謝燮

1 規(guī)制的定義和分類

規(guī)制（regulation）一詞，狹義上是指政府對經(jīng)濟行為的管理或制約，廣義上是指公權(quán)組織對私權(quán)個人或小團體的激勵和約束。規(guī)制是市場經(jīng)濟條件下國家干預(yù)經(jīng)濟的政策的重要組成部分，是政府為實現(xiàn)某種公共政策目標對微觀經(jīng)濟主體進行的規(guī)范和制約，主要通過規(guī)制部門對特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟活動主體的進入、退出、價格、投資及涉及環(huán)境、安全、生命、健康等行為進行監(jiān)督和管理來實現(xiàn)。政府規(guī)制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟不可或缺的制度安排。

為促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，國家一方面要給予人們最大限度的經(jīng)濟活動自由，另一方面又必須以完善的法律法規(guī)確保經(jīng)濟活動的順利進行;因此，國家首先要制定民商法來保障私人交易活動得以有效運作，而后要建構(gòu)行政主導(dǎo)的法律規(guī)范體系以彌補民商法在調(diào)整市場交易關(guān)系方面的不足。

通過司法程序?qū)嵤┑囊?guī)制為間接規(guī)制，通過行政部門實施的規(guī)制為直接規(guī)制。直接規(guī)制又分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制指在具有自然壟斷、信息不對稱（信息偏在）等特征的領(lǐng)域，為確保公民權(quán)利和防止資源配置低效，政府規(guī)制機構(gòu)通過許可和認可的方式對企業(yè)的進入、退出及提供產(chǎn)品或服務(wù)的價格、產(chǎn)量、質(zhì)量等進行規(guī)范和限制。社會性規(guī)制主要是指在具有外部性和信息不對稱等特征的領(lǐng)域，以確保居民生命健康安全、防止公害和保護環(huán)境為目的的規(guī)制，包括制定標準、發(fā)放許可證和收取各種費用等。

2 交通運輸市場規(guī)制的總體框架

2.1 交通運輸市場規(guī)制內(nèi)容

本研究所涉及的交通運輸市場規(guī)制是廣義上的市場規(guī)制，是在市場規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的基本理論指導(dǎo)下，結(jié)合交通運輸領(lǐng)域的具體特點、我國經(jīng)濟社會的發(fā)展階段而產(chǎn)生的市場規(guī)制，由直接規(guī)制和間接規(guī)制組成。交通運輸市場規(guī)制內(nèi)容見圖1。

2.1.1 直接規(guī)制

交通運輸市場規(guī)制中的直接規(guī)制包括經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制。

經(jīng)濟規(guī)制包括進入規(guī)制、價格規(guī)制、激勵規(guī)制和行政約談等，其中進入規(guī)制和價格規(guī)制是常用的手段，激勵規(guī)制則是通過許可證競標的方式在自然壟斷領(lǐng)域進行的規(guī)制，行政約談在應(yīng)對交通運輸行業(yè)所引發(fā)的突發(fā)性事件和群體性事件時發(fā)揮作用。

社會規(guī)制分為外部性規(guī)制和信息優(yōu)勢規(guī)制。外部性規(guī)制包括經(jīng)濟手段、行政手段和產(chǎn)權(quán)手段，信息優(yōu)勢規(guī)制包括許可證管理、標準設(shè)立、信用規(guī)制和監(jiān)督檢查等。

2.1.2 間接規(guī)制

交通運輸市場規(guī)制中的間接規(guī)制包括反壟斷、反不正當競爭、綜合的社會規(guī)制和民商法。反壟斷、反不正當競爭規(guī)制包括法律手段和行政手段，其中行政手段包括行政處罰和行政約談等。綜合的社會規(guī)制包括節(jié)能環(huán)保規(guī)制、安全應(yīng)急規(guī)制和信用規(guī)制。反壟斷、反不正當競爭規(guī)制和綜合的社會規(guī)制無法解決的問題都被納入民商法的管轄范圍。

