強(qiáng)二次分配力度、設(shè)立基于地權(quán)的“浮動社會保障機(jī)制”以及改進(jìn)福利政策供給的技術(shù)手段加以應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：福利不均等;二次分配;社會政策

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0045—07

福利均等化是分配系統(tǒng)領(lǐng)域研究中的一個重要問題。既有關(guān)于福利均等化的研究表現(xiàn)出兩大特點(diǎn)。第一個特點(diǎn)是關(guān)于“福利均等”概念的持續(xù)爭論。一方面，就“福利”內(nèi)涵的爭論。持“大福利”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，教育、醫(yī)療、社會保障等社會性服務(wù)，生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等經(jīng)濟(jì)性服務(wù)，以及一般行政管理、法律、司法等維持性服務(wù)，都屬于“福利”的范疇[1]。持“基本福利”觀點(diǎn)的學(xué)者則把福利等同于基本公共服務(wù)，認(rèn)為諸如教育、醫(yī)療和社會保障等涉及“民生”的領(lǐng)域才是“福利”應(yīng)當(dāng)研究的范疇。另一方面，就“均等化”概念的爭論。有學(xué)者用“公平正義”的理念來定義“均等化”，其從亞里士多德的學(xué)說中發(fā)掘源頭，認(rèn)為公平正義具備了諸如“按比例平等”這樣的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，并涉及如何通過不同政體的制度安排予以實(shí)現(xiàn)問題[1]。也有學(xué)者用羅爾斯的“正義論”來定義“均等化”，基于羅爾斯的第一正義原則（平等自由原則）和第二正義原則（機(jī)會均等原則和差別原則），提出了建立基本公共服務(wù)均等化原則，即受益均等原則、主體廣泛原則和優(yōu)惠合理原則[2]。還有學(xué)者從基本權(quán)利的角度來界定“均等化”，認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是指公民都有平等享受基本公共服務(wù)的權(quán)利[3]。第二個特點(diǎn)是關(guān)于“福利不均等”的成因分析。學(xué)者們要么從社會公正的角度進(jìn)行解讀，要么從現(xiàn)有社會保障制度甚或政治制度上尋找原因，卻忽略了福利不均等所涉及的代際性因素乃至社會性因素等。

由上述分析可知，福利均等化研究的基本方法論可以從正逆雙向維度切入。一是正向通過對福利均等的概念內(nèi)涵進(jìn)行解析;二是逆向?qū)Ω＠痪鹊臓顩r進(jìn)行剖析，進(jìn)而探究其與福利均等化之間的關(guān)聯(lián)。正向的福利均等化方法論研究已較多;而逆向的福利不均等維度方法論研究較少，其難點(diǎn)在于福利不均等的指標(biāo)設(shè)定。本文將應(yīng)用福利均等化研究中的逆向方法論，以地區(qū)、城鄉(xiāng)和群體福利不均等作為衡量指標(biāo)，探索當(dāng)前我國福利均等化過程中面臨的問題，以及產(chǎn)生這些問題的原因，并分別提出可行的解決辦法。

一、 我國福利不均等局部擴(kuò)大的表現(xiàn)

如果假定當(dāng)前我國存在福利不均等情況，那么我們可以從地區(qū)福利不均等、城鄉(xiāng)福利不均等和群體間福利不均等三個方面來考量。但要注意的是，福利不均等的擴(kuò)大只出現(xiàn)在特定的領(lǐng)域，因而我們用“局部”這個詞對當(dāng)前我國“福利不均等”加以修飾。

（一）地區(qū)福利不均等的局部擴(kuò)大

如果只是籠統(tǒng)地對地域進(jìn)行分析，我們會發(fā)現(xiàn)不同地域之間福利差別比較大，并且在特定的領(lǐng)域，如社會保障的財(cái)政支出比例與老年福利機(jī)構(gòu)供給的數(shù)量等方面，地區(qū)間的福利差異在擴(kuò)大。

