李國強

摘 要：本文根據(jù)近年水上交通安全生產(chǎn)狀況及事故統(tǒng)計，分析了交通運輸企業(yè)、從業(yè)者、參與者、行業(yè)管理與服務機構(gòu)在行業(yè)自律方面存在的突出問題，依據(jù)交通運輸安全發(fā)展及水上交通安全生產(chǎn)與行業(yè)自律的形勢任務，從加強行業(yè)自治自律和全社會共治的角度，圍繞鞏固依法治理基礎，強化行業(yè)治理規(guī)范，提高水上交通安全自律能力，提升安全基礎保障水平，提出了政策性措施及建議。

關鍵詞：水上交通;安全生產(chǎn);行業(yè)自律;政策措施

中圖分類號：U6-9? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）09-0039-03

黨的十八大以來，習近平總書記對于安全生產(chǎn)作出了一系列重要論述，推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展。黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，實施交通強國戰(zhàn)略。

進入新時代，我國經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，對安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展提出了新的要求。完善交通運輸安全生產(chǎn)治理體系，提升水上交通安全生產(chǎn)治理能力和水平，是交通運輸高質(zhì)量發(fā)展和交通強國的重要任務。

1水上交通安全現(xiàn)狀及行業(yè)自律突出問題

2017年，我國發(fā)生中國籍運輸船舶一般等級以上水上交通事故196件、死亡失蹤190人、沉船80艘、直接經(jīng)濟損失2.8億元，未發(fā)生死亡失蹤10人以上的重特大水上交通事故。自2012年以來，全國水上交通事故四項指標大幅下降，水上交通安全總體形勢呈現(xiàn)向好趨穩(wěn)的態(tài)勢。

分析近年水上交通安全事故數(shù)據(jù)，事故主要發(fā)生在水上交通繁忙密集的“六區(qū)一線”（ 長江口、珠江口、舟山群島、臺灣海峽、渤海灣、瓊州海峽及長江一線）水域;事故種類以碰撞、觸礁、自沉事故為主;事故致因以人為因素為主，主要是疏于瞭望溝通、會讓不協(xié)調(diào)、判斷處置不當、非安全航速、船舶操藝不佳等問題;事故船舶多為3000總噸以下的船舶，砂石運輸船、干散貨船占比大，自沉事故多為砂石運輸船超載運輸或冒險航行。歸納起來，主要是企業(yè)和船舶安全責任不落實，管理不到位，隱患治理不徹底，投入不足，存在違法違章行為、船員職業(yè)能力不強等問題。從行業(yè)自治自律角度分析，水上交通運輸企業(yè)、從業(yè)者、參與者及安全監(jiān)管機構(gòu)、中介組織等在安全生產(chǎn)方面存在如下突出問題。

1.1企業(yè)安全保障機制不完善，基礎保障水平不高

企業(yè)進入水上交通運輸市場渠道較多，準入標準不一，準入條件較寬松，市場競爭較為激烈，效益水平總體不高，支撐企業(yè)安全發(fā)展的經(jīng)濟基礎較為薄弱。

水上交通企業(yè)屬于低端傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，運行管理方式傳統(tǒng)，安全生產(chǎn)基礎標準不健全，基礎性、要素性保障底限不明確，生產(chǎn)性、安全性投入界限不清晰，安全投入總體不高。安全生產(chǎn)基礎保障能力總體不強。

水上交通企業(yè)大多規(guī)模不大，生產(chǎn)方式傳統(tǒng)，技術較落后，資產(chǎn)壽命周期較短，企業(yè)發(fā)展定位較低，短視思想較濃，短期行為較多。安全生產(chǎn)內(nèi)生動力不強，持續(xù)性不足。

水上交通企業(yè)違法成本相對較低，法律制約懲戒力不強，信用價值的社會影響力不大，誠信激勵約束作用幾乎沒有，安全生產(chǎn)自律自治外促動力不強。

表現(xiàn)為重效益、輕安全，重眼前、輕長遠，重應付監(jiān)管、輕自律自治?？傮w來看，企業(yè)機制不完善，保障水平不高，自治能力不強，自律水平不高，安全生產(chǎn)保障基礎不穩(wěn)固。

1.2從業(yè)者安全生產(chǎn)能力不強，安全生產(chǎn)水平不高

水上交通從業(yè)門檻較低，職業(yè)資格能力要求不高，收入水平偏低，人員流動性較大，且從業(yè)隊伍總量不足，年齡結(jié)構(gòu)老化，技術水平退化。

