范洪敏 梁冬冬

[摘? 要]黨的十九大明確提出“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，全面實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌需要多方面配套政策和制度輔助與支持，社保征管方式變革便是其中重要一項同步推進的配套制度。2019年1月1起，社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收，這將有利于擴大社會保險費征收面和參保率，增加社會保險基金并降低名義費率，為費稅改革和實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌奠定基礎，但同時也面臨帶來企業(yè)成本上升、繳費基數(shù)不確定或存在道德風險、信息資源共享滯后、內(nèi)生動力不足、征管能力區(qū)域差異等挑戰(zhàn)。因此，為實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，應在嚴征管的同時，降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費率;建立并完善社保費用“征收、管理、稽查”一體化征管模式，并適時推進“費改稅”;建立與“雙基數(shù)”相互契合的統(tǒng)一征收模式;健全完善社會保障費用統(tǒng)一征收信息管理系統(tǒng)和共享機制;擴大個人賬戶比例。

[關鍵詞]社保征管;養(yǎng)老保險;全國統(tǒng)籌;機遇與挑戰(zhàn)

[中圖分類號]F840.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）08-0049-06

一、引言

1991年國務院正式頒布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，其中規(guī)定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌水平要實現(xiàn)由市級向省級統(tǒng)籌過渡，自此提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次便正式提上議程。2010年《中華人民共和國社會保險法》中提出“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”，但之后并沒有具體的全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌實施方案。2017年黨的十九大報告中明確提出“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，反映了加快推進基礎養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時代緊迫感和歷史使命感。2018年6月13日，國務院發(fā)布了《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，強調(diào)在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的基礎上，通過建立中央調(diào)劑金對全國各個省份養(yǎng)老保險基金進行調(diào)劑，以確保全國各個省份基金養(yǎng)老金的足額發(fā)放[1]。中央調(diào)劑金制度的建立是2021年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的重要一步，為全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌奠定了堅實基礎。而全面實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌需要多方面配套政策和制度的輔助與支持，社保征管方式變革便是其中重要一項同步推進的配套制度。2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收，這將有利于提高社保征管效率，為費稅改革和實現(xiàn)全國統(tǒng)籌奠定基礎，但同時也面臨帶來企業(yè)成本上升、信息資源共享滯后、內(nèi)生動力不足、征管能力區(qū)域差異等挑戰(zhàn)。因此，有必要分析社保征管體制改革下的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌機遇與挑戰(zhàn)。

二、社保征管體制改革背景

1999年國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》明確規(guī)定社保費征收機構(gòu)由各省人民政府確定，由稅務機關或者社會保險經(jīng)辦機構(gòu)進行征收。2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》也沒有明確規(guī)定社會社保費征收機構(gòu)主體，只是強調(diào)社會保險費要實行統(tǒng)一征收，由國務院規(guī)定具體的實施步驟的具體方法。這是我國社會保險費征收管理體制一直參考的法律體系，如此“雙重主體”征管模式——稅務機構(gòu)、社保經(jīng)辦機構(gòu)均可以成為其征繳機構(gòu)是我國社會保險費征收管理實踐難的源頭。

在社保征管體制改革之前，我國社保費征管模式主要由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收，按保險類別分別由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收;社保經(jīng)辦機構(gòu)、稅務部門征收;社保核定，稅務代征和稅務部門全責征收四種模式（見表1）。各地區(qū)社保征管模式的差異使得不同地區(qū)甚至同一地區(qū)征收部門之間信息分割不能共享，社保經(jīng)辦部門沒有足夠的精力和資源來逐一檢查企業(yè)情況，導致社保征繳效率低，行政管理成本高，企業(yè)也出現(xiàn)漏繳、少繳或不繳社保費等機會主義行為。

在這種模式下，我國社會保險管理體制同時面臨著管理系統(tǒng)混亂，管理能力不足，突破發(fā)展瓶頸困難等問題。社會保險服務體系相對社會保險體系的快速發(fā)展而言，其建設相對落后，難以適應大多數(shù)參與群體對社會保險服務日益增長的需求，并且其社保體系的建設與服務型政府的建設要求之間存在很大不一致性，其根本原因是由于目前社保經(jīng)辦機構(gòu)的法律性質(zhì)定位不明確，責任劃分不清晰[2]。