一方面，就社會保障的財(cái)政支出而言，東、中、西三地支出呈明顯的階梯狀，即東部支出最高，中部其次，西部最低。三地支出差距呈擴(kuò)大趨勢，從2001年的52億元（東、西部）擴(kuò)大到2005年的106億元（東、西部）[4]，2015年進(jìn)一步擴(kuò)大到540億元[5]。另一方面，從城市老年福利機(jī)構(gòu)的數(shù)量、職工人數(shù)、醫(yī)護(hù)人員數(shù)、床位數(shù)看，東部老年福利機(jī)構(gòu)數(shù)是中部的3.1倍，中部是西部的5.2倍[4]。

如果我們以省區(qū)為單位進(jìn)行比較，則會發(fā)現(xiàn)福利差別依然較大。一方面，從公共服務(wù)支出的絕對規(guī)?？?，地區(qū)之間的差異比較大。廣東始終占據(jù)第一位，山東在2001年和2002年排名第二，2003年排名第三，江蘇從2003年起排名第二，浙江排名第四;而西藏、寧夏、海南、青海等經(jīng)濟(jì)相對落后的四省區(qū)穩(wěn)定排名最后四位[6]?？梢?，公共服務(wù)支出的總規(guī)模是和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)的。另一方面，從人均公共服務(wù)支出看，地區(qū)之間差別也比較大。人均公共服務(wù)支出最高的北京高出排名最后的河南4倍多[6]。這也在一定程度上反映出政府的二次分配和轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)社會平等方面發(fā)揮了一定作用，尤其是通過公共服務(wù)等福利措施來實(shí)現(xiàn)。

（二）城鄉(xiāng)福利不均等的局部擴(kuò)大

我國城鄉(xiāng)之間的福利不均等也并非全方位的，而是表現(xiàn)在四個特定領(lǐng)域，即養(yǎng)老保險、低保供給、醫(yī)保覆蓋和老齡福利機(jī)構(gòu)配置方面，且其中的一些指標(biāo)表現(xiàn)出了動態(tài)變化的特征。

一是城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險發(fā)展不平衡。這種不平衡由早年純粹的城市和農(nóng)村之間的不平衡，演變?yōu)楫?dāng)前城市普通居民和農(nóng)村居民之間的不均等。早在2009年，我國城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)人員已基本納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為2.19億人[7]。而在農(nóng)村，只有少數(shù)農(nóng)民被納入基本養(yǎng)老保險體系，到2009年，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)只有5595萬[7]?？梢姰?dāng)時的不平衡是城鎮(zhèn)人口（包括城鎮(zhèn)職工和普通居民）和農(nóng)村人口之間的不平衡。而從2009年之后，國家開始陸續(xù)在各地推行“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”（簡稱“新農(nóng)?！保?，這一舉措大幅增加了農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險的數(shù)量。到2014年底，職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)合計(jì)達(dá)到8.42億人。如果剔除16歲以下少年兒童和在校學(xué)生等群體，符合參保條件的人數(shù)約為10.5億人，那么職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險總體覆蓋率已到80%左右[8]。而到了2016年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為3.8億人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為5.1億人[9]（p.69），合計(jì)8.9億人，即使假設(shè)符合參保條件人數(shù)不變，總體覆蓋率并未有實(shí)質(zhì)性提高?？梢哉f，城鎮(zhèn)職工和普通居民基本都加入了養(yǎng)老保險體系，而未覆蓋到的接近20%基本是農(nóng)村群體。因此，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險不均等，在事實(shí)上演變?yōu)槌鞘衅胀ň用窈娃r(nóng)村普通居民之間的不均等。

