□ 曹 鯤，母博雅

（云南民族大學(xué)，云南 昆明 650504）

人口政策深刻影響著一個(gè)國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，是否能夠根據(jù)形勢變化對人口政策做出適時(shí)調(diào)整，是對一國政府執(zhí)政能力的重要考驗(yàn)。當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，我國人口政策將面臨前所未有的復(fù)雜局面，政策調(diào)整的需求和難度都在加大。人口政策調(diào)整的連續(xù)性、穩(wěn)定性和科學(xué)性，既是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局統(tǒng)籌推進(jìn)的重要實(shí)踐形式，也是確保我國“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)的基本條件。

一、我國人口政策的歷史變遷

人口政策是一個(gè)國家根據(jù)本國人口增長過快或人口停止增長乃至出現(xiàn)負(fù)增長而采取的相應(yīng)政策措施。不同的國家，根據(jù)本國人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化的情況，會(huì)采取不同的人口政策。從中華人民共和國建立伊始，以計(jì)劃生育政策的形成、發(fā)展和調(diào)整為主線，我國的人口政策大致經(jīng)歷了如下三個(gè)階段：

（一）1949—1969年：人口政策不斷反復(fù)

第一階段是新中國成立到1969年，在這一階段里，我國的人口政策不斷反復(fù)。在1949—1953年新中國成立的初期，由于戰(zhàn)爭帶來的人口大量減員，同時(shí)出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勞動(dòng)力需要，政府實(shí)行鼓勵(lì)生育的政策。因此，在這一時(shí)期內(nèi)，中國的人口保持增長，人口出生率一直保持在高水平。1953年，中國進(jìn)行第一次人口普查，根據(jù)《中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于第一次全國人口調(diào)查登記結(jié)果的公報(bào)》，全國人口總數(shù)達(dá)到6億多人。政府逐漸意識(shí)到了人口過快增長給社會(huì)帶來的壓力，1954年劉少奇在召開關(guān)于節(jié)制生育問題座談會(huì)時(shí)表達(dá)了黨中央對于節(jié)育的肯定態(tài)度。但是在1957年，馬寅初的“新人口論”①被錯(cuò)誤批判，節(jié)制生育并沒有受到重視。隨著三年（1959—1961年）自然災(zāi)害后的生育補(bǔ)償和醫(yī)療技術(shù)的提高，我國人口再次快速增加，1963年10月，黨中央和國務(wù)院決定成立計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)。但是由于隨后“文化大革命”的沖擊，計(jì)劃生育政策并未能落實(shí)到位。在1949—1969年期間，我國的人口政策經(jīng)歷了由鼓勵(lì)人口增長到控制人口增長，再到放任人口增長的過程（見表1），政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性是這一階段的基本特征。

（二）1970—2000年：嚴(yán)格控制人口增長政策

這一時(shí)期的人口政策主要分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1970—1979年的“晚稀少”政策，嚴(yán)格控制多胎生育；第二個(gè)階段是1980—1990年的“一孩化”政策，人口政策過度從緊；第三個(gè)階段是1991—1999年，計(jì)劃生育政策正式形成，并上升為基本國策。

1970年后，我國總?cè)丝谶_(dá)到8億多人。我國人口政策開始實(shí)行以“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”②為特征的節(jié)制生育政策。1973年，人口發(fā)展第一次列入國家國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃[1]。1978年10月，《國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議的報(bào)告》中對“晚、稀、少”方針進(jìn)行了具體的解釋：男性25周歲，女性23周歲為晚婚，一對夫婦生育的子女?dāng)?shù)最好是一個(gè)、最多兩個(gè)，生育間隔需3年以上[2]?！巴?、稀、少”人口政策的執(zhí)行，使計(jì)劃生育工作取得了明顯的成效：較之1970年，1980年的人口出生率降至18.21‰；自然增長率降至11.87‰，降幅超半③。

1980年9月，國務(wù)院宣布調(diào)整計(jì)劃生育政策，除人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，在全國不分城鄉(xiāng)地推行獨(dú)生子女政策。1982年2月9日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，進(jìn)一步明確對計(jì)劃生育政策的具體規(guī)定，繼續(xù)提倡“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”。

表1 1949—1969年我國主要人口政策相關(guān)文件匯總

1990年全國第四次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國大陸30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人總?cè)丝跒?1.34億。1991年5月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》，至此，我國計(jì)劃生育政策正式形成（見表2）。2000年3月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，明確提出人口過多問題是我國社會(huì)主義初級(jí)階段面臨的主要問題，堅(jiān)持計(jì)劃生育政策十分必要。在1970—2000年這一時(shí)期，計(jì)劃生育作為一項(xiàng)基本國策被列入憲法，我國將計(jì)劃生育上升到了法律層面。