此外，各地不同社保征管模式下，社會保險費用征收口徑包括繳費基數(shù)、繳費率等嚴重不一致、不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不僅影響稅務機關征收社保費用的積極性而且影響社保覆蓋面及社保基金尤其是養(yǎng)老基金的可持續(xù)性[3]。我國基本養(yǎng)老保險支出占社會保險基金支出的65%，其支出不可持續(xù)維持，許多省份的財政補貼逐年增加，卻依舊收不抵支，從而迫使中央政府改變社會保險征收管理模式，提高社會保險費率，增強社會保險基金的可持續(xù)性。這就是為什么越來越多的省份選擇從稅務機關征收社會保險費的原因。中央辦公廳和國務院于2018年7月20日發(fā)布《國稅地稅征管體制改革方案》，對社保征管制度進行了大幅修改，提出“為提高社保金征收管理效率，基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等所有社會保險費將從2018年9月1日起逐步轉(zhuǎn)入稅務部門進行統(tǒng)一征收，并于2019年1月1日正式實施。此項社保征管體制的改革意味著近二十年來我國社會保險費“雙重主體”征管模式已經(jīng)成為歷史。

三、社保征管體制改革給基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌帶來的機遇與挑戰(zhàn)

（一）社保征管體制改革給基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌帶來的機遇

1.有利于擴大社會保險費征收面和參保率。我國社會保險費征收面較小、居民社會保險參保率低是影響全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提高和社會保險基金規(guī)模的重要因素。社保征管體制改革之后稅務部門將統(tǒng)一征繳社保費，具有權(quán)威性、強制性、統(tǒng)一性、公平性和透明性的特點，稅務部門可以擺脫地方保護主義，獨立高效承擔稅費征繳工作。社保費由稅務機關統(tǒng)一征管，打破了社會保障信息孤島，實現(xiàn)稅收、財政、社保等多部門信息共享，地方社保費用信息也向中央全面開放，從而有利于解決繳費制度不統(tǒng)一，為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件。此外，稅務部門掌握企業(yè)、個人基本檔案、個人所得稅等基本信息，可以發(fā)揮一定的威懾作用，降低企業(yè)漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規(guī)現(xiàn)象，利于提高并鞏固職工基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，做實全民參保與社保繳費，而且還能提高稅費征繳效率，降低行政管理成本。以稅務部門全責征收的浙江省為例，企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)由2005年的876.8萬人增長到2017年3913萬人，年均增長12.19%，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險參保人數(shù)也均得到較快發(fā)展;社保由稅務部門代征的江蘇省，2014年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療和養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)了全覆蓋，社會保險主要險種覆蓋率也達到95%以上。

2.有利于增加社會保險基金并降低名義費率。社保征管部門改革一方面擴大了社會保險費征收面和參保率，另一方面提高了社保征管效率，降低企業(yè)漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規(guī)現(xiàn)象，從而在一定程度上增加了社會保險基金。而社保基金規(guī)模的提高會帶來養(yǎng)老金結(jié)余的增加，地方政府會根據(jù)社會保險基金收支狀況，選擇性下調(diào)社會保障費率。2019年政府工作報告提出將降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例到16%，從而實現(xiàn)不增加企業(yè)成本負擔的情況下，穩(wěn)步推進社保征管體制改革，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

由稅務部門全責征收的浙江省，2005年到2015年社保費用征收額年均增長率提高了21.3%，2016年社保費收入同比增長17.6%，企業(yè)繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險名義費率也降到14%;2013年9月1日起，黑龍江省社保征管模式由原來的社保部門征收改為稅務部門全責征收，之后4個月基本養(yǎng)老保險費增收46億元，基本養(yǎng)老保險費入庫達到218億元，平均增幅較前8個月提高了47.7%。而相似的，2017年河南省社保征管模式改為稅務部門征收之后，全年基本養(yǎng)老保險基金收入1654.55億元，同比增長23.8%，其中征繳收入1044.4億元，同比增長36.6%。上述事實表明，社保征管體制改革后，基本養(yǎng)老保險基金收入均得到明顯增長，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位名義繳費率也具有下降的空間。

（二）社保征管體制改革給基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌帶來的挑戰(zhàn)

1.嚴格社保征管與降低費率之間聯(lián)動機制尚未建立。政策法定繳費率較高，而實際繳費率較低是我國社保征收一直存在的悖論，兩者之間存在較大缺口[4]。2015年養(yǎng)老保險實際繳費率僅為17.4%，而政策繳費率為28%，兩者相差10.6%。社保征收若由稅務部門負責，將極大降低企業(yè)漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規(guī)現(xiàn)象，社保征收若嚴格執(zhí)行，將增加企業(yè)尤其是原先社保繳納不合規(guī)的中小民營企業(yè)的用工成本。同時為降低企業(yè)用工成本，2019年政府工作報告中已明確提出將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費比例下降到16%，但企業(yè)社保征收與降低繳費率之間尚未形成有效的聯(lián)動機制，到底應該降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費率在先還是嚴格社保征收在先？亦或者如何在降低企業(yè)社保繳費費率的同時，逐步實現(xiàn)社保嚴格征收？人力資源社會保障部、稅務和財政多個部門協(xié)同機制也尚未建立，如何加強多部門之間的合作，發(fā)揮各部門優(yōu)勢提升社保征管能力與效率是未來改革重點。