二是城鄉(xiāng)之間的低保供給差別比較大。2013年11月，我國城市低保對象2070.1萬人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每月362元每人;農(nóng)村低保對象為5370.8萬人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每年2347元每人[10]。中商產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國城市低保對象1008.03萬人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)每月580元每人;農(nóng)村低保對象3519.7萬人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)每年4833元每人。可見，5年來雖然城市、農(nóng)村的低保人數(shù)各自都有較大降幅，城市、農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)也有較大增幅，但城鄉(xiāng)之間的低保人數(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差異。這意味著城鄉(xiāng)之間的低保供給差別依然比較大。

三是城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療保障方式差別比較大。以城市和農(nóng)村各自醫(yī)療保障方式所占比重為例，2003年基本醫(yī)保在城市覆蓋了30.4%，而在農(nóng)村只有1.5%。近幾年這種情況逐漸改善。到2008年底，全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率已經(jīng)達(dá)到91.5%[7]。2014年11月底，新農(nóng)合大病保險工作已覆蓋全國219個地市、1563個縣（市、區(qū)），大病保險基金總額達(dá)97億元人民幣，全年共有115萬人次受益①。

四是城鄉(xiāng)之間的老年福利機(jī)構(gòu)的配置差別比較大。從我國東中西部城鄉(xiāng)老年福利機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)的平均值來分析，“從平均擁有職工數(shù)和醫(yī)護(hù)人員數(shù)看，城市老年福利院較農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)具有明顯的資源優(yōu)勢，均是后者的1.7倍;從醫(yī)護(hù)人員占職工總數(shù)比看，城市也高于農(nóng)村;從年末床位利用率看，農(nóng)村略高于城市”[7]。

（三）群體福利不均等的局部擴(kuò)大

福利不均等的相關(guān)分析，往往忽視了群體性的福利不均等問題。而它在我國當(dāng)前城市化快速推進(jìn)和農(nóng)民工市民化過程中呈現(xiàn)的問題恰恰較為突出。

一方面，農(nóng)民工群體被忽視。其一，農(nóng)民工的社會保障參保率低。以養(yǎng)老保險為例，2016年我國農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工人員的基本養(yǎng)老保險總體參保率僅為50%左右[11]。其二，同其他群體相比，農(nóng)民工所獲得的福利保障少。這是因?yàn)樾律r(nóng)民工與城市工人的職業(yè)生涯接近，但在具體單位、崗位存在差異，簽訂勞動合同的比例低，從事體力勞動的比例高[12]。其三，農(nóng)民工受教育和培訓(xùn)程度低。有研究指出，農(nóng)民工參加培訓(xùn)并獲得正規(guī)的職業(yè)資格證書的人數(shù)只占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的11.06%[12]。另一方面，性別不均等問題凸顯。女性的就業(yè)事實(shí)上容易遇到區(qū)別對待。大量工作職位雖然表面上不注明性別要求，但實(shí)際上會優(yōu)先招收男性，因?yàn)檎惺张杂绕涫俏椿榕詴@著提升該公司或單位的勞動力支付成本，比如提供給女性的產(chǎn)假等。這種狀況不僅出現(xiàn)在大城市，二三線城市也面臨相似的問題。

二、我國福利不均等局部擴(kuò)大的原因：地緣、結(jié)構(gòu)與政策因素

（一）不同地區(qū)發(fā)展階段性差異是導(dǎo)致地區(qū)福利不均等局部擴(kuò)大的地緣因素

由前面分析得知，公共服務(wù)供給支出總體上從東部到西部呈現(xiàn)由高到低的局面。東部是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，有的省市甚至已經(jīng)進(jìn)入到后工業(yè)化發(fā)展階段;而西部是經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，有的省區(qū)甚至仍處于工業(yè)化初期。橫向比較西方國家福利變遷的歷史，我們發(fā)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國家是在20世紀(jì)60年代之后才陸續(xù)進(jìn)入福利國家階段，而這個階段的發(fā)達(dá)國家往往正在或已經(jīng)進(jìn)入了后工業(yè)化時期，此時這些國家的福利保障才逐步完善。而在此之前，西方發(fā)達(dá)國家福利保障也并不完善。因此，對于我國來說，所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)的福利供給水平相對較高，西部地區(qū)的福利供給相對較低。