在我國的交通運輸市場規(guī)制中，以行政手段為特征的直接規(guī)制的比重相對西方國家要高。

2.2 交通運輸市場規(guī)制的主體及法律法規(guī)體系

交通運輸市場規(guī)制的主體及法律法規(guī)體系見圖2。

鑒于交通運輸中的海運和航空具有很強的國際屬性，在上述廣義市場規(guī)制的框架中增加了國際規(guī)制的內(nèi)容。交通運輸市場的法律法規(guī)體系由國際規(guī)制、直接規(guī)制和間接規(guī)制組成，其主體間相互關(guān)聯(lián)。交通行業(yè)主管部門在面對國際規(guī)制時，既要履約，還需要與其主體進行互動;交通行業(yè)主管部門在面對間接規(guī)制主體時，要與其他行業(yè)主管部門進行充分的互動協(xié)同，同時也需要與海事法院、最高法院等建立協(xié)同協(xié)商關(guān)系。

2.2.1 國際規(guī)制

國際規(guī)制是由國際組織所主導(dǎo)制定的一系列國際公約和民間規(guī)則構(gòu)成。海運領(lǐng)域有IMO所主導(dǎo)制定的一系列國際公約，如《國際海上人命安全公約》《國際防止船舶造成污染公約》《海牙-維斯比規(guī)則》和《漢堡規(guī)則》;在航空領(lǐng)域有國際民用航空組織所主導(dǎo)制定的國際公約，如《華沙公約》《海牙協(xié)定書》《蒙特利爾公約》和《瓜達拉哈拉公約》;道路運輸領(lǐng)域有國際道路運輸聯(lián)盟所主導(dǎo)制定的國際公約，如《國際公路貨物運輸合同公約》和《國際公路車輛運輸公約》;鐵路領(lǐng)域有國際鐵路運輸政府間組織所主導(dǎo)制定的國際公約，如《國際鐵路貨物聯(lián)運協(xié)議》、《鐵路貨物運輸國際公約》;多式聯(lián)運領(lǐng)域有國際商會所主導(dǎo)制定的《聯(lián)運單證統(tǒng)一規(guī)則》和聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會主導(dǎo)制定的《多式聯(lián)運單證規(guī)則》，以及國際海事委員會（CMI）發(fā)起制定并由聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會批準的《鹿特丹規(guī)則》。

2.2.2 直接規(guī)制

直接規(guī)制中的經(jīng)濟規(guī)制包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、標準規(guī)范、規(guī)范性文件等，其中行政法規(guī)、部門規(guī)章等的制定需要智庫和研究機構(gòu)的支撐，標準規(guī)范的制定則需要相應(yīng)行業(yè)協(xié)會的支撐，規(guī)范性文件的制定也需要智庫的支撐。社會規(guī)制包括相關(guān)業(yè)務(wù)司（局）在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的規(guī)則制定和執(zhí)法，海事局、安監(jiān)司和搜救中心等在安全應(yīng)急領(lǐng)域的規(guī)則制定和執(zhí)法，業(yè)務(wù)司（局）在人身安全領(lǐng)域的規(guī)則制定和執(zhí)法。

2.2.3 間接規(guī)制

在反壟斷、反不正當競爭領(lǐng)域，國家市場監(jiān)管總局作為行業(yè)主管部門，一方面將案件納入我國《反壟斷法》《反不正當競爭法》的管轄范圍，另一方面采取行政約談的方式進行市場規(guī)制，如2017年國家發(fā)改委與交通運輸部共同開展港口反壟斷調(diào)查并采取行政約談的方式達成相應(yīng)的市場規(guī)制。社會規(guī)制的節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域是生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的職責管轄范圍;安全應(yīng)急領(lǐng)域是應(yīng)急管理部的職責管轄范圍;社會信用體系建設(shè)領(lǐng)域是國家發(fā)改委的職責管轄范圍。間接規(guī)制的另一部分內(nèi)容是通過《合同法》、《海商法》、《鐵路法》（部分內(nèi)容）、《民用航空法》（部分內(nèi)容）、《多式聯(lián)運法》（醞釀中）等民商法及相應(yīng)的司法體系來實現(xiàn)。

3 新時代交通運輸市場規(guī)制著力點變化

3.1 交通運輸業(yè)主要任務(wù)發(fā)生了變化

自新中國成立以來，我國交通運輸業(yè)經(jīng)歷了從“瓶頸制約”到“初步緩解”再到“基本適應(yīng)”的發(fā)展階段，與世界一流水平的差距快速縮小，部分領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)超越，一個走向現(xiàn)代化的綜合交通運輸體系正展現(xiàn)在世界面前。

