何珊 姜天天

[摘 要] 近年來，民宿行業(yè)在我國迅猛發(fā)展，但對于什么是民宿還沒有一個標準的定義。同時，在其發(fā)展的過程中也存在著立法缺失、準入標準不明確、責任主體不明確、配套機制不健全等問題。天津市應當針對存在的問題，通過完善法律制度體系和準入標準、明確主體責任、推動配套設施建設等措施，促進民宿行業(yè)更好地發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 天津市;民宿;法律規(guī)制;在線

[中圖分類號] D922.29[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）09-0037-03

一、民宿的定義

在共享經(jīng)濟進入傳統(tǒng)市場的背景下，出現(xiàn)了共享單車、共享汽車、共享移動電源等，民宿便是共享經(jīng)濟在住宿領域的延伸。民宿起源于英國，經(jīng)過不同地區(qū)的本土化發(fā)展被賦予了不同的定義。在日本，民宿是指利用一般住宅有償提供給游客的住宿方式。當前，我國對民宿的定義還沒有形成統(tǒng)一的認識。我國臺灣的《民宿管理辦法》將民宿定義為：“利用自用住宅空閑房間，結(jié)合當?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)、環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以家庭副業(yè)方式經(jīng)營，提供旅客鄉(xiāng)野生活之住宿處所”?！墩憬∶袼薰芾磙k法》（第2條：本辦法所稱的民宿是指經(jīng)營者利用農(nóng)村房屋，結(jié)合當?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以旅游經(jīng)營方式，為游客體驗鄉(xiāng)村生活提供餐飲住宿的接待場所。）將民宿定義為：“經(jīng)營者利用農(nóng)村房屋，結(jié)合當?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以旅游經(jīng)營方式，為游客體驗鄉(xiāng)村生活提供餐飲住宿的接待場所”。國家旅游局制定的《旅游民宿基本要求與評價》將民宿解釋為：“利用當?shù)亻e置資源，民宿主人參與接待，為游客提供體驗當?shù)刈匀?、文化與生產(chǎn)生活方式的小型住宅設施”。從上述法律規(guī)范對民宿的定義可以得出，共享民宿有兩個基本特征，一是利用自己擁有所有權(quán)和使用權(quán)的閑置住宅;二是結(jié)合當?shù)氐娜宋馁Y源和自然資源?；谶@兩個特征，區(qū)別了傳統(tǒng)的酒店、賓館、度假村等。我們在本文中所討論的在線城市民宿是指以線下的民宿為基礎，房東借助互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布其合法擁有或者占有的閑置住宅信息，房客根據(jù)自己的需求進行篩選，并通過該平臺與房東達成交易的共享住宿模式。根據(jù)房東、房客以及平臺之間的關(guān)系不同，目前在我國民宿的運營模式主要有三種：B2C（由平臺管理）、c2b2c（由商戶經(jīng)營）、c2c（由業(yè)主自營）。

二、發(fā)展現(xiàn)狀

民宿最早出現(xiàn)在英國，源于英國的“b&b”即（BadandBreakfast）是指向客人提供床和早餐的家庭旅館。隨后傳入日本、法國、美國等地，這些地區(qū)的民宿行業(yè)已經(jīng)歷史悠久，在2012年前后民宿被引入我國。截止到2018年，全國已有超過4萬“共享民宿”，大多分布在云南、浙江、北京、四川、廣西、湖南、河南、福建、廣東等旅游業(yè)發(fā)達的省市。國內(nèi)民宿行業(yè)市場規(guī)模已達到200億元，而且這一市場還在快速成長。線下民宿快速發(fā)展加上互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟在我國的盛行，線上的民宿平臺不斷出現(xiàn)。目前，我國市場上已有途家網(wǎng)、小豬短租、螞蟻短租等著名的在線民宿平臺。全國最大的民宿平臺AIRBNB（Airbnb成立于2008年8月，總部在美國加州舊金山市。Airbnb是一個旅行房屋租賃社區(qū)，用戶可以通過網(wǎng)絡或者手機應用程序發(fā)布、搜索度假房屋租賃信息并完成在線預訂程序。）（愛彼迎）也于2015年8月進入我國市場。天津市作為國內(nèi)民宿總體消費量前十的城市。據(jù)不完全統(tǒng)計，天津市在途家網(wǎng)、螞蟻短租、小豬短租等民宿平臺上登記的民宿數(shù)量已經(jīng)超過3000多家，其民宿主要分布在五大道風景區(qū)、天津之眼、小白樓、古文化街、意式風情街、鼓樓、津灣廣場等景點地區(qū)附近，遍布整個天津的東南西北。相比于天津市城區(qū)內(nèi)的民宿，位于近郊的薊州區(qū)則是依靠自然景觀、山水田園成為天津市較大的民宿聚集區(qū)域。同時民宿的種類也多種多樣，主要包括城市住宅、獨棟別墅、老洋房、郊區(qū)農(nóng)家住宅等。入住的價格會根據(jù)住宅的地理位置和室內(nèi)設施以及住宅環(huán)境的檔次來確定。民宿的出現(xiàn)，不僅滿足了消費者日益增長的多樣化需求，而且整合了閑置的資源，盤活了住宿市場，促進了當?shù)氐木蜆I(yè)，更是成為當?shù)芈糜螛I(yè)新的經(jīng)濟增長點?？傮w來說，民宿進入我國帶來的利大于弊，加上國務院辦公廳2015年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的指導意見》中首次點名要大力發(fā)展共享住宿行業(yè)的政策支持，我國的民宿行業(yè)會向更好的方向發(fā)展。