從業(yè)者守法遵章意識不強，自我保護、規(guī)范作業(yè)、抵制違章的基礎能力水平不高，處患防險、處突應變、處險救援等綜合能力不強。

船舶、碼頭等基層生產(chǎn)團隊安全生產(chǎn)能力總體不強，特別是中小型船舶、個體營運船舶、常規(guī)碼頭等安全生產(chǎn)能力嚴重不足。

總體來看，安全生產(chǎn)執(zhí)行基礎不穩(wěn)固。

1.3交通參與者安全意識不強，安全防護能力不足

社會公眾參與水上交通自由度高，對于水上交通安全常識不熟悉，對于水上交通安全避險應急知識不了解，自我防護和守法遵規(guī)意識不強，自我保護和應急處變能力總體較低。

全社會普遍對個人違法以教育為主，違法成本極低，公眾誠信意識存在扭曲和畸變現(xiàn)象。

總體來看，安全生產(chǎn)公眾參與基礎不堅實。

1.4國民安全教育不足，行業(yè)自律體系建設滯后

國民普法教育、安全教育虛化弱化。安全法規(guī)宣傳、安全知識宣講、應急技能宣教普遍不足，中小學不開設游泳課、法律課，青少年不掌握交通安全、防災避險等常識。水上交通作為小眾行業(yè)，安全教育更加不足，甚至乘坐客輪、渡船沒有安全應急講解或強制性告知。

行業(yè)協(xié)會基本沒有發(fā)揮引導和規(guī)范行業(yè)自律的作用，行業(yè)標準和企業(yè)標準建設滯后，重要作業(yè)開工條件、基礎性規(guī)程不健全，從業(yè)資格重證書、輕能力，缺少公眾交通行為規(guī)范，誠信評價流于形式。

中介服務行業(yè)標準不健全，存在公正服務和誠信經(jīng)營不規(guī)范問題。

安全監(jiān)管存在職責交叉、監(jiān)管不力等問題，監(jiān)管執(zhí)法較多受到政府干預及世俗人情、市場潛規(guī)則等影響。

全社會普遍存在安全生產(chǎn)過度依賴政府監(jiān)管和監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)象。

司法追究和管理問責導向不佳。事故查處過多追究監(jiān)管人員和涉事單位中低級別人員，企業(yè)存在以行政追責代替法律追究、以罰抵罪、棄卒保帥等現(xiàn)象。

總體來看，安全生產(chǎn)社會監(jiān)督基礎不堅實。

2水上交通安全發(fā)展的形勢與任務

改革開放以來，我國安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展取得了巨大成就，安全生產(chǎn)法律法規(guī)、監(jiān)管機制、治理體系基本建立，安全生產(chǎn)治理能力顯著提升，安全生產(chǎn)水平明顯好轉(zhuǎn)，從經(jīng)濟快速發(fā)展初期階段事故高發(fā)多發(fā)、重特大事故較多，逐步進入事故主要指標維持在中低水平、重特大事故大幅減少的穩(wěn)定發(fā)展階段。主要問題是我國交通運輸安全生產(chǎn)水平與發(fā)達國家相比還存在一定差距，交通安全生產(chǎn)死亡率依然較高，安全生產(chǎn)狀況還不穩(wěn)定。同時，安全生產(chǎn)治理體系來源于計劃經(jīng)濟管理機制的改版完善，存在與市場經(jīng)濟機制不協(xié)調(diào)、不匹配的問題。

《中共中央、國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》要求，“著力強化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，著力堵塞監(jiān)督管理漏洞，著力解決不遵守法律法規(guī)的問題，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統(tǒng)治理，切實增強安全防范治理能力，大力提升我國安全生產(chǎn)整體水平”，明確了健全法律法規(guī)體系、完善標準體系、嚴格安全準入制度、強化企業(yè)預防措施、完善安全投入長效機制、建立安全科技支撐體系、健全安全宣傳教育體系等重點改革發(fā)展任務。

黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責任制，提升防災減災救災能力，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。

加強水上交通安全生產(chǎn)治理能力建設，是交通運輸行業(yè)安全發(fā)展的重要任務，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照交通強國戰(zhàn)略部署和高質(zhì)量發(fā)展要求，從法律法規(guī)體系、技術標準體系、政策引導體系、行業(yè)監(jiān)管體系、企業(yè)自律體系、社會協(xié)同體系、法治保障體系、信用約束體系等多個角度，研究對策，制定措施，政府、企業(yè)、從業(yè)者、社會公眾、中介組織、監(jiān)管機關、執(zhí)法部門等各個環(huán)節(jié)落實責任，協(xié)同推進。