在從“瓶頸制約”到“初步緩解”的發(fā)展階段，交通運輸業(yè)的主要任務(wù)是不斷提升運力供給能力，從而滿足經(jīng)濟社會對交通運輸業(yè)的需求。在這階段，供給量是主要矛盾，行業(yè)主管部門原交通部在規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域致力于推動交通供給能力提升的相應(yīng)工作。市場規(guī)則稍微傾向于交通運輸企業(yè)，讓其具有快速發(fā)展的能力，進而促進其不斷擴大再生產(chǎn)，使之能夠為經(jīng)濟社會產(chǎn)生更大的運輸供給能力。在這一階段，降低市場門檻、讓民營企業(yè)參與交通運輸是市場規(guī)制建設(shè)的主導(dǎo)方向，港口附加費、船舶港務(wù)費、貨物港務(wù)費、機場建設(shè)費等的設(shè)立和收取是市場規(guī)制的重要手段，目的是匯聚資金推動交通運輸業(yè)快速擴大產(chǎn)能?，F(xiàn)階段的交通運輸業(yè)已進入“基本適應(yīng)”階段，部分領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)了“適度超前”發(fā)展，以前通過收取規(guī)費來提升交通運輸業(yè)供給能力的市場規(guī)制手段需要因時而變。

3.2 構(gòu)建適合綜合交通運輸體系的市場規(guī)制被提上日程

在從“瓶頸制約”到“初步緩解”的發(fā)展階段，各種運輸方式都面臨運力供給不足的問題，并將提升運力供給能力擺在了發(fā)展目標的首位，各運輸方式之間的協(xié)同并未受到重視。黨的十八大以來，我國交通運輸業(yè)發(fā)展進入了加快現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設(shè)的新階段。在“四個交通”（綜合交通、智慧交通、綠色交通和平安交通）建設(shè)中，綜合交通建設(shè)排在首位，并配有加快綜合交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施成網(wǎng)、推進多種運輸方式有效銜接、提升綜合運輸服務(wù)保障水平等舉措。面對這種形勢，需要重新構(gòu)建適合綜合運輸體系的市場規(guī)制，發(fā)揮各種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟優(yōu)勢和相互之間的協(xié)同效應(yīng)，促進不同運輸方式的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和相互銜接。對于鐵路運輸這一自然壟斷行業(yè)，與之相應(yīng)的市場規(guī)制手段是準入門檻、運價管制和特許經(jīng)營。在新時期綜合運輸體系的框架下，幾種運輸方式之間的替代、競爭和互補是常態(tài)，這將使傳統(tǒng)的市場規(guī)制手段失效。因此，給予市場更多的自主權(quán)，減少對交通運輸市場主體的反壟斷、反不正當競爭審查是合適的。

3.3 市場規(guī)制與國際規(guī)則接軌

開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路。新時期建設(shè)交通強國，要求推進交通運輸市場對外開放，加強互聯(lián)互通，充分發(fā)揮交通運輸在“一帶一路”建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。這就需要交通運輸市場規(guī)制具有全球視野和格局，與國際規(guī)則接軌，同時在新興領(lǐng)域創(chuàng)新，創(chuàng)造中國市場新規(guī)制，構(gòu)建中國規(guī)則，提升中國話語權(quán)，助力“一帶一路”建設(shè)。

4 交通運輸市場規(guī)制的改革方向

4.1 從單一運輸方式的市場規(guī)制轉(zhuǎn)向多式聯(lián)運的市場規(guī)制

在國際規(guī)制領(lǐng)域，本著互利共贏的原則開展雙邊和多邊談判，以“通達全球”為原則指導(dǎo)推進與相關(guān)國家在市場規(guī)制領(lǐng)域的合作;在國際公約領(lǐng)域，一方面做好與各種運輸方式相關(guān)規(guī)則（如IMO 2020年“限硫令”）的變革工作，一方面重點推動與多式聯(lián)運相關(guān)規(guī)則的建立。對于多式聯(lián)運領(lǐng)域的規(guī)則，應(yīng)秉持對海運適度傾斜原則和適度提升海運責任限額原則。這是承認海運在新時代仍然大有作為的前提下，適度提升其運輸責任，從而構(gòu)建新時代運輸市場的利益平衡關(guān)系。在間接規(guī)制領(lǐng)域，推動《多式聯(lián)運法》的前期研究及制定。交通運輸市場規(guī)制的變革內(nèi)容見圖3。