三、民宿行業(yè)存在的問題

（一）民宿立法缺失

迄今為止，國家層面對于民宿的相關(guān)法律規(guī)制非常少。2017年8月份發(fā)布了的《旅游民宿基本要求與評價》，這是國家旅游局出臺的首個民宿行業(yè)標準，從民宿的定義、基本要求、管理規(guī)范及等級劃分條件等方面，對民宿行業(yè)發(fā)展給出了指導性意見。地方政府根據(jù)國務院的要求制定適合本地區(qū)民宿的相關(guān)法律規(guī)制，如《北京市旅游管理條例》《浙江省民宿管理辦法》《福建省旅游條例》上海市的《浦東新區(qū)關(guān)于促進特色民宿業(yè)發(fā)展的意見（試行）》。因為國內(nèi)各地民宿發(fā)展水平高低不同，我們選擇了民宿發(fā)展水平在全國排名較前的北戴河和杭州去調(diào)研。

北戴河民宿發(fā)展起始于20世紀80年代初，當時全區(qū)的家庭旅館類的經(jīng)營主體只有50余家。到了2012年隨著北戴河旅游經(jīng)濟的快速發(fā)展，區(qū)內(nèi)這類家庭旅館增至1700多家。為強化服務管理，北戴河區(qū)政府在2011年、2012年相繼成立了鄉(xiāng)村旅游和家庭旅館辦公室、北戴河區(qū)旅游協(xié)會鄉(xiāng)村旅游分會。2013年，為注重內(nèi)涵挖掘和品質(zhì)提升，將“家庭旅館”改名為“民宿”，成立“民宿綜合管理辦公室”，專門協(xié)調(diào)管理全區(qū)的民宿產(chǎn)業(yè)。近幾年內(nèi)北戴河區(qū)政府、區(qū)旅游協(xié)會先后制定、修改并發(fā)布了《北戴河區(qū)民宿管理辦法（試行）》《北戴河區(qū)關(guān)于嚴厲打擊“招手攬客”行為的通告》等十余項制度和規(guī)定。區(qū)公安、衛(wèi)生、市場監(jiān)管、稅務等部門、各鎮(zhèn)（街）相應部門等都依據(jù)國家法律法規(guī)，進行聯(lián)合監(jiān)督管理，引導民宿行業(yè)向規(guī)范化、科學化方向發(fā)展。

杭州民宿是基于西湖這一得天獨厚的風景區(qū)而發(fā)展起來，所以最初的一些民宿基本上都位于西湖區(qū)內(nèi)，如滿覺隴村四眼井組是西湖民宿產(chǎn)業(yè)的主要發(fā)源地之一。2010年后民宿開始往白樂橋上下滿覺隴、楊梅嶺、楊公堤、南山路、梅家塢、青芝塢等地蔓延。截止到2014年底杭州市已有民宿床位1.1萬張，從業(yè)人員超過20000人，投入規(guī)模約30億元，年營業(yè)收入達1.96億元，并以每年超過30%的速度發(fā)展，從2015年起杭州市也打造了近150家民宿示范點，計劃建設一批國內(nèi)一流的現(xiàn)代民宿群。但杭州市也存在著關(guān)于民宿的法律法規(guī)不健全的問題，民宿產(chǎn)業(yè)是一個新生事物，缺少特定的法律法規(guī)來加以規(guī)范和管理，盡管出臺了《杭州市民宿指導意見》，但這只是一項“土政策”，存在很大的責任風險。