（三）2000年至今：人口政策開始松動(dòng)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國人口數(shù)量一直保持緩慢增長的態(tài)勢，“三低”特點(diǎn)比較明顯，即“低出生率、低死亡率、低增長率”。這一時(shí)期我國的人口總量維持在13億左右，但是也在逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)。為了控制人口總量，我國在21世紀(jì)初繼續(xù)采取穩(wěn)定低生育率的措施，雖然政策執(zhí)行不如20世紀(jì)70—90年代嚴(yán)厲，但是總體上還是以維持低生育率為目標(biāo)。近年來，許多學(xué)者紛紛呼吁應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變計(jì)劃生育方式，以應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的老齡化形勢。作為回應(yīng)，我國將放開“二胎”政策提上了議事日程。2011年，各地根據(jù)自身實(shí)際試行了單獨(dú)二孩政策。2013年，十八屆三中全會(huì)召開以后，“單獨(dú)二孩”政策全面實(shí)施。2015年10月29日，十八屆五中全會(huì)決定，“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動(dòng)”。這是繼2013年十八屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策之后的又一次人口政策調(diào)整（見表3）。2016年1月，全面二孩政策正式開始實(shí)施，同時(shí)相關(guān)鼓勵(lì)生育的政策措施陸續(xù)出臺(tái)，比如，延長二胎生育假、保障女性職工正常福利等，這些政策對提升國民生育意愿起到一定的促進(jìn)作用。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定撤銷中華人民共和國國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，組建中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會(huì)。這是自1981年成立國家計(jì)劃生育委員會(huì)以來，國家機(jī)構(gòu)的稱謂中第一次去掉“計(jì)劃生育”一詞。

表2 1970—2000年我國主要人口政策相關(guān)文件匯總

表3 2000年后我國主要人口政策相關(guān)文件匯總

二、我國人口政策調(diào)整的動(dòng)因分析

我國的人口政策調(diào)整受到多方面因素的影響，其中最主要的影響因素是人口總量和人口結(jié)構(gòu)，同時(shí)生育觀念的變化和各種人口思想也對我國人口政策的調(diào)整產(chǎn)生了一定的影響。

（一）人口總量的變化

2000年以前我國人口政策歷次調(diào)整最主要的依據(jù)是人口總數(shù)的變化。在新中國剛成立時(shí)，我國并沒有明確的人口政策，根據(jù)1954年全國第一次人口普查結(jié)果，我國人口從之前的4億人達(dá)到了6億人，政府開始提倡節(jié)制生育。根據(jù)1964年第二次全國人口普查結(jié)果，全國總?cè)丝跀?shù)達(dá)到7億人，因此，推動(dòng)了計(jì)劃生育工作機(jī)構(gòu)的成立。根據(jù)1982年第三次人口普查結(jié)果，我國總?cè)丝谕黄屏?0億大關(guān)，政府采取了一系列措施來控制人口的持續(xù)增長，計(jì)劃生育政策的規(guī)定和執(zhí)行也更加嚴(yán)格。根據(jù)2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國人口總數(shù)仍然巨大，但是由于增長率呈不斷下降趨勢，再加上人口老齡化壓力不斷加重，促使政府下定決心做出放松計(jì)劃生育限制并逐步放開二胎的政策調(diào)整。

（二）人口結(jié)構(gòu)的變化

我國2000年后人口政策調(diào)整最主要的原因是因?yàn)槿丝诮Y(jié)構(gòu)的變化。2000年第五次人口普查結(jié)果顯示，我國65歲以上老年人占比達(dá)到6.96%，逼近65歲以上占人口總比7%的聯(lián)合國關(guān)于老齡化社會(huì)的定義，這標(biāo)志著我國逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)。2010年我國第六次人口普查顯示，我國65歲以上老年人占比達(dá)到8.87%，已經(jīng)突破了聯(lián)合國設(shè)定的比例，老年人口比例增大造成了養(yǎng)老金支付壓力持續(xù)增大，另一方面我國社會(huì)呈現(xiàn)少子化的趨勢，0-14歲新生兒童的比例在不斷下降。同時(shí)，勞動(dòng)年齡人口④的變化和撫養(yǎng)比的變化也在影響著人口政策變化。2011年我國的勞動(dòng)年齡人口達(dá)到峰值，此后逐年下降。根據(jù)《中國人力資本報(bào)告2016》，我國勞動(dòng)人口的平均年齡已經(jīng)上升到了36歲，這標(biāo)志著我國的勞動(dòng)人口年齡在不斷增大，將來可能會(huì)面臨勞動(dòng)力不足的問題。而老年撫養(yǎng)比⑤也從2011年的12.3%增長到了2015年的14.3%，我國的老齡化壓力越來越大。同時(shí)，我國的育齡婦女人口總量也在不斷下降，因此，我國開始探索新的人口政策，由雙獨(dú)二胎到單獨(dú)二胎再到全面放開二胎的政策陸續(xù)出臺(tái)。