具體而言，通過圖1我們發(fā)現(xiàn)，2010年我國人均GDP最高的省市是上海，其人均GDP已經(jīng)達(dá)到73297元，約合10827美元，相當(dāng)于沙特阿拉伯當(dāng)年的人均GDP，而據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，沙特在2010年人均GDP的世界排名是第39位，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展人均狀況排名前列的國家;而2010年我國人均GDP最低的省市是貴州，其人均GDP才13221元，約合1953美元，相當(dāng)于印度當(dāng)年的人均GDP，而據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，印度在2010年人均GDP的世界排名是第137位，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展人均狀況排名較為靠后的國家。從第39位到第137位之間，差了將近一百位。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，2018年我國人均GDP最高的省市是北京，其人均GDP為140211元，根據(jù)2019年7月11日人民幣兌美元兌價計(jì)算，約合20421美元，介于捷克和希臘之間，在國家間排名為第45位，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人均狀況排名前列的國家;而2018年我國人均GDP最低的省市是甘肅省，其人均GDP為31336萬元，約合4564美元，介于伯利茲和湯加之間，在國家間排名為第108位，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人均狀況排名中等偏下的國家。北京與甘肅之間，相差63位。

可見，從2010年到2018年，雖然我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距在縮小，但地區(qū)間貧富差距仍然較大，這也說明我國不同地區(qū)發(fā)展階段的較大差異。這從根本上決定了我國不同地區(qū)之間的福利存在不均等的狀況。

（二）城鄉(xiāng)二元體制難于短期內(nèi)破除，成為促發(fā)城鄉(xiāng)福利不均等局部擴(kuò)大的結(jié)構(gòu)性因素

城鄉(xiāng)之間的二元分離，早在宋朝就已存在，但當(dāng)時對城市居民和農(nóng)村居民的限制并沒有特別的嚴(yán)格[13]，這大概是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代，城市和鄉(xiāng)村之間本來就沒有很強(qiáng)的流動性，因此城市居民身份的附加值并沒有那么高。但新中國成立以后，尤其是20世紀(jì)50年代后期，我國城鄉(xiāng)二元的分離趨勢逐漸加強(qiáng)，使城鄉(xiāng)二元從一種結(jié)構(gòu)性社會特征轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制性社會特征，形成了城鄉(xiāng)二元的體制②[13]。它主要表現(xiàn)為對城鄉(xiāng)之間流動的限制。農(nóng)村人口由于體制性的障礙，無法自由流動或遷徙到城市。這主要有兩個原因。一是20世紀(jì)50年代后我國實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而重工業(yè)本身屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，重在資金投入而不是勞動力的使用，所以重工業(yè)所能吸納的就業(yè)相對有限。這在一定程度上使相當(dāng)一部分農(nóng)村勞動力依然只能附著于土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和勞動，在某種程度上也無法緩解城鄉(xiāng)二元體制的進(jìn)一步固化。二是戶籍制度的實(shí)行進(jìn)一步限制了城鄉(xiāng)之間的流動。有學(xué)者認(rèn)為，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割體制以及相關(guān)不平等的城鄉(xiāng)二元交換制度、差別化二元教育制度、歧視性二元社會福利制度等分割體制，在路徑依賴的強(qiáng)化下，造成了城鄉(xiāng)正常合理流動的阻塞[14]。戶籍制度把人口分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元體制的形成[13]。

由此，在重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展模式和戶籍制度的雙重促發(fā)下，城鄉(xiāng)二元體制逐步穩(wěn)固，成為我國改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一大特征。然而在改革開放之前，社會主義“大鍋飯”固然造成了生產(chǎn)效率的低下和人民生活不富裕，但這種平均主義也意味著福利的均等。大家都不太可能獲得很好的福利，城鄉(xiāng)之間、干部和百姓之間沒有太大的福利差別。隨著改革開放的進(jìn)行，市場對原有平均主義造成了較大的沖擊，原有的福利均等在城鄉(xiāng)二元體制的拉扯之下開始發(fā)生變化。城鄉(xiāng)之間在福利和社會保障上的差別逐步擴(kuò)大，實(shí)質(zhì)上反映了城鄉(xiāng)二元體制中人們對擁有城市戶口的“優(yōu)越”心態(tài)。