2.各地區(qū)征管能力和力度存在差異。社保征管體制改革背后的邏輯是假設各個地方的征管能力和征管力度是一致的，但實際上地區(qū)之間的征管能力和征管力度是存在差異的。中國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、工資收入狀況存在顯著差異，2018年人均GDP較高的三個省份是北京、上海和天津，分別為14萬、13.5萬、12.1萬，而人均GDP較低的三個省份是貴州、云南和甘肅，分別為4.1萬、3.7萬、3.1萬。各地區(qū)城鎮(zhèn)職工平均工資差距也較大，2017年河南省城鎮(zhèn)在崗職工平均工資為55997元，而北京為134994元，是河南省的2.41倍，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平和工資差距意味著繳費基數(shù)、養(yǎng)老金待遇等存在差異。同時，各地區(qū)人口流動狀況存在明顯分化，浙江和廣東省等全國人口凈流入省份，養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)盈余，而遼寧、黑龍江、吉林等全國人口凈流出省份，養(yǎng)老保險基金面臨虧損的風險。

此外，不同制度贍養(yǎng)比①、經(jīng)濟發(fā)展水平和基金結(jié)余地區(qū)利益也難以協(xié)調(diào)。若實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，將由制度贍養(yǎng)比低、基金結(jié)余較多的省份填補基金較少或有缺口的省份，這不僅需要打破原先地方利益格局，而且會挫傷制度贍養(yǎng)比低、基金結(jié)余較多的省份征繳積極性，不愿意努力去征繳養(yǎng)老保險費，而影響整體基金收入增加。表2為各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比和基金收支情況，可以發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)養(yǎng)老基金當期收支差額、累計結(jié)余均存在較大差異?？傮w來看，廣東省制度贍養(yǎng)比為0.12，養(yǎng)老金當期收支差額為1559億元，累計結(jié)余為9245.10億元，而黑龍江省制度贍養(yǎng)比為0.77，養(yǎng)老金當期收支差額為-293.7億元，累計結(jié)余為-486.20億元，如此實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，廣東省等基本養(yǎng)老保險基金余額較多的省份將有“虧損”“富人扶貧”，甚至“殺富，扶貧”的心態(tài)。而那些基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的省份在財政投入方面原本就難以保證，在全國統(tǒng)籌下更容易產(chǎn)生依賴心態(tài)，尤其是政府對以往征繳不嚴、標準過低采取“不追回頭賬”的政策執(zhí)行更加強化了這些省份的搭便車心態(tài)，從而挫傷了那些足額征繳養(yǎng)老金、職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余省份的積極性，使這些地方產(chǎn)生了相對被剝奪感[5]。

以上差異不僅會導致地區(qū)間社保征管力度差異，而且會影響全國統(tǒng)一社保費率執(zhí)行，阻礙基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實現(xiàn)，因此需要配套各種社會保障制度改革措施來協(xié)調(diào)平衡各地區(qū)間利益。

3.繳費基數(shù)不確定或存在道德風險。就繳費基數(shù)而言，有的按全省的“社平工資”，有的按省內(nèi)各地“社平工資”，有的則允許按各城市最低工資執(zhí)行，有的按社平工資的100%，有的則按社平工資的60%或300%執(zhí)行;就征繳而言，有的地方為了調(diào)動企業(yè)積極性允許企業(yè)少繳、緩交或欠繳。中國養(yǎng)老保險有兩種稅率，“法定費率”是“名義上的高”，但從未在全國支付過。實際費率是實際工資的一小部分。在社會保障制度的“交易”中，當?shù)赖嘛L險導致逃稅盛行時，不逃避的企業(yè)主發(fā)現(xiàn)自己遭受了損失，相互比較是不可避免的，繳費基數(shù)的減少和征管能力的降低將導致社保基金收入的懸崖式下降。這是中國社會保障體系長期存在的“特征”。而且我國社保存在單基數(shù)和雙基數(shù)，所謂單基數(shù)是指雇員的繳費基數(shù)之和，這是企業(yè)的繳費基數(shù)，雙基數(shù)指的是雇主的繳費基數(shù)，這是職工薪酬。單基數(shù)和雙基數(shù)意味著社保費和企業(yè)所得稅、個人所得稅存在一定的交叉，是否合并也是未來需要解決的問題。

4.信息資源共享滯后。標準化、共享化的信息系統(tǒng)是社保征管體制改革下養(yǎng)老保險整合與統(tǒng)籌的基礎、平臺與載體，稅務部門征收社會保險費用，實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌目標現(xiàn)實中面臨著各地區(qū)就業(yè)人口數(shù)據(jù)、居民參保信息、單位企業(yè)詳細信息等沒有共享，各地區(qū)企業(yè)繳費基數(shù)、繳費費率和待遇計發(fā)等數(shù)據(jù)千差萬別等問題。