（三）生育意愿的改變

除以上因素之外，我國家庭生育意愿的變化也推動(dòng)了人口政策的轉(zhuǎn)變。在新中國成立之初，百廢待興，生產(chǎn)建設(shè)急需大量的勞動(dòng)力，國家鼓勵(lì)生育，加上中國多子多福的觀念，人民生育意愿強(qiáng)烈，人口增長速度較快。20世紀(jì)70年代以來，隨著人口增長過快以及經(jīng)濟(jì)條件的限制，國家不得不采取計(jì)劃生育政策對人口數(shù)量的增加進(jìn)行控制，這一時(shí)期我國家庭的生育意愿實(shí)際上處于被人為抑制的狀態(tài)。而進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著獨(dú)生子女養(yǎng)老壓力增大，家庭剛性支出壓力增大，以及人們受教育程度的上升，人們的生育觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“多子多?！庇^念轉(zhuǎn)變成更加注重子女的培養(yǎng)質(zhì)量。城市中家庭模式發(fā)生變化，由傳統(tǒng)的幾世同堂轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵募彝ィ踔脸霈F(xiàn)了丁克族以及半糖主義等現(xiàn)象，人們不再單純追求生育數(shù)量而是追求生活質(zhì)量。同時(shí)，隨著我國大規(guī)模城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升，農(nóng)村不再需要大量的勞動(dòng)力，同時(shí)在農(nóng)村人口“市民化”的過程中，其生活方式和生育觀念越來越趨于“城市化”，從而動(dòng)搖了我國農(nóng)村長期以來根深蒂固的“多子多?！鄙幕?。2000年以后我國人口數(shù)量上升速度趨緩，與人們生育意愿降低有重要的關(guān)系，再加上我國人口老齡化的加劇，促使政府做出政策調(diào)整，采取有限鼓勵(lì)生育的態(tài)度，希望能夠保證正常的人口增長率。

（四）人口思想的轉(zhuǎn)變

人口思想的轉(zhuǎn)變在一定程度上也影響了人口政策的變化。早在新中國成立初期，根據(jù)當(dāng)時(shí)的國情，馬寅初就有預(yù)見性地提倡應(yīng)當(dāng)控制人口總量，限制生育。雖然由于“左傾”思想的影響，馬寅初的人口理論當(dāng)時(shí)被錯(cuò)誤批判，但是，該理論還是對我國人口政策的形成產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的深遠(yuǎn)影響。另外，馬爾薩斯人口理論對我國計(jì)劃生育政策的形成也產(chǎn)生了較大的影響。該理論認(rèn)為由于資源的有限性，大量的人口激增會(huì)造成資源的枯竭。但是，隨著時(shí)代的進(jìn)步，產(chǎn)生于18世紀(jì)的馬爾薩斯人口論已經(jīng)不足以解釋現(xiàn)代人口的發(fā)展趨向。按照現(xiàn)代人口思想，隨著20世紀(jì)60年代以來技術(shù)的快速進(jìn)步和人口受教育水平整體提升，社會(huì)生產(chǎn)力大幅度持續(xù)提高，人力資本的回報(bào)也相應(yīng)增加。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，發(fā)展資源與人口數(shù)量的矛盾已經(jīng)大為緩解。進(jìn)入21世紀(jì)以來，基于國情的新變化和人口學(xué)的新發(fā)展，許多專家學(xué)者紛紛建議應(yīng)當(dāng)盡快對我國的人口政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。比如，穆光宗（1999）認(rèn)為“世紀(jì)之交的人口政策應(yīng)當(dāng)‘自然過渡，但要微調(diào)’，人口政策應(yīng)保持其連續(xù)性、盡量減少政策轉(zhuǎn)換的振蕩或許是上佳的選擇”[3]。梁中堂（2003）提出“人口不是問題，重點(diǎn)在于制度和政府管理的決策”，葉廷芳（2007）提出廢除獨(dú)生子女政策，等等。

三、現(xiàn)階段我國人口政策的效果評價(jià)

