張立學 李勇 楊同斌

組建行政審批服務局作為本次機構(gòu)改革的“當頭炮”“先手棋”，既是省委、省政府部署的“規(guī)定動作”，也是落實“一次辦成”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的“自選動作”。濟南市縣兩級行政審批服務局組建后，從體制上為結(jié)束“審管不分”狀況，促使部門由“重審批、輕監(jiān)管”向“加強監(jiān)管、優(yōu)化服務”轉(zhuǎn)變提供了保障，同時也面臨著如何解決新的職責邊界產(chǎn)生后，審批與監(jiān)管有效銜接這一課題。基于對濟南有關實踐的深入體察和思考，筆者認為，要解決審批和監(jiān)管有效銜接的問題，必須發(fā)揮改革整體效應，構(gòu)建合法合規(guī)、科學合理、有效銜接的審批和監(jiān)管互動機制。

一、準確認識審管分離后產(chǎn)生的新矛盾

本次推進相對集中行政許可權、組建行政審批服務局改革，濟南市市級層面將28個部門的190項許可事項、81項關聯(lián)事項劃轉(zhuǎn)行政審批服務局實施，12個區(qū)縣劃轉(zhuǎn)的事項均涉及20余個部門，平均為158項。新機構(gòu)的組建、事項的劃轉(zhuǎn)，相應產(chǎn)生了行政審批服務局與各部門間履行審批、監(jiān)管職能時的新的職責邊界，也促使審批與監(jiān)管的矛盾由部門內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)化為部門間的外部矛盾。相對集中行政許可權改革前，部門既負責審批又負責監(jiān)管，既是“裁判員”又是“運動員”，審批監(jiān)管之間的主要矛盾是“重審批、輕監(jiān)管”，屬于部門履職過程中的內(nèi)部矛盾。行政審批服務局組建后，實現(xiàn)了審管分離，倒逼著部門向加強事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，主要矛盾演化為行政審批服務局與部門間在審批和監(jiān)管有效銜接上的矛盾，屬于外部矛盾。

由此，事項劃轉(zhuǎn)后，構(gòu)建有效的審批和監(jiān)管互動機制，防止審管脫節(jié)、避免監(jiān)管空白，成為行政審批服務局運轉(zhuǎn)后面臨的首要問題。從實踐層面看，各區(qū)縣均反映，在監(jiān)管方面一定程度上存在方式方法落后、認識存在差異、思路不夠開闊、法制保障有待健全的問題。這種情況下，必須從制度建設的高度看待審管互動機制構(gòu)建工作，以解決審批和監(jiān)管存在的主要矛盾為出發(fā)點，以強化部門間協(xié)調(diào)配合為著力點，以妥善處理事中事后監(jiān)管與事前審批的銜接關系、與現(xiàn)有職能部門的關系、與市場和社會需要的關系為抓手，通過建立領導協(xié)調(diào)機制、強化業(yè)務協(xié)同、厘清監(jiān)管邊界、實施動態(tài)監(jiān)管和分類監(jiān)管等多種方式，切實做好審管互動機制構(gòu)建工作。

二、著力解決實現(xiàn)審管有效銜接的制約性問題

（一）著力破除傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新監(jiān)管理念。事項劃轉(zhuǎn)過程中，不少部門提出，應按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，將監(jiān)管職能相應劃轉(zhuǎn)到行政審批服務局，一定程度上反映出思想觀念還停留在傳統(tǒng)認識上，對開展相對集中許可權改革的內(nèi)涵、意義認識不足，政策領悟不透。省里《關于推進相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局的意見》規(guī)定，審管分離的行政許可事項，要按照“誰審批誰負責、誰主管誰監(jiān)管”的原則厘清權責關系，明確了監(jiān)管職責由原審批部門承擔。因此，原審批部門應著力破除傳統(tǒng)觀念，正確認識自身職責定位，充分認識相對集中許可權并沒有取消或廢止部門的許可權，只是權力履行的集中，按照中辦、國辦《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》“改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強事中事后監(jiān)管上來”的要求，切實轉(zhuǎn)變工作重心，履行好監(jiān)管職責。