4.2 從經(jīng)濟規(guī)制到社會規(guī)制轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，就是將政府職能從過去過多規(guī)制企業(yè)微觀行為轉(zhuǎn)向規(guī)制自然壟斷、信息不對稱、具有巨大社會外部性的領(lǐng)域，如安全應(yīng)急、節(jié)能環(huán)保和客運安全等社會規(guī)制內(nèi)容。各運輸方式的社會規(guī)制分散在各主管司（局）和國家層面的生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、應(yīng)急管理部的管轄范圍內(nèi)。行業(yè)的社會規(guī)制應(yīng)在國家的社會規(guī)制總體框架下進行，并提供更為專業(yè)化和細化的規(guī)則體系及執(zhí)法體系。

4.3 從經(jīng)濟規(guī)制向民商法管轄轉(zhuǎn)變

美國將處理交通運輸領(lǐng)域利益糾紛的規(guī)制納入司法體系中的民商法管轄范圍，雖是實現(xiàn)了“小政府”目標，但同時需要一個龐大的司法體系作支撐。

我國改革開放以來的市場規(guī)制邏輯是：政府把好市場準入關(guān)后，與交通運輸相關(guān)的民事糾紛相應(yīng)減少，進入司法程序的案件就減少。但是，在實踐中政府對企業(yè)的前端管理并不能杜絕企業(yè)運行中的違規(guī)行為。對此，政府提出了簡政放權(quán)和強化事中事后監(jiān)管，在準入端“放手”的同時，一方面通過信息化管理、發(fā)揮第三方機構(gòu)作用、建設(shè)信用體系和行政約談等方式提升經(jīng)濟規(guī)制的效能，另一方面將平等主體之間的利益糾紛納入民商法的管轄范圍。中國特色社會主義的市場規(guī)制會更多地發(fā)揮海事法院、最高人民法院的作用，行業(yè)主管部門將承擔更多的主體責任，并通過更為和諧、社會成本更小的行政約談等手段來解決新興領(lǐng)域制度滯后，以及可能帶來巨大社會問題的突發(fā)群體性事件應(yīng)急規(guī)制問題。

4.4 國際規(guī)制與直接規(guī)制協(xié)同

我國行業(yè)主管部門將在行業(yè)科研機構(gòu)的支持下，積極推動國際規(guī)則的制定和修訂，在部分新興領(lǐng)域形成主導(dǎo)制定和修訂國際規(guī)則的局面，為提升國際話語權(quán)積蓄能力。在IMO推出2020年“限硫令”的背景下，我國行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)我國實情適時推出我國履約的相關(guān)制度安排。

4.5 直接規(guī)制與間接規(guī)制協(xié)同

在直接規(guī)制與間接規(guī)制協(xié)同中，尤其要強調(diào)行業(yè)主管部門與市場監(jiān)管部門的協(xié)同，從而不至于使行業(yè)主管部門在處理交通運輸行業(yè)反壟斷、反不正當競爭時陷入放縱企業(yè)壟斷的責難中。行業(yè)主管部門應(yīng)做好市場動態(tài)監(jiān)測工作，并在未來的反壟斷、反不正當競爭中更為主動，并成為審查的發(fā)起方。新時期“一帶一路”建設(shè)需要具有競爭力的交通運輸企業(yè)作為先導(dǎo)，到“一帶一路”沿線布局，交通運輸行業(yè)的適度集中有利于“一帶一路”建設(shè)。在市場監(jiān)管總局發(fā)起的交通運輸領(lǐng)域的反壟斷、反不正當競爭調(diào)查中，行業(yè)主管部門應(yīng)積極參與。另外，行業(yè)主管部門應(yīng)做好與司法部門的協(xié)同，如：通過海事法院的涉水案件的統(tǒng)計和分析，重點關(guān)注水上案件的頻發(fā)領(lǐng)域，探索是否可通過直接規(guī)制來減少案件的發(fā)生;建立行業(yè)主管部門與海事法院在水上訴訟案件方面的信息互通和預(yù)警機制，避免群體性事件的發(fā)生。

（作者系交通運輸部水運科學(xué)研究院研究員）