當(dāng)前，在我國計(jì)劃生育政策實(shí)施37年后，計(jì)劃生育的負(fù)面效應(yīng)逐漸出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在人口老齡化不斷加劇、出生率下降、人口結(jié)構(gòu)不均衡等方面。人口的“結(jié)構(gòu)問題”代替“總量問題”成為人口發(fā)展的突出矛盾，計(jì)劃生育政策調(diào)整的時(shí)機(jī)逐漸成熟。自2013年開始，我國人口政策經(jīng)歷了從“單獨(dú)二孩”政策到“全面二孩”的變化，“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式實(shí)施，標(biāo)志著我國人口政策已經(jīng)結(jié)束了獨(dú)生子女政策時(shí)代。

（一）現(xiàn)階段我國人口政策的積極影響

1.緩解老齡化趨勢

近年來，我國人口政策逐漸放松的主要目的就是為了緩解老齡化，那么，鼓勵(lì)二胎的措施達(dá)到應(yīng)有的效果了嗎？我們可以從全面二孩政策后的數(shù)據(jù)變化來判斷一下。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的2015年和2017年全國年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)，0-15歲人口占全國總?cè)丝诘谋戎赜?015年17.6%上升到2017年的17.8%；在國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的其他數(shù)據(jù)中，2017年二孩數(shù)量達(dá)到883萬人，相對于2016年增加了162萬人，二孩占新生人口的比重達(dá)到了51.2%[4]。根據(jù)顧和軍（2017）預(yù)測的全面二孩政策對我國2017—2050年勞動(dòng)年齡人口數(shù)量和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的影響來看，全面二孩政策的實(shí)施能夠改善勞動(dòng)人口結(jié)構(gòu)，提高青年勞動(dòng)人口的占比。嚴(yán)政人、魏玉蕊、陳慶煒（2016）基于Leslie模型得出如下結(jié)論：全面二孩政策的實(shí)施會(huì)促使總?cè)丝诔室欢ǖ纳仙厔?，同時(shí)將老年人口占總?cè)丝诘谋壤S持在一個(gè)恰當(dāng)?shù)乃健９鹗绖祝?016）認(rèn)為全面二孩政策可以降低21世紀(jì)下半葉的總撫養(yǎng)比。綜上，雖然目前全面二孩政策剛剛實(shí)施，短期內(nèi)的政策效果不太明顯，長期的政策效果還待觀察，但不可否認(rèn)該政策的實(shí)施在一定程度上緩解了我國的人口老齡化趨勢。

2.優(yōu)化社會(huì)與家庭人口結(jié)構(gòu)

現(xiàn)階段我國的人口政策在一定程度上優(yōu)化了社會(huì)和家庭人口結(jié)構(gòu)。人口結(jié)構(gòu)以年齡劃分時(shí)，可以分為成長型、穩(wěn)固型和衰老型⑥。二孩政策實(shí)施對人口出生率的拉動(dòng)效應(yīng)，有助于我國穩(wěn)固型人口結(jié)構(gòu)的維持，并避免我國的人口結(jié)構(gòu)趨向衰老型。當(dāng)前，隨著老齡化的加劇和人口出生率的趨緩，我國的勞動(dòng)力占比在大幅度下降，人口紅利在逐漸消失，我國社會(huì)面臨陷入衰老型人口結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。隨著全面二孩政策的實(shí)施，人口出生率的增加，有助于我國的人口結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)固型。由于20多年“獨(dú)生子女”政策的實(shí)施，當(dāng)前我國的主流家庭結(jié)構(gòu)是“4-2-1”模式⑦。“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)存在較大的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)，一方面一對夫妻要贍養(yǎng)4位老人，另一方面還可能遭遇孩子成長過程中“失獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)”。隨著“全面二胎”政策的實(shí)施，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)有望逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤?-2-2”結(jié)構(gòu)，這樣的家庭結(jié)構(gòu)不但有助于家庭養(yǎng)老壓力減輕，還能有效防備失獨(dú)家庭帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.減輕社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