（二）著力厘清職責邊界，明晰監(jiān)管責任。從相對集中行政許可權改革實踐看，改革后原審批部門在監(jiān)管問題上顯現(xiàn)出“兩個認識不到位”的問題。一是工作重心由既審批又監(jiān)管轉(zhuǎn)移到單純監(jiān)管后，對監(jiān)管職能定位認識不到位;二是對審管分離模式尚有適應過程，在怎樣監(jiān)管、何時介入、銜接配合方面認識不到位。加之部門原來就存在“重審批、輕監(jiān)管”的情況，一定程度上會對事中事后監(jiān)管形成制約。解決“兩個認識不到位”的問題，一是可以在此前編制行政權責清單、建立600余項事中事后監(jiān)管制度的基礎上，對劃轉(zhuǎn)事項逐項編制詳細權責清單，實行動態(tài)管理;二是進一步厘清職責邊界，在整個審批監(jiān)管流程中，清晰劃定行政審批服務局與部門間的職責權力界限;三是可從機構(gòu)編制法定化角度出發(fā)，在行政審批服務局“三定”規(guī)定中對審管職責邊界作原則性表述，在原審批部門承擔許可職能的內(nèi)設機構(gòu)中就加強事中事后監(jiān)管作具體表述。

（三）著力做到無縫銜接，增強監(jiān)管時效。審管分離大背景下，加強無縫銜接，杜絕監(jiān)管空白，實現(xiàn)審批與監(jiān)管信息的實時傳送與交流是極其關鍵的環(huán)節(jié)。做到這點，一是實行精細化管理，通過建立聯(lián)絡員制度，行政審批服務局負責某項審批的專人與部門負責相應事項監(jiān)管的專人實行點對點實時聯(lián)絡，盡量減少中間環(huán)節(jié)。二是實行全流程管理，著眼于審批事項受理、辦理、移交、監(jiān)管、完成全流程，每個環(huán)節(jié)都有信息傳送與交流。三是使用信息化手段，建立實時動態(tài)響應的監(jiān)管平臺，統(tǒng)籌審管信息采集、整理、分析和運用，解決傳統(tǒng)信息傳遞方式的效能低下問題，實現(xiàn)不同監(jiān)管領域和事項由不同部門相應切塊負責。

（四）著力運用數(shù)據(jù)技術，搭建信任機制。事項劃轉(zhuǎn)后，有部門以不清楚審批過程、不知道怎么作出的審批為由，相應推卸監(jiān)管責任，實質(zhì)上反映出部門對行政許可決定一定程度上存在的不信任問題。這是一個亟需解決的基本問題和關鍵問題，促進審批監(jiān)管良性互動、有效實施，可以積極探索區(qū)塊鏈技術在審批監(jiān)管全過程中的應用。區(qū)塊鏈技術可以使每一項審批、審批的每一個環(huán)節(jié)和過程，都記錄在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡上，從而讓審批監(jiān)管工作更加透明，使政策執(zhí)行避免外力的干擾，也會讓審批監(jiān)管的每一位參與者決策更加謹慎。這些開放性、去中心化、不可篡改的特點，可以從根本上解決行政審批服務局與部門間的信任問題，為搭建信任機制提供技術保障。

三、“五位一體”構(gòu)建審管互動機制的初步探索

從濟南市情況看，市縣行政審批服務局組建后，均從解決上述四個問題入手，就建立審管互動機制分別進行了積極探索。如，歷下區(qū)強化制度保障，先后建立了服務工作規(guī)范、審批工作規(guī)范相關的135項管理制度;歷城區(qū)建立并試運行《行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動工作方案》《行政審批服務信息推送方案》《現(xiàn)場勘察環(huán)節(jié)實施意見》等9項制度規(guī)范;平陰縣專門印發(fā)文件，就建立行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制作出規(guī)定?？傮w上看，可以概括為“五位一體”推進審管互動機制建立，即：建立聯(lián)席會議制度加強頂層設計，建立業(yè)務協(xié)同機制實現(xiàn)監(jiān)管端口前移，建立審批監(jiān)控機制解決信任問題，建立審管互動機制保障順利運行，建立責任追究機制強化紀律約束。