加強水上交通行業(yè)自律能力建設，政府要加強法規(guī)標準建設，完善體制機制，實施政策引領，強化行政監(jiān)督。企業(yè)和從業(yè)者要強化主體責任，健全企業(yè)標準，落實自治自律，接受社會監(jiān)督。公民及交通參與者要自覺學法守法，增強安全意識，提高安全技能，維護安全秩序。交通安全監(jiān)管機構(gòu)要規(guī)范監(jiān)管行為，強化監(jiān)管效能，嚴格監(jiān)督管理，加強指導服務。司法機關要嚴格司法監(jiān)督，加強法律制裁，強化司法懲戒，維護公平正義。行業(yè)協(xié)會及中介組織要健全行業(yè)標準，引導行業(yè)自律，加強行業(yè)分析，強化行業(yè)懲戒。

根據(jù)水上交通安全生產(chǎn)行業(yè)自律突出問題，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實是當前水上交通安全的突出矛盾，法規(guī)協(xié)調(diào)性、基礎標準建設、信用體系建設和執(zhí)法司法客觀性等也是重要矛盾，這是加強水上交通安全自律的重點方向。

3強化水上交通安全行業(yè)自律的政策措施建議

3.1加強法規(guī)建設，提高違法成本，強化司法追究，彰顯法律強大威懾力

我國改革開放已經(jīng)40年，積累了市場經(jīng)濟運行管理經(jīng)驗，也達到了一定的發(fā)展基礎，而現(xiàn)有法律體系基本沿襲自計劃經(jīng)濟，有必要按照市場經(jīng)濟的運行管理規(guī)律，對法律法規(guī)的體系架構(gòu)進行系統(tǒng)清理和重新構(gòu)建，建設適應新時代改革要求和高質(zhì)量發(fā)展需求的法律法規(guī)體系，強化法律法規(guī)建設的系統(tǒng)化、規(guī)范化。

要加快法律法規(guī)廢止、修訂和建立工作，增強法律建設、更新的及時性，增強操作性。加強法治層級的統(tǒng)籌謀劃，提高企業(yè)及其關鍵控制人員的違法成本，增強對違法行為的法律懲戒力度。解決安全生產(chǎn)入刑量刑困難的問題，增強違法必究的操作性，并通過嚴格執(zhí)法、規(guī)范司法和法治普惠，強化法律威懾力。

水上交通法規(guī)大多基于傳統(tǒng)的運行管理和監(jiān)督管理方式，原則性的條款規(guī)定較多，量化的、操作性強的條款規(guī)定相對較少，應系統(tǒng)清理完善，增強規(guī)定的操作性。隨著交通運輸現(xiàn)代化建設步伐加快，應加強科技手段在企業(yè)運行動態(tài)、行業(yè)信息采集、監(jiān)管執(zhí)法、司法取證等環(huán)節(jié)的運用，并在法規(guī)體系內(nèi)充分體現(xiàn)。細化水上交通安全入刑量刑標準，增強操作性。司法懲戒力度應與經(jīng)營收益和社會損失相關聯(lián)。司法懲戒力度、行政處罰力度等應形成合理的梯度。

3.2完善信用體系，提高信用價值，強化信用懲戒，拓展誠信綜合影響力

信用體系是社會治理體系的重要組成，應基于憲法確立的國家體制、法治原則、行政準則、社會機制和廣泛認同的文化淵源、價值觀念、傳統(tǒng)習俗、道德標準，以社會道德、文化價值為核心，對組織和個人的價值取向、行為方式、操守形象、價值影響等予以衡量。

信用體系確立法治范疇外的社會行為準則和價值規(guī)范，實施法治范圍外的污點懲戒和佳績褒獎，并為法治量刑提供參考，為社會管理提供支撐。應加強與社會治理各項體系特別是法治體系、公共福利體系的協(xié)調(diào)。

信用體系依據(jù)上述原則建立組織和個人的信用信息，并采取定性定量相結(jié)合的方法，量化信用等級，為司法認定、金融服務、福利獲取、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、組織發(fā)展等多方提供參考引用的意見建議。