當(dāng)前，隨著老年人口的不斷增加，我國養(yǎng)老金支付壓力巨大，全面二孩政策的實(shí)施從長遠(yuǎn)來看能夠在一定程度上減輕養(yǎng)老基金的支付壓力，減輕社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因?yàn)?，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集支付方式是以現(xiàn)收現(xiàn)付為主要特征的模式，現(xiàn)收現(xiàn)付是一個(gè)養(yǎng)老基金在代際間的橫向轉(zhuǎn)移過程，顯然，新生兒的增多可以緩解我國社會(huì)將來的養(yǎng)老金支付壓力。根據(jù)曾益等（2016）的觀點(diǎn)，“全面二孩”政策可以緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，但是，如果要達(dá)到破解支付危機(jī)的目的，還有賴于生育意愿的提高[5]。李秀芳等（2017）認(rèn)為生育率的提高會(huì)提高政府的養(yǎng)老支付能力。肖彩波等（2018）認(rèn)為“二孩政策”的長期實(shí)施能夠提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼水平，緩解人口老齡化壓力。同時(shí)，二孩政策還能夠起到恢復(fù)和加強(qiáng)家庭養(yǎng)老功能的作用，使人們樂于并安于家庭養(yǎng)老，老無所依的現(xiàn)象會(huì)大大減少，老年人生活也會(huì)得到子孫輩的更多陪伴，使社會(huì)穩(wěn)定和諧程度得以增強(qiáng)。

（二）現(xiàn)階段我國人口政策的局限性

1.政策目標(biāo)不清晰

按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，我國早在1999年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)，但“全面二孩”政策相隔16年之久才遲遲出臺(tái)，而這一政策的解讀也僅僅止于從“國家提倡一對夫妻生育一個(gè)子女”調(diào)整為“國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女”。從政策目標(biāo)來看，看不出這一政策出臺(tái)的目標(biāo)是從“控制人口”出發(fā)，還是從“鼓勵(lì)生育”出發(fā)。畢竟，長期以來人口過快增長都是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素，“計(jì)劃生育”政策也一直被奉為“基本國策”，對我國以“計(jì)劃生育”為核心的人口政策做出任何調(diào)整，確實(shí)需要謹(jǐn)慎對待。直到現(xiàn)在，關(guān)于我國人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)變化對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長期影響，以及是否需要對計(jì)劃生育政策做出重大調(diào)整，各方都還存在較大的爭議。在這一背景下出臺(tái)的“二胎政策”明顯帶有試探的意味，可以斷言，在經(jīng)過一段時(shí)間對政策實(shí)施效果的檢驗(yàn)之后，中國人口政策還將進(jìn)一步調(diào)整，包括對政策目標(biāo)指向的進(jìn)一步明確。

2.配套政策不完善

從長遠(yuǎn)來看，全面放開二孩政策肯定會(huì)促進(jìn)我國人口結(jié)構(gòu)的相對優(yōu)化，但就目前來看政策實(shí)施效果并不理想。究其原因，和政策設(shè)計(jì)本身的缺陷直接相關(guān)。如上所言，由于“全面二孩”政策目標(biāo)不清晰，使政策執(zhí)行部門難以把握分寸，相關(guān)配套政策的出臺(tái)也因此受制。從現(xiàn)實(shí)觀察，自“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式實(shí)施以來，國家層面的相關(guān)配套政策并不多。一些地方政府反倒是進(jìn)行了積極探索。以遼寧省為例，2018年7月，遼寧省印發(fā)《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，定下了未來十幾年的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。該規(guī)劃提出，到2030年，總和生育率提高1倍。完善生育家庭稅收、教育、社會(huì)保障、住房等政策，探索對生育二孩的家庭給予更多獎(jiǎng)勵(lì)政策。提出上述目標(biāo)的背后，是遼寧面臨著常住人口連續(xù)3年下降，人口自然增長率在近7年時(shí)間里6次出現(xiàn)負(fù)增長的窘境。2018年6月29日，陜西省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《陜西省2017年人口發(fā)展報(bào)告》中更大膽的建議：“適時(shí)全面放開計(jì)劃生育，出臺(tái)鼓勵(lì)生育措施，通過對生育進(jìn)行補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等方式提高生育意愿”。雖然目前部分地方政府在推進(jìn)“全面二孩”政策方面有所舉措，但相關(guān)政策更多地還只是停留在“設(shè)想”和“口號(hào)”的層面，真正落實(shí)的政策十分有限。下一步，地方的探索能否得到中央的肯定，并從國家層面做出統(tǒng)一的政策安排還未可知。