（一）聯(lián)席會議制度加強頂層設計。濟南市級和12個區(qū)縣均建立了行政審批服務改革聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由紀委監(jiān)委、組織部門、承擔事中事后監(jiān)管職能的有關部門等組成，政府主要領導同志任召集人，黨委有關領導和政府分管領導任副召集人，其他部門有關負責同志為成員。成立的主要目的是，統(tǒng)籌謀劃行政審批服務工作規(guī)劃，協(xié)調(diào)行政審批服務局與監(jiān)管部門、執(zhí)法機構(gòu)之間的關系，研究解決行政審批服務的重大事項等。作為一項規(guī)范化、常態(tài)化的制度安排，聯(lián)席會議制度的建立，強化了頂層設計，為審管互動機制的建立和運行暢通了渠道，提供了領導協(xié)調(diào)層面的保障。

（二）業(yè)務協(xié)同機制實現(xiàn)監(jiān)管端口前移。建立業(yè)務協(xié)同機制，解決審批事項承接辦理、踏勘審圖驗收事項辦理等問題。在作用發(fā)揮上，使監(jiān)管部門提前介入審批、從而了解掌握審批過程、提出意見建議、協(xié)助行政審批服務局作出許可決定，變“部門決策”為“共同決策”，有利于發(fā)揮集體智慧、增加決策透明度、科學性，同時使監(jiān)管端口前移，為部門開展監(jiān)管工作提供了便利條件。如歷下區(qū)，在“拿地即開工”區(qū)級立項項目相關事項劃轉(zhuǎn)的空檔期，為了不耽擱企業(yè)、單位的正常報建，確定了由審批局受理報建資料的審批，區(qū)發(fā)改局負責第三方費用支付的協(xié)調(diào)聯(lián)動，保障了項目審批與監(jiān)管的正常運轉(zhuǎn)。

（三）審批監(jiān)控機制解決信任問題。通過在審批過程中探索應用區(qū)塊鏈技術，著力解決當前行政審批過程中一定程度上存在的效率低下、人為參與度高、自由裁量權大等問題，打破行政審批過程中的信息孤島，實現(xiàn)審批監(jiān)控實時化、智能化、透明化，促進陽光審批，增加行政審批服務局與部門間的信任。如，市中區(qū)正在著手建設“始終辦”智慧平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)身份認證+數(shù)字簽名等技術手段，實現(xiàn)陽光審批和全過程留痕。

（四）審管互動機制保障順利運行。從濟南市縣兩級的做法看，主要是建立 “114”工作體系，保障行政審批、監(jiān)管順利進行。第一個“1”是依托政務服務云平臺，建立行政審批與監(jiān)管信息聯(lián)動平臺，實現(xiàn)部門間信息聯(lián)通。第二個“1”是建立審管信息反饋制度，規(guī)定行政審批服務局與監(jiān)管部門間推送信息的方式、時限、職責任務等?！?”是四張清單，行政審批服務局對承擔的審批事項列明權力清單、責任清單、負面清單，監(jiān)管部門相應列明監(jiān)管清單，共同實現(xiàn)全方位、無死角監(jiān)管。

（五）責任追究機制提供紀律保障。責任追究機制明確追責對象為依法從事行政審批工作的人員和監(jiān)管部門依法履行監(jiān)管職責的人員，并對其追責情形分別作出規(guī)定。責任追究機制作為五大機制之一，是一項兜底性保障機制，主要目的是保障業(yè)務協(xié)同、審批監(jiān)控、審管互動機制的正常運行。

行政審批服務局的設立，順應了十八大以來全面深化改革的時代要求和歷史進程，調(diào)整了政府角色和職能，也觸動了原有權力和利益格局。為保障順利運行，各地緊緊把握審管互動機制這個關鍵環(huán)節(jié)，作出積極探索。今后，應繼續(xù)牢固樹立監(jiān)管也是改革的理念，深入研究為何監(jiān)管、監(jiān)管什么、誰來監(jiān)管、怎樣監(jiān)管的問題，在審管互動機制建立上繼續(xù)創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法，解決 “對審批迷戀、對監(jiān)管迷?！钡膯栴}，實現(xiàn)審批監(jiān)管的無縫銜接、良性互動，實現(xiàn)審批與監(jiān)管兩條腿走路，為營造公平競爭的市場環(huán)境不懈努力?！醣疚牡谝蛔髡呦禎鲜形庌k巡視員E：FQJ

關鍵詞：審管互動 行政審批局 機制