從以上調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出，盡管北戴河和杭州是我國民宿發(fā)展較好的地區(qū)但它們都沒有就本地的民宿管理形成一套合理的法律規(guī)制體系，而天津市作為一個旅游城市，近些年來民宿也是發(fā)展迅速，據(jù)中國客戶網(wǎng)統(tǒng)計2018年已登記注冊的民宿公司有186家，市內(nèi)的在線民宿主要分布在海河兩岸、小白樓、大悅城等地，但天津關(guān)于民宿管理方面的法律規(guī)制也幾乎處于空白狀態(tài)。雖然國家旅游局出臺了《旅游民宿基本要求與評價》，但這里的規(guī)定過于寬泛，沒有現(xiàn)實的可執(zhí)行性，所以天津市的民宿監(jiān)管缺少對應的法律依據(jù)。

（二）民宿準入標準不明確

本文中所討論的天津市在線城市民宿是指在共享租房平臺如途家、小豬、airbnb、螞蟻、攜程、booking等上面注冊經(jīng)營的民宿。這類民宿的經(jīng)營主體比較雜亂，有專門經(jīng)營的租房公司、有僅僅旅游旺季期間短期出租房屋的經(jīng)營者、有做短租鐘點房經(jīng)營的房東、還有“掛著羊頭賣狗肉”的酒店式管理經(jīng)營的主體。究其原因，是這些在線租房平臺沒有一個明確的準入規(guī)則，它們只做關(guān)于房屋安全方面的簡單審查，準入門檻比較低。而在整個線下民宿行業(yè)里目前也沒有準確的民宿種類劃分，這樣會帶來諸多問題，首當其沖的便是根本沒法制定一個統(tǒng)一的民宿管理規(guī)則，其次也會因短租鐘點房等事故高發(fā)的產(chǎn)業(yè)給整個民宿行業(yè)造成管理困難。

但民宿行業(yè)與傳統(tǒng)住宿行業(yè)相比，一個鮮明的優(yōu)勢就是準入門檻低，只要有閑置房源任何人都能成為民宿經(jīng)營者。所以簡單用傳統(tǒng)旅館業(yè)的制度規(guī)制民宿行業(yè)就存在以下沖突點：一是特種經(jīng)營的高準入標準與民宿準入標準低之間存在著沖突，民宿之所以發(fā)展較快是因為準入門檻低，大量不特定的經(jīng)營者涌入。因此，讓民宿經(jīng)營者去得到像酒店業(yè)一樣的經(jīng)營許可和經(jīng)營監(jiān)管，會大大打擊民宿經(jīng)營者的積極性，更何況天津市的民宿還處在一個急需發(fā)展的階段，這樣做便更不可行了。二是經(jīng)營者義務和分享者義務不能等同。此時要將經(jīng)營者與分享者分開進行討論，經(jīng)營者單單是指房源的提供者。相對應的分享者是指在線民宿平臺。經(jīng)營者將自己的閑置房源進行出租是為了盤活閑置的自己的住宿資源，若過多的強調(diào)經(jīng)營者義務將迫使大量的經(jīng)營者退出市場，這將會不利于民宿業(yè)的發(fā)展。

（三）民宿責任主體不明確

因為目前國內(nèi)民宿的運營模式種類繁多，根據(jù)調(diào)研大致可以分為三類：一是C2C（業(yè)主自主經(jīng)營），如在Airbnb上，擁有閑置房源的房東上傳房源信息，經(jīng)過在線民宿平臺的團隊對其提交的房源信息進行相關(guān)的審核后發(fā)布。消費者和房東可以在平臺上直接進行交易。二是B2C（由平臺進行管理）如途家網(wǎng)。與前者不同的是，房源提供者直接將房源出租給在線民宿平臺，由平臺代理房東的位置對房屋進行統(tǒng)一的管理，并對外發(fā)布房源消息。在線平臺代表房東與消費者簽訂服務合同。三是C2B2C（商戶經(jīng)營）如大象民宿，主打精品民宿。與前兩者不同的是，商戶作為房東和在線平臺之間的橋梁，房源提供者將自己的閑置房屋出租給商戶，商戶對房屋進行統(tǒng)一的主題化的管理，然后交由平臺去發(fā)布房源信息。同時消費者與在線民宿平臺簽訂服務合同，在這種情況下商戶和在線民宿平臺作為民宿的共同經(jīng)營者。由此可見對于民宿的責任主體不能簡單的只去找平臺或只去找業(yè)主，得根據(jù)民宿的不同經(jīng)營模式去找對應的責任主體。但在現(xiàn)實生活中很少有消費者會對民宿的經(jīng)營模式有這種認知，當出現(xiàn)侵權(quán)事件時，他們往往不能正確高效地進行維權(quán)，筆者認為這方面民宿平臺至少應作一定的普及和提供維權(quán)方法的幫助，否則房屋消費者會因責任主體的不明確，無法依靠法律獲得有效的救濟保障，繼而會引發(fā)一系列因消費者無法維權(quán)造成的不良社會后果，也不利于整個在線民宿行業(yè)的良性發(fā)展。