3.政策效果不理想

根據(jù)第六次人口普查的結(jié)果，我國生育適齡婦女人口占總?cè)丝诘?3.88%，表明我國具有強(qiáng)大的生育潛力，育齡婦女的規(guī)模直接影響到出生人口的數(shù)量，但實(shí)際情況卻說明我國的生育潛力并未得到充分釋放。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2015年中國總和生育率為1.62，不僅低于全球平均水平2.45，甚至也低于高收入經(jīng)濟(jì)體的1.67。即使在全面放開二孩以后，根據(jù)人社部發(fā)布的2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2016年享受生育保險(xiǎn)待遇的也只有913.7萬人，雖然相對于2015的641.9萬人有較大提升，然而這一增長更多的是長期的生育意愿抑制下的集中爆發(fā)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2017年全年出生人口1723萬人，人口出生率再次下降。既不“敢生”也不“愿生”，是當(dāng)今很多中國家庭生育觀的真實(shí)寫照。人們在長期的生育意愿抑制下和社會(huì)環(huán)境變化的影響下，不再喜歡多子多福，對于性別要求也不再追求重男輕女，更有很大一部分人認(rèn)為要有充足的經(jīng)濟(jì)實(shí)力積累后才適合生育。當(dāng)前，人們對全面二孩政策還存在較大的困惑，不清楚政策是否具有持續(xù)性，對于生育二孩所要付出的成本，例如，家庭的變化、工作的變化以及對自身經(jīng)濟(jì)能力缺乏信心，這些困惑對于人們生育意愿的激發(fā)都造成了一定的阻礙。

四、我國人口政策進(jìn)一步調(diào)整的趨勢預(yù)測

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的人口政策經(jīng)歷了一系列的變化，2011年全面實(shí)施“雙獨(dú)二孩”，2013年實(shí)施“單獨(dú)二孩”，到2015年“全面放開二孩”?？梢?，隨著以“老齡化”和“少子化”為特征的中國人口結(jié)構(gòu)變遷轉(zhuǎn)型的加速，我國人口政策的持續(xù)調(diào)整已經(jīng)是一種必然的趨勢。從當(dāng)前的形勢和種種跡象判斷，現(xiàn)階段我國的人口政策并非一種穩(wěn)定的形態(tài)，未來還將面臨進(jìn)一步深化調(diào)整的需求。結(jié)合現(xiàn)實(shí)，本文從政策的連續(xù)穩(wěn)定性和現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性綜合考慮，對未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國人口政策調(diào)整的目標(biāo)和特征做出嘗試性的預(yù)測。

（一）我國未來人口政策的目標(biāo)定位

1.控制人口總量

人口政策和計(jì)生政策的內(nèi)涵有所不同，人口政策不僅要控制人口數(shù)量，對人口質(zhì)量、人口發(fā)展環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)都要進(jìn)行管理。由于我國人口基數(shù)大，仍然需要將人口數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)?？紤]到社會(huì)總和生育率降低和人們生育意愿不足在我國已成為現(xiàn)實(shí)，為防止人口老齡化加劇的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)我國應(yīng)當(dāng)把生育率控制在合理范圍內(nèi)作為目標(biāo)，保持正常的人口更迭。鑒于我國的低生育率現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放開雙獨(dú)或單獨(dú)的三胎，同時(shí)加強(qiáng)配套政策制定，適度鼓勵(lì)生育，減輕生育風(fēng)險(xiǎn)。

2.優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)

“到2030年，人口自身均衡發(fā)展的態(tài)勢基本形成，人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度進(jìn)一步提高，全國總?cè)丝谶_(dá)到14.5億人左右”這是國務(wù)院2016年12月30日發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》中的描述。人口自身均衡發(fā)展離不開合理的人口結(jié)構(gòu)。優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)不僅僅包括老年人占比，還包括男女性別比例、城鄉(xiāng)人口比例、受教育程度人口比例和就業(yè)人口比例，只有這些比例都得以優(yōu)化，社會(huì)的發(fā)展才會(huì)越來越好。但是，中國的人口老齡化趨勢，是長期的政策效應(yīng)積累以及社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，不可能依靠單純的生育條件放松來解決，過于寬松的生育政策也可能會(huì)造成下一個(gè)人口出生高峰期。所以，除了通過生育政策放寬來防止人口出生率過低的風(fēng)險(xiǎn)外，還應(yīng)使生育政策、老齡政策、家庭政策有效銜接，從整體上優(yōu)化我國的人口結(jié)構(gòu)。

3.提高人口質(zhì)量

人口質(zhì)量亦稱人口素質(zhì)。人口素質(zhì)是人的身體素質(zhì)、文化素質(zhì)和思想素質(zhì)的綜合。身體素質(zhì)主要包括健康狀況和預(yù)期壽命，文化素質(zhì)主要包括文化科學(xué)水平和勞動(dòng)技能，思想素質(zhì)主要包括政治思想和道德品質(zhì)。人口質(zhì)量的三個(gè)方面具有內(nèi)在的緊密聯(lián)系。中國人口政策的轉(zhuǎn)型，必須重視提高人口素質(zhì)。我國經(jīng)濟(jì)雖然快速發(fā)展，但是，人口素質(zhì)還沒有完全跟上，公民平均受教育水平不高，社會(huì)信用缺失，道德水準(zhǔn)滑坡等人口素質(zhì)問題對我國綜合國力提升產(chǎn)生極為不利的影響。今后，我國人口政策目標(biāo)的定位，除了繼續(xù)鎖定人口總量和人口結(jié)構(gòu)以外，通過與其他相關(guān)社會(huì)政策的緊密銜接配合來提高人口素質(zhì)，應(yīng)該成為我國人口政策目標(biāo)調(diào)整的新方向。