要破除城鄉(xiāng)之間的福利不均等，以及人們對擁有城市戶口的“優(yōu)越”心態(tài)，從根本上說，就是要打破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元體制，盡可能地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動。當(dāng)然，對于我們這樣一個人口大國，尤其是農(nóng)民人口仍占多數(shù)的人口大國，打破城鄉(xiāng)二元體制，就意味著要對原先人口流動的限制做出重大調(diào)整，這就不僅僅是福利均等化的問題，還會涉及其他一系列社會和體制問題。但是，如果對于在制度上落后的晚近歷史上的那些專制王朝來說，其制度之下的城鄉(xiāng)流動都能夠具有一定靈活性，那么對于即將進(jìn)入全世界中等收入國家的我們（東部某些發(fā)達(dá)省區(qū)甚至即將或已經(jīng)進(jìn)入了后工業(yè)化的發(fā)達(dá)社會階段），也可以在這方面進(jìn)一步改進(jìn)。因此，我國城鄉(xiāng)社會保障制度的健全（也就是福利的均等化）不一定只能在城鄉(xiāng)二元體制的框架下進(jìn)行[13]，而是有可能突破的。

（三）現(xiàn)行財(cái)政體制瓶頸、官員考核機(jī)制“一刀切”，以及社會政策運(yùn)用的不全面，是導(dǎo)致群體福利不均等局部擴(kuò)大的體制和政策因素

從體制上看，一方面，我國現(xiàn)行的分稅制有利于中央政府拿大頭財(cái)政收入，而地方政府只獲得小頭財(cái)政收入，這從近年地方政府高額債務(wù)負(fù)擔(dān)就可以看出?？梢哉f，地方政府越往基層，越要承擔(dān)更多的政府職能，但只能匹配越少的財(cái)力，從而形成了基層政府的“權(quán)責(zé)不匹”。這使得地方政府在財(cái)政捉襟見肘的情況下只能選擇性地提供公共服務(wù)，于是供給對象就會出現(xiàn)資格限定，而進(jìn)行甄別的最有效工具（成本最低和爭議最少）就是戶籍，這就自然導(dǎo)致了福利供給的群體差別。另一方面，我國現(xiàn)行的官員考核機(jī)制是以GDP為主要指標(biāo)的考核，這就使得地方政府主要官員把大部分精力都投入到了GDP的增加上。招商引資，以及通過工業(yè)化和房地產(chǎn)來推動城鎮(zhèn)化，是提高GDP的最直接辦法。而其他方面，諸如社會保障等領(lǐng)域，對提高GDP幫助較小，地方政府官員做這些事情的動力相比而言較小。因而，“在分稅制和政治錦標(biāo)賽的共同作用下，即便財(cái)力豐厚的地方政府也是選擇性地履行公共服務(wù)職能：既不過多地投入于公共服務(wù)供給或提高公共服務(wù)水平，又嚴(yán)格限制著公共服務(wù)的享受資格，大部分非本地戶籍人員（特別是農(nóng)民工）和非正規(guī)就業(yè)人員常常被排除在外”[15]。