（四）民宿的配套機制不完善

旅游法、消防法、衛(wèi)生食品安全法、規(guī)劃法等當中關(guān)于旅館行業(yè)的相關(guān)規(guī)定不能完全適用于共享民宿行業(yè)的管理。若按照上述法律法規(guī)中關(guān)于旅館行業(yè)的相關(guān)規(guī)定、相關(guān)的配套機制來約束和管理民宿行業(yè)顯然并不合適，同樣也高估了民宿經(jīng)營者的經(jīng)營能力。如果嚴格按照這些規(guī)定去執(zhí)行會使其承擔不合理的經(jīng)營成本。在政府的相關(guān)政策方面，我國很多地方政府都出臺了一系列政策來大力支持民宿行業(yè)的發(fā)展，如以招商引資的方式對商戶開放經(jīng)營市場，但仍然出現(xiàn)了民宿項目修建完畢卻無法通過安全檢查以至于擱置的情況。同樣，民宿最基本的行業(yè)協(xié)會在我國也很少見，全國性的行業(yè)協(xié)會沒有建立，天津本地的民宿行業(yè)也尚未建立。所以從目前的情況來看民宿的配套制度銜接不暢，導致了民宿行業(yè)不能更快的向前發(fā)展。

四、天津市在線民宿行業(yè)制度完善建議

（一）提高立法層級，完善法律制度體系

1.要完善地方的行政法規(guī)，首先要出臺國家層級的行政法規(guī)。健全治安管理制度、環(huán)境保護制度、衛(wèi)生與消防的監(jiān)管制度。國家級層面的法律規(guī)定也不能過于細致，應該做好頂層設計，在制度設計上留有創(chuàng)新的空間，科學統(tǒng)籌規(guī)劃民宿市場的未來發(fā)展。只對涉及到人身安全，財產(chǎn)安全方面的相關(guān)懲戒措施將其列為強制性規(guī)定。應在交易方式和經(jīng)營模式上留在可自由操作的空間。

2.形成天津市地方層級的行政法規(guī)。在國家統(tǒng)一的立法框架內(nèi)盡快完善地方立法。首先要創(chuàng)新準入制度，充分發(fā)揮天津本身的自制制度優(yōu)勢，賦予地方各單位準入批準的權(quán)力。例如規(guī)定明確的經(jīng)營參數(shù)，在準入信息中登記房屋的建筑面積、房間數(shù)、房屋裝修、安全設施配置等情況。其次要明確民宿的經(jīng)營范圍，因為大部分的民宿不僅提供住宿服務，也會涉及到餐飲和娛樂設施，這樣相應的監(jiān)管責任也應該隨之增加，因此對超過基礎經(jīng)營范圍的商戶也要進行登記備案管理。

（二）明確民宿準入標準

《北京市旅游條例》中關(guān)于民宿的準入制度是要求辦理工商登記的，《深圳市大鵬新區(qū)民宿管理辦法（試行）》規(guī)定“民宿設立之初，需要由股份合作公司和民宿經(jīng)營者簽訂民宿經(jīng)營責任協(xié)議，股份合作公司同時出具同意民宿經(jīng)營證明文件”，該條款規(guī)定了設立民宿需要民宿經(jīng)營責任協(xié)議，可以認為該協(xié)議是進行民宿經(jīng)營的前提條件。所以天津市的民宿準入也應該規(guī)定相應的準入標準。

我們認為應根據(jù)上文中的三種主要的在線民宿經(jīng)營模式來對他們做不同的準入規(guī)定。比如對于業(yè)主自主經(jīng)營的規(guī)模較小的在線民宿可以適當放寬準入門檻，只對涉及到消費者人身和財產(chǎn)安全的方面做實質(zhì)審查和嚴格規(guī)定。而對于商家和平臺分別作為或者共同作為經(jīng)營主體的在線民宿應該設置較高的準入門檻，因為這種民宿相對于業(yè)主自營模式來說優(yōu)勢更多，其往往規(guī)模較大，涉及到的權(quán)利義務主體也相對較多，經(jīng)營資本較大，可利用的社會資源更多。因此對其的管理應更加嚴格，承擔的責任更重，需要備齊的資格證明更多。這樣才有利于保護房屋消費者的合法權(quán)益。