建設這樣的社會信用體系，實用價值較高，持續(xù)應用能力較強。但體系建設運行存在“四難”：一是體系關聯(lián)范圍廣，與相關體系銜接的要求高，體系整體架構(gòu)設計構(gòu)建難;二是體系涉及的評估因素多，評估指標參數(shù)較復雜，評估標準體系謀劃構(gòu)建難;三是體系運行需要的信息面廣，采集分析工作量大，評估環(huán)節(jié)較多，體系運行管理難;四是體系應用范圍廣，需要人力、技術和資金支撐，涉及中央、地方、行業(yè)多方協(xié)調(diào)配合，建立和推廣的阻力會比較大，體系應用執(zhí)行難。建議由全國人大、全國政協(xié)牽頭，統(tǒng)籌謀劃全國社會信用體系架構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與法律、行政、社會體系的銜接對接，中央和地方政府、行業(yè)管理部門參與，行業(yè)管理部門配合做好本行業(yè)信用信息指標體系構(gòu)建，行業(yè)協(xié)會及中介組織分類承擔研究構(gòu)建、運行管理等技術工作，交通運輸行業(yè)相關機構(gòu)承擔細化水上交通相關指標體系等工作。

3.3健全標準規(guī)范，提高準入門檻，強化底線紅線，增強監(jiān)督管理操作性

加強國家標準建設，系統(tǒng)梳理并完善水上交通相關國家強制標準。加強行業(yè)標準建設，分類梳理并健全水上交通行業(yè)強制標準。分類制定公眾交通行為規(guī)范。強化行業(yè)推薦標準建設，細化梳理并分類構(gòu)建水上交通行業(yè)典型推薦性標準。引導企業(yè)標準建設，全面梳理并分類構(gòu)建水上交通企業(yè)自律標準。加快標準更新速度，重點加快企業(yè)標準、行業(yè)推薦標準等適用顯效的低級別標準升檔提級的速度。廣泛開展企業(yè)操作規(guī)程建設，為安全生產(chǎn)提供更具操作性的技術支撐，強化企業(yè)安全生產(chǎn)自治自律能力?？偨Y(jié)近年來水上交通現(xiàn)代化發(fā)展成果和安全生產(chǎn)治理經(jīng)驗，細化水上交通主要生產(chǎn)類型的安全生產(chǎn)底線紅線，提高市場準入門檻和安全生產(chǎn)準入條件，細化實化各主要類型生產(chǎn)（作業(yè)）的開工安全條件。加大對標準規(guī)范建設的資金投入，建立專項資金，解決國家標準、行業(yè)標準編制經(jīng)費，加大對協(xié)會、中介組織、企業(yè)開展標準建設的補貼補助力度。健全優(yōu)化標準規(guī)范編制工作的競爭機制和績效評價機制，打破“紅頂”中介、行業(yè)協(xié)會在標準規(guī)范建設市場的壟斷地位，拓寬各類中介組織參與標準規(guī)范建設的渠道，強化績效考核和獎勵。

3.4加大基礎投入，加快科技進步，強化主體問責，促進監(jiān)管監(jiān)督現(xiàn)代化

高質(zhì)量發(fā)展和交通強國建設需要高品質(zhì)的基礎設施、行業(yè)裝備、從業(yè)隊伍和監(jiān)管手段。加大水上交通建設投入，加快水上交通基礎設施的建設和提檔升級。鼓勵和引導水上交通企業(yè)加大生產(chǎn)投入和裝備投入，加快交通運輸企業(yè)裝備水平和服務能力提檔升級。

積極引導行業(yè)科技進步，加大科研和成果轉(zhuǎn)化投入，加快水上交通行業(yè)信息系統(tǒng)建設和行業(yè)監(jiān)管手段現(xiàn)代化建設，強化全行業(yè)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)動態(tài)信息、物流信息、行業(yè)監(jiān)管信息及分析預警信息的互聯(lián)互通，提升電子化、實時化水平。

調(diào)整安全生產(chǎn)刑事追責和行政問責導向，強化首位追究安全生產(chǎn)主體責任的導向，對于企業(yè)及其關鍵人員的責任追究，應以刑事追責為主，弱化對安全生產(chǎn)行政管理和監(jiān)督管理的問責追責，對于安全生產(chǎn)行政管理和監(jiān)管執(zhí)法的責任追究，宜以行政、紀律問責追責為主。

加強水上交通從業(yè)人員隊伍、監(jiān)管人員隊伍建設，提升水上交通從業(yè)者安全生產(chǎn)能力和自治自律水平，提升水上交通監(jiān)管隊伍嚴格執(zhí)法能力和規(guī)范管理水平。鼓勵交通從業(yè)者、參與者和公眾參與水上交通安全生產(chǎn)監(jiān)督，引導并規(guī)范自媒體等形式的監(jiān)督行為，促進社會協(xié)同監(jiān)管的常態(tài)化和規(guī)范化。

參考文獻：

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[2]交通運輸部海事局楊善利.提升水上交通安全治理能力助推交通強國建設[J].中國海事，2018年.