5.內(nèi)生動力不足。社保征管體制改革靠外在強大的震懾力和強制力，會減少企業(yè)企業(yè)漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規(guī)現(xiàn)象，但由于缺乏激勵相同的內(nèi)生動力機制，社會養(yǎng)老保險所有行為者包括中央與地方政府、企業(yè)、參保人的“交易動機”還依然存在。

四、社保征管體制改革背景下基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)路徑

（一）建立嚴格社保征管與降低繳費率的聯(lián)動機制，在嚴征管的同時降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費率

浙江、廣東等各地經(jīng)驗事實證明稅務部門全責征收社保征管模式在提高社?；鹨?guī)模的同時，企業(yè)基本養(yǎng)老保險費率具有較大的降低空間。鑒于稅收部門嚴格征收社會保險費用會增加企業(yè)用工成本，而降低企業(yè)利潤，因此應在稅務部門嚴格征管社保費用的同時，降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費率。2019年政府工作報告明確企業(yè)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費率下降到16%，從而實現(xiàn)不增加企業(yè)成本負擔的情況下，穩(wěn)步推進社保征管體制改革，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

（二）建立并完善社保費用“征收、管理、稽查”一體化征管模式，并適時推進“費改稅”

各地區(qū)稅務部門應借鑒自身在稅收征管其他方面的經(jīng)驗，結(jié)合社會保障費用征收管理的特點，規(guī)范社會養(yǎng)老保險及其他社會保險基金征收流程，出臺并完善相關規(guī)定，建立并完善社保費用“征收、管理、稽查”一體化征管模式，不斷加大社會保險的稽查力度，強化各地區(qū)征管力度。此外，適時推進適合保障費改稅，利用稅收的固定性、統(tǒng)一性、強制性，提高社會保險的征繳力度，增強我國社會保障制度的可持續(xù)性。作為國際慣例，社會保障費改稅能夠有效解決我國人口大規(guī)模流動帶來的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，進一步提高并鞏固基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面、擴發(fā)基本養(yǎng)老保險參保率，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的有效連接。而且社會保障稅易于征繳與發(fā)放，作為一種中央稅，可以保證中央對社會保障基金的統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)配與使用，大大提高社會保障基金管理效率并降低管理成本，增加財政投入，減輕財政負擔[6]。

（三）建立與“雙基數(shù)”相互契合的統(tǒng)一征收模式

對于社會保障費用中的個人繳費部分，由企業(yè)負責向社會保障部門進行參保登記，并進一步由稅務部門全責征收。而企業(yè)社保繳費部分，完全可以按照類似稅收征收的方式，直接向稅務部門進行申報繳納，同時嚴格規(guī)定單位繳費基數(shù)應該大于個人繳費基數(shù)之和。這種雙基數(shù)征收模式，不僅可以有效發(fā)揮稅務部門征管優(yōu)勢，而且可以減少企業(yè)企業(yè)漏繳、少繳、不繳社保費的違法違規(guī)現(xiàn)象。此外，應建立社會保障費用、企業(yè)所得稅和個人所得稅三者之間的核算體系，將計稅工資低于繳費基數(shù)的部分不予進行稅前扣除，促使企業(yè)如實申報繳納社保費。同時加強企業(yè)單位員工工資、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本、經(jīng)營利潤等相關數(shù)據(jù)的整合、分析，為社保征管改革效應評估建立并完善相關數(shù)據(jù)庫，如此通過稅收與社會保障費用的整體管理，規(guī)范并完善社會保險尤其是企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)，為實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件[7]。

（四）建立健全完善社會保障費用統(tǒng)一征收信息管理系統(tǒng)和共享機制

建立包括社保、稅收、財政、國庫和社會機構(gòu)經(jīng)辦機構(gòu)等相關部門的標準化數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)和資源共享平臺，標準化采集各個地區(qū)有關人口、就業(yè)、社會保險繳納數(shù)據(jù)，及時有效監(jiān)測各地區(qū)人口規(guī)模、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口撫養(yǎng)比、參保企業(yè)、參保人數(shù)、社會保險征繳與待遇計發(fā)等相關數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各省職工應保人數(shù)和職工離退休人數(shù)共享，有效監(jiān)控地方社會保障基金收支狀況，以確保中央調(diào)劑金高效使用，推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

（五）擴大個人賬戶比例

社保征管體制改革帶來的“外生壓力”需要構(gòu)建相應的激勵相容機制的“內(nèi)生動力”以克服稅負部門征繳之后仍然存在的“交易動機”等問題，而激勵相容機制設計的一個關鍵是擴大個人賬戶比例[8]。個人賬戶比例擴大之后，將有助于提高參保人合規(guī)繳費積極性，并監(jiān)督企業(yè)實現(xiàn)合規(guī)繳費。

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責任編輯? 魏亞男