（二）我國未來人口政策的特征呈現(xiàn)

1.多元化

我國現(xiàn)階段的人口政策已經(jīng)具備一定的多元化特征，“全面二孩政策”除了繼續(xù)保持對人口總量的適度控制以外，也對人口的合理增長采取了鼓勵(lì)的態(tài)度。除了政策目標(biāo)的多元化以外，人口政策的多元化還應(yīng)該包括以下兩方面的內(nèi)涵。一是評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多元化。應(yīng)著重提高人口質(zhì)量而不是糾結(jié)于人口數(shù)量，同時(shí)對我國社會(huì)人口老齡化的趨勢有正確清醒的認(rèn)識(shí)及有效應(yīng)對的措施。二是治理方式多元化。人口政策不僅僅是生育政策，創(chuàng)造幸福老齡社會(huì)，擴(kuò)大教育范圍，宣傳優(yōu)生優(yōu)育，都可以是人口政策的內(nèi)容，新的人口政策應(yīng)該是政府職能轉(zhuǎn)變的一種體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)尊重人民的生育權(quán)自主權(quán)，加強(qiáng)對正常的生育觀念進(jìn)行引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變管理方式。人口政策的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)回應(yīng)人口與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。為了保護(hù)家庭的生育權(quán)利，應(yīng)該保障女性的醫(yī)療、教育、育兒和工作平等，為婦女生育創(chuàng)造友好的法制環(huán)境、文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，通過相關(guān)社會(huì)政策對育齡婦女進(jìn)行激勵(lì)和引導(dǎo)，讓生育沒有后顧之憂，實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定適當(dāng)?shù)纳?。同時(shí)要完善育兒休假制度，改善撫育條件，充實(shí)和完善社會(huì)保育設(shè)施。簡單地計(jì)劃生育限制放寬并不能解決未來的人口問題，我們應(yīng)當(dāng)建造良好的生活環(huán)境，讓人口增長回歸自然，實(shí)現(xiàn)人類的良性繁衍。

2.動(dòng)態(tài)化

對于低生育和老齡化的風(fēng)險(xiǎn)我們必須要有清醒的認(rèn)識(shí)，因此，必須在保證大政方針平穩(wěn)的基礎(chǔ)上對人口政策進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。世界各國在不同時(shí)期都有不同的人口政策，并不是一蹴而就的，都是在不斷進(jìn)行調(diào)整與完善，說明人口政策的制定與實(shí)施必須考慮現(xiàn)實(shí)環(huán)境和條件，在保證不偏離政策目標(biāo)的前提下進(jìn)行靈活變動(dòng)。人口政策所涵蓋的內(nèi)容是寬泛的，不僅包括出生人口，還應(yīng)包括老年人生活保障、男女平等等多方面的內(nèi)容。從當(dāng)前階段的政策效果反饋來看，全面開放二胎并沒有帶來短期的生育高峰，并且考慮到目前適育婦女總量在減少，人們的生育意愿普遍不高，應(yīng)該適當(dāng)放開生育至三孩，同時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)人口監(jiān)控，適時(shí)調(diào)整相關(guān)社會(huì)政策，讓人口出生率處于平緩有序增加的狀態(tài)，同時(shí)避免因政策調(diào)整過度造成的矯枉過正。對出生率要做到更加細(xì)致的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和信息化管理，運(yùn)用大數(shù)據(jù)把握生育動(dòng)向和意愿，為政策的調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活觀念的改變，人們的意愿結(jié)婚年齡和生育年齡在不斷推遲，未來出生率有進(jìn)一步下降的可能。因?yàn)橹暗摹皢为?dú)二孩”的政策未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，因此，更需要監(jiān)測“全面二孩”政策實(shí)施后的各項(xiàng)生育數(shù)據(jù)的變動(dòng)，避免落入“低生育率陷阱”⑧，如果在監(jiān)測過程中出現(xiàn)人口增長率繼續(xù)呈不斷下降的趨勢，不排除可以考慮做出全面取消生育限制，或者對在部分人口出生率下降過快的地區(qū)首先放寬生育限制的政策調(diào)整。