（三）明確民宿責任主體

民宿消費者的責任。在任何交易過程中，消費者都是處于弱勢地位。在民宿行業(yè)也不例外，因此只需要在平臺的服務條款中對消費者的義務進行簡單的提醒。如對于民宿房屋中用作經(jīng)營的屬于房東個人財產(chǎn)的物件消費者應當不得損毀，若損毀應進行賠償，以及不得過分喧嘩，保持小區(qū)的居住環(huán)境。

民宿經(jīng)營者的責任。因為經(jīng)營模式的不同，需要根據(jù)經(jīng)營模式，設立不同的經(jīng)營責任。如B2C經(jīng)營模式中，在線民宿平臺兼具民宿經(jīng)營者和中介，它應當充分發(fā)揮其數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，實現(xiàn)比其他兩種模式更智能更人性化的管理。在C2B2C模式中，應當明確商戶和平臺的責任邊界，如商戶負責投資開發(fā)民宿和加強對其的維護管理，平臺僅僅負責對外發(fā)布民宿信息和與消費者訂立合同，在此基礎上適當提升監(jiān)管強度。而在C2C經(jīng)營模式中基于其比較弱勢的經(jīng)營地位可以簡化相應的行政審批經(jīng)營許可的手續(xù)，同時增加義務條款保障小區(qū)居民的安全、正常的居住環(huán)境。

在線民宿平臺的責任。平臺要承擔核驗用戶信息和保證發(fā)布房源信息真實的義務，這是基于保障交易安全的考量。若平臺在交易前不能保證房源信息的真實，將會導致住戶人身安全和財產(chǎn)安全受到威脅。同時平臺應當對用戶信息進行核驗，否則將不能避免后續(xù)的法律風險。因為在線民宿平臺的用戶人數(shù)眾多，只有做好信息的核驗后發(fā)生糾紛時才能更好的解決。

行政監(jiān)管主體的責任。民宿行業(yè)的管理監(jiān)管責任分布在多個部門，如旅游、衛(wèi)生、公安、消防。這些部門之間既沒有合作關(guān)系也沒有領導關(guān)系，此時可以由政府進行規(guī)定是由單一部門監(jiān)管或者由幾個部門聯(lián)合監(jiān)管。單一部門可以由旅游局或者工商局來監(jiān)管民宿，多個部門聯(lián)合監(jiān)管可以是衛(wèi)生、消防、公安、旅游、工商合作執(zhí)法。但是應當在準入、經(jīng)營、監(jiān)督管理的標準程序上實現(xiàn)統(tǒng)一。

（四）推動民宿配套機制建設

1.建立獎懲淘汰機制。例如民宿經(jīng)營者在經(jīng)營過程中出現(xiàn)消防、衛(wèi)生、公安等問題的，平臺可以在其房源介紹中將該信息發(fā)布出來;屢次出現(xiàn)同樣的問題不進行改正的，平臺可以將該房源在平臺中下架。同時建立信息公開制度，對違法違規(guī)的民宿進行通報，對優(yōu)質(zhì)民宿進行表彰?；蛘哌M行星級評定，用戶在搜索時星級高的房源有優(yōu)先推送的優(yōu)勢。即利用獎勵淘汰機制來對民宿經(jīng)營者進行更好的管理，減少侵權(quán)欺詐事件的發(fā)生。

2.建立行業(yè)協(xié)會。民宿行業(yè)也需要建立一個能夠自治管理監(jiān)督的行業(yè)協(xié)會，主要進行民宿運營的指導和糾紛解決。政府相關(guān)部門應當指導設立這樣的民間機構(gòu)，同時要和各大在線民宿經(jīng)營平臺結(jié)合起來。

3.建立雙向信用評價體系。對于民宿經(jīng)營者，信用評價機制會對其信譽造成很大的影響，消費者可以根據(jù)經(jīng)營者的信譽決定是否與其訂立住房合同;同樣，對于民宿消費者，信用評價將會是最直觀的評分體現(xiàn)，經(jīng)營者可據(jù)此選擇是否與其訂立住房合同。

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[責任編輯：王鳳娟]