從社會政策的運(yùn)用上說，對大多數(shù)高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體而言，其社會政策都只是輔助性手段，即使西方成熟的福利國家也曾經(jīng)經(jīng)歷過這個階段。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會政策滯后的時候，福利的群體不均等問題自然會出現(xiàn)，因?yàn)檫@個階段是貧富分化較為快速的階段，尤其是對那些進(jìn)行市場化改革的國家，差別只在于不均等的程度如何。但是，這并不意味著我們應(yīng)當(dāng)任由不均等蔓延;恰恰相反，應(yīng)當(dāng)吸取西方發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)在這個發(fā)展階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在生產(chǎn)領(lǐng)域加大市場化改革力度的同時，在分配領(lǐng)域加強(qiáng)政府的二次分配職能，使得貧富差距擴(kuò)大的趨勢得以控制，從而盡可能地防止群體之間不均等的進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、我國福利不均等局部擴(kuò)大的應(yīng)對：改善分配機(jī)制與政策調(diào)整

（一）從宏觀上進(jìn)一步提高社會保障統(tǒng)籌層次——社會保障的管理體制由分散改為集中

目前我國社會保障管理相對分散，并有聯(lián)邦化的傾向。以養(yǎng)老保險為例，在2009年之前是各地市進(jìn)行養(yǎng)老金管理的③[16];而2009年之后，雖然我國基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，但并沒有真正實(shí)現(xiàn)省級部門對養(yǎng)老基金的完全掌控。“從政策執(zhí)行情況來看，除幾個直轄市和個別省份外，大多數(shù)?。▍^(qū)）采取的都是養(yǎng)老保險的省級調(diào)劑金模式，而不是完全的養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。也就是說，收繳的養(yǎng)老保險基金仍然大部分掌控在市級政府、縣級政府等兩千多個獨(dú)立的行政單位手中，形成了養(yǎng)老保險基金管理的‘碎片化狀態(tài)?！盵17]因此，養(yǎng)老保險的管理名義上是省級統(tǒng)籌，實(shí)際上地市級控制力依然很強(qiáng)。而對于社會保障基金的管理，則仍然掌握在我國兩千多個縣級政府手中。

社會保障資金管理的分散化，意味著社會保障政策實(shí)際執(zhí)行的分散化和差異化，這會加劇我國的福利不均等狀況，尤其是福利的地區(qū)不均等和城鄉(xiāng)不均等，因?yàn)閮汕Ф鄠€主體的管理權(quán)的分散程度已遠(yuǎn)超聯(lián)邦制政體，由此帶來的差異化可想而知。

因此，要解決福利不均等問題，就要改善社會保障資金管理的分散化乃至聯(lián)邦化，就要進(jìn)一步提高社會保障統(tǒng)籌層次。我們不僅要把社會保障層次統(tǒng)籌到省一級（正如養(yǎng)老保險一樣——雖然只是“名義”），還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步統(tǒng)籌到中央一級，由中央來統(tǒng)一管理和支付，這樣才能在全國范圍內(nèi)最大可能地實(shí)現(xiàn)福利均等化。黨的十八屆三中全會明確指出，“部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系”[18]。這意味著中央對社會保障管理事權(quán)開始關(guān)注。

果不其然，2018年7月1日起，中央政府正式實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。所謂“中央調(diào)劑制度”，就是在中央層面初步統(tǒng)籌各個省之間的養(yǎng)老基金結(jié)余，以解決不同地區(qū)之間基金不平衡的問題，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放。對企業(yè)職工養(yǎng)老金在中央一級層面進(jìn)行統(tǒng)籌，是我國社會保障層次逐步向上統(tǒng)籌的重要改革嘗試，其深遠(yuǎn)意義不容低估。

（二）加強(qiáng)稅收和轉(zhuǎn)移支付等分配系統(tǒng)領(lǐng)域的二次分配，抑制地區(qū)福利不均等的局部擴(kuò)大

研究表明，二次分配的有效運(yùn)用有助于改善福利不均等的狀況。以我國不同地區(qū)人均一般收入在稅收和轉(zhuǎn)移支付前后的差別為例。在政府進(jìn)行二次分配調(diào)整前，最高的東部（3436.04元）和最低的中部（1223.22元）之差，是全國平均人均水平（2157.33元）的1.02倍，可謂地區(qū)差異顯著;而在政府運(yùn)用稅收進(jìn)行二次分配后，這個差距開始縮小;而當(dāng)政府進(jìn)一步運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行二次分配后，這個差距縮小到了全國平均水平的0.45倍[19]。也就是說，稅收和轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)用較為明顯地改善了地區(qū)不均等問題。