3.精細(xì)化

我國未來人口政策的制定應(yīng)當(dāng)更為精細(xì)化。一是政策內(nèi)容的精細(xì)化。應(yīng)當(dāng)依照城鎮(zhèn)、農(nóng)村以及各個(gè)地區(qū)不同的發(fā)展?fàn)顩r采取不同的措施來細(xì)化生育政策，而不能簡單的一刀切。要根據(jù)政策對象所處地區(qū)的不同、收入狀況的不同、家庭負(fù)擔(dān)的不同等制定差異化的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。二是政策執(zhí)行精細(xì)化。人口政策執(zhí)行精細(xì)化必須以人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和調(diào)查的動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化作為保證。因此，應(yīng)當(dāng)在人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)中積極引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，改變周期過長、調(diào)查難度大的傳統(tǒng)人口普查方式。而且要完善調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度，讓數(shù)據(jù)及時(shí)反映實(shí)際情況，為人口政策的精細(xì)化調(diào)整提供決策依據(jù)。同時(shí)，在政策執(zhí)行過程中，對于政策執(zhí)行可能產(chǎn)生的不同結(jié)果要有充分的估計(jì)，盡量避免出現(xiàn)執(zhí)行效果的偏差。三是政策結(jié)果評估的精細(xì)化。對于人口政策的執(zhí)行效果評估應(yīng)當(dāng)建立量化標(biāo)準(zhǔn)體系，指標(biāo)應(yīng)涵蓋人口政策的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人文影響等各個(gè)方面，在人口出生率基礎(chǔ)上，考量人口政策的綜合社會(huì)效應(yīng)。

綜上所述，我國面臨的不僅僅是人口老齡化問題，更多的是如何通過社會(huì)政策引導(dǎo)社會(huì)分配來保障人民的生活水準(zhǔn)問題，只有這樣才能使人口生育回歸到一個(gè)良性的世代繁衍秩序中。人口政策的制定也不應(yīng)僅僅考慮生育政策條件的放寬或者限制，而應(yīng)通過人口政策平穩(wěn)、科學(xué)、動(dòng)態(tài)、有序地調(diào)整來提高社會(huì)資源配置效率并激勵(lì)人民的生育意愿，只有這樣才可能盡量削弱老齡化的負(fù)面影響，并促進(jìn)我國社會(huì)實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定和諧發(fā)展。

注 釋：

①新人口論的主要提出人是馬寅初，提出時(shí)間為1957年，新人口論指出控制人口刻不容緩，不但要注重控制人口總量，更要注重人口素質(zhì)、人力資源和技術(shù)更新，注重人口與就業(yè)、人口與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等重大問題。

②晚婚指的是提倡比法定結(jié)婚年齡晚2-3年結(jié)婚，法定結(jié)婚年齡是男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。晚育是指提倡婚后推遲2-3年再生育。少生是指穩(wěn)定一個(gè)低生育水平。優(yōu)生是指通過婚前檢查、孕婦定期檢查身體和科學(xué)的分娩等措施，避免生出有遺傳疾病的孩子。

③1970年的人口出生率為33.43‰，自然增長率為25.83‰，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1986》。

④勞動(dòng)年齡人口是指社會(huì)總?cè)丝谥刑幱趧趧?dòng)年齡范圍內(nèi)的人口。我國規(guī)定男子16-60周歲，女子為16-55周歲，這部分人口被視為勞動(dòng)年齡人口。

⑤人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年部分對勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。

⑥以年齡劃分人口結(jié)構(gòu)時(shí)可以分為成長型、穩(wěn)固型和衰老型。成長型即人口的出生率大大超過死亡率，人口中的青少年比例非常大。穩(wěn)固型即人口的出生率與死亡率大抵相當(dāng)，人口數(shù)量保持較為穩(wěn)定的狀態(tài)，整體社會(huì)較為穩(wěn)定。衰老型即人口的出生率略低于或等于死亡率，這種類型的社會(huì)人口趨于老齡化和減少，缺乏足夠的勞動(dòng)力，容易引起社會(huì)問題。

⑦“4-2-1”模式即一個(gè)家庭中有四個(gè)老人，一對夫婦，一個(gè)獨(dú)生子女。這種倒金字塔的結(jié)構(gòu)中間和底層承受的壓力過大。

⑧低生育率陷阱是指生育率一旦下降到一定水平以下，由于價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變、生存壓力增加等多方面因素共同作用，生育率會(huì)繼續(xù)不斷下降，很難甚至不可能逆轉(zhuǎn)。