（三）設(shè)立基于地權(quán)的“浮動社會保障”機(jī)制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的福利局部不均等

所謂“基于地權(quán)的‘浮動社會保障機(jī)制”，是在農(nóng)村耕地集體所有的前提下，把農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)視為其社會保障的一種新型紅利。在這個前提下，我們按照各地的實(shí)際差異，把農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為一個基數(shù)（但承認(rèn)不同地區(qū)的差別，因而這個基礎(chǔ)可以因市或縣而不同），而該地區(qū)的城市最低生活保障，在農(nóng)村的最低生活保障基數(shù)的基礎(chǔ)上浮動一定比例。當(dāng)該地的農(nóng)民遷往城鎮(zhèn)后，便享有該地城市的最低生活保障，但由于城市的保障是在該地農(nóng)村的基數(shù)上向上浮動一定比例的，所以作為福利均等化的一種平衡，其同時必須放棄農(nóng)村的土地和宅基地這樣的社會保障項(xiàng)目。此外，如果進(jìn)城打工者獲得的收入高于該地農(nóng)村最低生活保障基數(shù)，也不能獲得農(nóng)村最低生活保障，這樣就可以把資金更集中于向更有需要的農(nóng)民發(fā)放，以實(shí)現(xiàn)某種程度上的福利均衡[13]。

然而，要解決城鄉(xiāng)不均等問題，從根本上說，還是要破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素和勞動力的自由流動。這關(guān)鍵在于戶籍制度。然而，黨的十八屆三中全會公報(bào)指出，要“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！盵18]。這實(shí)際上是為戶籍制度改革定了調(diào)。因此，在可預(yù)見的未來，盡管我們不太可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素和勞動力的全流通，但部分破除城鄉(xiāng)二元隔閡，尤其是打破中小城市和農(nóng)村之間的城鄉(xiāng)二元分離，是完全有可能的，這就會為解決城鄉(xiāng)福利的不均等奠定了基礎(chǔ)。

（四）運(yùn)用技術(shù)手段對具體政策進(jìn)行調(diào)整，破除群體福利局部不均等問題

由于群體不均等問題突出表現(xiàn)在農(nóng)民工的福利差別上，因而可以運(yùn)用技術(shù)手段對具體政策進(jìn)行調(diào)整。例如，對于農(nóng)民工參保率低的情況，可以在技術(shù)上優(yōu)化，即農(nóng)民工參保養(yǎng)老保險及其他社會保險，不與戶籍捆綁，避免完全地按屬地進(jìn)行社保資金的積累，而采取更加靈活的“人隨卡走”的思路，用“一卡通”式的社會保障累計(jì)制度;對于農(nóng)民工退保率高的情況，可以考慮調(diào)整農(nóng)民工養(yǎng)老金賬戶的管理模式，在采用現(xiàn)收現(xiàn)付制度的大前提下，適當(dāng)結(jié)合運(yùn)用養(yǎng)老金的個人積累制度，使農(nóng)民工可以相對靈活地使用其個人積累部分的賬戶，以調(diào)動其參保的積極性。

注釋：

①國家衛(wèi)生計(jì)生委副主任馬曉偉在2015年接受媒體采訪時提供的數(shù)據(jù)。

②厲以寧認(rèn)為，20世紀(jì)50年代后期我國從之前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)二元體制。

③截至2008年底，全國共有北京、天津、新疆等17個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌;海南和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)才出臺了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法。廣西、河北、廣東在2009年初才相繼出臺了省級統(tǒng)籌辦法。2009年7月，河北、山西兩省宣告實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。這意味著，全國已經(jīng)建立或開始建立省級統(tǒng)籌制度的省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)達(dá)到24個。

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